[简报] 韩国外交与安全的前进之路：总统候选人竞选承诺概述

编者按 

韩国总统大选在即。2017年5月9日，在罢免前总统朴槿惠后，韩国民众将投票选出下一任总统。朝鲜半岛的紧张局势正在升级：朝鲜持续的核导计划、萨德部署及中国的报复、需要改善的与日本的冰冷关系，以及美国政府的不可预测性，仅举几例。新总统将于5月10日就职，他/她将面临前所未有的挑战，没有通常的过渡期，安全问题将是重中之重。因此，有必要审视五位主要总统候选人的竞选承诺和立场，以了解新政府可能采取的政策方向。本文旨在通过审视总统候选人的竞选承诺，为新政府可能采取的政策选择提供启示，以应对当前地区的不安全局势并重塑韩国的地位。

如今，韩国正面临着一个严峻的安全新局面，半岛及周边地区局势高度紧张。朝鲜继续其核化和导弹发展计划，威胁着韩国、其盟友以及更广泛国际社会的安全。美国新政府已宣布奥巴马的“战略忍耐”政策失败，并显然已开始采取对朝“不耐烦”的新行动。在美国总统特朗普与中国国家主席习近平在海湖庄园举行峰会后，中国改变了立场，同意对朝鲜实施更严厉的制裁和压力。中国警告朝鲜不得继续进行核试验和采取威胁性行为，以免局势恶化。特朗普与习近平之间的电话交谈、韩美日三国外长之间的紧急会议、中国与朝鲜之间的媒体争执、美国海军的部署以及半岛周围的其他活动，都描绘了一幅严峻的图景。

尽管东北亚政治因不安全局势而动荡，但自前总统朴槿惠被弹劾以来，韩国的外交作用仍然有限，缺乏真正的总统领导。随着韩国准备在2017年5月9日选出新总统，总统竞选活动正在进行中。新总统在上任后将立即面临这一严峻局面，安全问题将是新政府的首要任务。因此，我们必须分析每位候选人的竞选承诺和立场，以了解新政府可能采取的政策选择。本文并非旨在评估每位候选人提出的政策议程，而是希望通过概述竞选活动中有意义的政策理念，帮助读者预测下一任总统的外交与安全议程。

我们的分析将主要集中在五位主要总统候选人的竞选承诺上：共同民主党候选人文在寅先生、自由韩国党候选人洪准杓先生、国民之党候选人安哲秀先生、正未来党候选人刘承旼先生和正义党候选人沈相奵女士。我们参考了每位候选人及其政党在线提供的官方文件，以及每位候选人的出版物、电视总统辩论、报纸采访和竞选期间的演讲。通过研究这些材料，我们努力拼凑出新政府在每位候选人领导下可能考虑的外交与安全议程和政策选择。

朝鲜的核威胁与朝鲜半岛统一

在过去十年里，韩国在国家统一或朝鲜问题上均未能取得进展。任何试图解决这些问题的努力都因朝鲜继续其核开发计划并以导弹试射威胁韩国而受挫。作为回应，韩国政府通过2010年的“5·24措施”关闭了与朝鲜的大部分对话和交流渠道。在朝鲜第四次核试验和远程火箭发射后，首尔于2016年2月决定关闭开城工业园区，该园区曾是朝韩和解与交流的象征。近十年来，朝韩关系一直处于僵局，没有出路。尽管加强了制裁，朝鲜仍拒绝放弃其核计划。

核问题对韩国的安全至关重要。只要朝鲜维持其核导计划，韩国政府就无法继续向朝鲜提供经济援助和进行交流。无核化已成为首尔恢复与平壤对话和交流的先决条件。在这种僵局下，朝韩各自走向不同的方向；朝鲜无视国际批评，继续推进其核计划，而韩国则采取一切措施阻止朝鲜的核进展。朝鲜坚持其核开发导致了2016年9月的第五次核试验。然而，首尔除了采取更严厉的经济制裁作为惩罚外，无能为力。通过孤立朝鲜，韩国政府也缩小了其政策选择范围，尽管它希望阻止朝鲜的非对称威胁。

五位总统候选人都提出了解决这一问题的政策方案。其中三位候选人倾向于考虑依赖对话与谈判的和平解决方案。文在寅、安哲秀和沈相奵认为，韩国必须通过促进利益攸关方之间的对话与谈判，恢复其外交努力，以缓解朝鲜的核威胁。这些候选人提议恢复六方会谈，以冻结朝鲜的核计划，随后进行四方会谈，以在无核化的朝鲜半岛建立和平机制。换言之，他们的解决方案是追求对话和直接外交。沈相奵承诺解除“5·24措施”，以鼓励朝韩之间的交流与合作。

另一方面，洪准杓和刘承旼强调了对朝鲜核能力进行威慑的重要性。洪准杓主张重新部署战术核武器，以抵消朝鲜日益增长的威胁。刘承旼也认为韩国需要部署战术核武器，认为美国的核保护伞不足以威慑朝鲜。文在寅和沈相奵驳斥了这一观点，认为韩国应坚持《韩朝关于朝鲜半岛无核化的共同宣言》的原则。值得注意的是，这是总统选举期间首次讨论这一问题。

候选人还强调了通过加强韩国的防御能力来应对朝鲜威胁的重要性。他们提议提前完成“韩国空海导弹防御系统”（KAMD）、“杀伤链”（Kill Chain）和“韩国大规模惩罚报复作战”（KMPR）的建设。但韩国防御方面最大的问题一直是“末段高空区域防御系统”（THAAD）的部署。除了沈相奵之外，候选人普遍认为有必要部署萨德，以应对朝鲜日益增长的核威胁。洪准杓和刘承旼认为萨德对于加强韩国的威慑能力至关重要，甚至认为应进一步扩大现有的萨德部署。安哲秀最初反对萨德，但后来撤回了他的立场，表示朝鲜核导技术的进步和日益增长的威胁需要萨德的威慑。文在寅认为应将此问题留给新政府，由其进行调查后再做决定。然而，他在一次电视总统辩论中表示，如果朝鲜继续对韩国采取侵略性姿态，萨德可能是必要的。只有沈相奵坚持反对部署萨德，质疑其功能和效用。萨德问题不仅限于威慑，它还关系到其他重要安全问题，如韩美同盟、韩国与中国、俄罗斯、日本等邻国关系，以及亚太地区的整体防御战略。

关于统一问题，文在寅、安哲秀和沈相奵主张和平进程。他们主张通过朝韩之间的信任建设，以及经济和社会交流、加强沟通、增进相互理解和共同繁荣来实现朝鲜半岛的最终统一。文在寅建议与邻国共同努力，促进东北亚地区的和平与安全。他强调韩国改善与俄罗斯关系的重要性。安哲秀表示，韩国与美国和中国保持密切关系是兼容的，并非零和博弈。他还认为，与美国和中国建立良好关系是促进朝鲜半岛和平与安全所必需的。沈相奵主张将朝韩关系制度化，使其不可逆转，以追求长期的国家统一努力。

革新韩国国防能力

除沈相奵外，总统候选人都支持增加国防预算。文在寅批评了历届政府，指出国防预算的增长率在过去十年中有所下降，并提议将国防预算提高到国内生产总值的3%。安哲秀也强调需要将国防预算提高到国内生产总值的3%，认为这是将先进技术纳入国家军事能力所必需的。刘承旼建议将国防预算提高到国内生产总值的3.5%，用于加强国防能力和改善韩国士兵的待遇。洪准杓尚未明确其对增加国防预算的看法，但他曾表示应将更大比例的国家预算分配给国防。

然而，沈相奵认为增加国防预算并不一定能保证国家安全或强大的国防能力。她更侧重于提高韩国军队的素质。她建议成立一个“核心技术发展局”，以鼓励将先进科学技术应用于国防和武器系统。此外，她主张对军队进行改革，使其适应第四次工业革命的要求。安哲秀也强调了先进技术在构建有能力的军事和国防系统中的重要性。他认为第四次工业革命时代即将到来，将彻底改变我们生活的方方面面，韩国军队必须进行变革以适应。刘承旼提议通过“韩国抵消战略”建立一个以技术为导向的国防系统，该战略通过先进的国防系统来抵消朝鲜的物理威胁。

洪准杓提议通过创建第四个军种——“海军陆战队与特种作战司令部”，整合海军陆战队和特种作战司令部，对韩国军队进行组织改革。他坚持认为，国家防御政策应转向更具进攻性的方向。安哲秀批判性地评估了韩国军队现有力量的不平衡，即陆军强大但海军和空军相对有限。安哲秀主张加强韩国的海空军力量。文在寅建议将义务兵役期从两年缩短至18个月。他提议通过提高部队素质和武器系统来弥补兵员数量的减少。沈相奵提议建立一个由服役四年专业士兵和服役六个月普通士兵组成的双轨征兵制度。她强调，考虑到韩国社会的人口结构变化，缩短服役期是不可避免的。她还提出了关于女兵待遇的性别平等问题。

候选人在韩国国防力量方面的竞选承诺的主要主题是将先进技术应用于军队。候选人提出的国防政策计划包括增加预算、组织改革、根除国防工业和采购领域的腐败、征兵以及改善士兵待遇。其中大部分承诺都集中在建设一支拥有先进科学技术的强大军事力量，并响应了建立能够抵消朝鲜核威胁、平衡两国军事力量的自立国防能力的需求。

韩美同盟：费用分摊与作战调整

韩美同盟对韩国抵御朝鲜的进攻性威胁至关重要。自朝鲜战争停战协定以来，韩国在安全方面一直依赖与美国的同盟关系，而美国军事支持的存在一直是威慑朝鲜侵略的有力因素。所有总统候选人都承认韩美同盟的重要性，并认为应在不断变化的朝鲜半岛周边安全环境下进一步发展和加强同盟体系。

近期，美国总统特朗普要求韩国承担萨德部署费用，这表明现有同盟关系可能面临调整。特朗普总统在竞选期间也提出了同盟费用分摊问题。最近的要求似乎表明，特朗普政府正试图改变同盟费用分摊的规则，并向其伙伴盟友施压，要求它们为安全支付更多费用。特朗普关于萨德的言论立即在韩国民众中引发了关于安全和同盟的辩论和担忧。同盟费用分摊并非新问题，韩国预计美国未来将要求韩国承担更多财政负担。尽管如此，候选人在竞选时对提及此问题持谨慎态度。只有安哲秀表示，韩国应准备重新谈判韩美同盟的费用分摊。文在寅未就此问题发表明确声明，但在其著作中认为，应改善韩国在同盟中的地位，建立公平的安全伙伴关系。他间接暗示，“公平关系”一词也意味着公平的费用分摊。

在特朗普表示韩国应承担萨德部署全部费用的言论之后，韩国政府礼貌地回绝了，表示根据最初的《驻军地位协定》（SOFA）协议，美国将承担费用。不久之后，美国政府确认将维持关于萨德的原始费用分摊协议，但暗示未来可能进行重新谈判。萨德部署的费用分摊问题，加上其实际利弊，使情况更加复杂。洪准杓和刘承旼坚称，萨德部署费用应由美国承担，正如两国盟友先前所同意的那样。刘承旼补充说，他对韩美之间就国防费用分摊进行任何进一步谈判表示担忧。安哲秀表示，美国不太可能将费用转嫁给韩国。然而，他预计《韩美自由贸易协定》（KORUS FTA）的重新谈判将非常艰难。文在寅和沈相奵各自利用不断变化的情况来倡导他们对萨德的个人立场。文在寅批评了前朴槿惠政府，称韩国由于前政府仓促接受部署而在此问题上几乎没有议价能力。沈相奵则走得更远，认为应立即撤销萨德。

候选人讨论的第二个韩美同盟问题是战时作战控制权（OPCON）的移交。文在寅认为韩国军队已做好充分准备，应在下一届总统任期内完成移交过程。安哲秀承认将作战控制权移交给韩国的必要性，但他认为在发生这种情况之前，韩国应做好100%的准备。他还补充说，即使移交了控制权，也需要维持韩美联合防御体系。沈相奵也强调应尽快将作战控制权移交给韩国，并强调需要修订《驻军地位协定》（SOFA），以解决两国盟友之间目前的不平等问题。两位保守派候选人对此表示反对，认为韩国需要确保美国军队的安全支持。

韩美同盟被视为威慑朝鲜军事威胁和保障韩国安全的基本平台。所有候选人都承认这一点。然而，沈相奵对朝鲜半岛周边未来安全环境的设想更进一步。她提议将与包括韩朝、美、日、中、俄在内的东北亚地区所有主要参与者进行定期对话制度化，并进行区域安全合作。

韩美同盟的核心功能一直是威慑朝鲜发动袭击。然而，自冷战结束以来，随着新的安全环境对传统同盟体系提出新的要求，韩美同盟的转型一直在被讨论。随着安全概念的演变，韩美同盟不仅要在朝鲜半岛和东北亚，而且要在全球范围内应对新的挑战性问题。文在寅提议，韩美安全伙伴关系应超越对朝鲜的威慑，为应对当今我们面临的各种全球威胁做好准备。

韩美同盟是应根据不断变化的安全环境进行发展的基本安全机制。随着美国新政府的上任，盟友们似乎很快就会讨论如何适当地调整同盟关系。由于候选人政策立场之间存在鲜明分歧，这些讨论不会轻松，了解并为可能出现的各种情景做好准备至关重要。

重燃韩中关系

中国无疑将是下一届韩国政府东北亚区域合作倡议政策方向最重要的因素之一。在美中之间日益加剧的合作与竞争的紧张局势下，韩国在平衡与这两个主要地区大国关系时如履薄冰。尽管半岛局势紧急，但在特朗普总统与习近平和安倍晋三举行会晤和通话，讨论在朝鲜可能进行更多核试验的情况下采取的应对措施时，韩国却被置于局外。新任韩国总统在2017年5月10日就职后，必须在任何利益攸关方之间的区域对话中，尽快重申韩国的立场和国家利益。这就需要清晰地评估韩国应如何处理对华政策，并考察五位主要总统候选人在韩中关系方面的实际立场。

在朴槿惠政府执政期间，韩中关系达到了顶峰。两国首脑和高级别会议显著增加，而朝中首脑和高级别会议则中断。2014年签署了《韩中自由贸易协定》；韩国率先促成了2015年在首尔举行的中日韩三国首脑会议；韩国在2015年确认了加入中国主导的亚洲基础设施投资银行（AIIB）的意向。然而，由于朝鲜一系列的核导试验，以及在朝鲜半岛部署萨德的决定，以及美中之间日益加剧的竞争，韩中关系在2016年恶化。这阻碍了两国战略合作伙伴关系的进一步发展。

下一届韩国政府面临着一项艰巨的挑战，即在管理萨德部署或南海领土争端等敏感问题方面采取坚定、稳定的双轨制，并在长期问题上密切合作，例如韩中战略合作伙伴关系的制度化。换言之，韩国需要在政治、经济和社会层面扩大其战略地位，同时充当建立区域网络或社区的桥梁。

五位主要总统候选人都同意重建韩中关系的重要性和紧迫性。基于军事外交问题不应与经济问题挂钩的基本假设，文在寅认为充实两国战略合作伙伴关系至关重要。在政治层面，应就朝鲜半岛周边问题进行双边战略对话。文在寅强调了韩国在韩中日三边合作中的作用。安哲秀则侧重于在与美国、中国、日本和俄罗斯进行和平外交的重要性，并强调在韩美同盟的基础上加强韩中战略合作伙伴关系。沈相奵强调需要解决中国国内普遍存在的反韩情绪，如果放任不管，纯粹的外交难以解决。另一方面，洪准杓则倾向于更批评中国。他指出“韩中关系是生存问题，而韩美关系是生死问题”，明确将韩美关系置于韩中关系之上。

目前韩中关系中最具争议的问题是萨德部署。文在寅强烈主张与中国就此问题进行公开讨论。他承认韩国和中国在朝鲜半岛的和平与稳定方面存在共同的理解和责任，并且中国在影响朝鲜方面处于有利地位，但文在寅倾向于让韩国在美中关于朝鲜的对话中发挥主导作用。另一方面，保守派候选人洪准杓和刘承旼将萨德部署视为国家主权问题，并认为中国不应干涉。尽管安哲秀和文在寅在萨德部署问题上存在根本分歧，但安哲秀在如何处理与中国相关的问题上的方法与文在寅相似，都强调需要将中国纳入对话。

另一项等待下一届韩国政府处理的突出问题是中国经济报复。作为对韩国决定在朝鲜半岛部署萨德的回应，中国进行了全面的经济报复，包括抵制韩国企业、减少允许前往韩国的中国游客数量以及取消韩国艺人的演唱会。考虑到中国是韩国最大的贸易伙伴，人们不禁要问韩国经济能承受多久。文在寅认为，萨德等安全问题应由政府间讨论，而经济问题则应留给私营部门。尽管如此，文在寅和安哲秀都强调需要加强与中国的沟通，以劝阻中国采取经济报复行为。文在寅认为韩国应在与中国的对话中发挥主导作用，而刘承旼则认为美国需要敦促中国停止对韩国的经济报复，并表示韩国政府应努力将此问题列入下一次美中峰会的议程。洪准杓则走得更远，此前曾提及必要时撤出在华韩国企业的可能性。他甚至建议中国关闭从中国到朝鲜的石油管道，作为向朝鲜施压的对策。

缓和韩日关系

在朴槿惠政府执政期间，韩日关系充其量只能说是“冷淡”。日本国内政治加剧了在此期间困扰韩日关系的各种问题。自安倍晋三上台以来，日本因其右翼和民族主义倾向而受到邻国的批评。尽管韩国和中国表示了批评和反对，安倍仍参拜了靖国神社，并在独岛/竹岛争端、历史教科书以及日本战争期间对韩国女性的性剥削（“慰安妇”）等问题上采取了毫不妥协的立场。朴槿惠政府对日本的战略兴趣也相当低。即使在与中国和日本就朝鲜问题（包括核导计划）进行合作时，韩国也侧重于中国在向朝鲜施压方面的作用，反过来，日本的活动空间也受到限制。韩日之间的安全合作一直与历史争端联系在一起，这些争端会激起两国之间负面的公众情绪和民族主义。

尽管在此期间韩日关系出现了诸多问题，但美国的倡议也带来了积极发展的迹象。2014年1月，美国众议院通过了一项法案，敦促美国政府鼓励日本解决慰安妇问题。随后，时任美国总统奥巴马于2014年3月在海牙核安全峰会后，促成了朴槿惠与安倍晋三的首次面对面会谈。这为两国通过一系列首脑和高级别会议进行对话与合作打开了机会之窗。当两国于2015年12月就慰安妇问题签署一项具有里程碑意义的协议时，韩日关系似乎达到了一个高点。然而，该协议在韩国公众中引发了相当大的争议和辩论，并遭到了强烈抵制，使得韩日慰安妇协议成为总统候选人在讨论韩国对日政策时最热门和最重要的议题。尽管前政府在寻求解决慰安妇等历史问题的过程中，成功地获得了第三方（即美国）的支持，但未能有效应对日本政治动态的变化。

诚然，在美中竞争日益加剧、朝鲜核威胁、特朗普上任以及韩国国内的总统腐败丑闻等背景下，韩国五位主要总统候选人并未过多关注制定对日政策。然而，一旦新总统当选，他/她将需要制定这项政策。无论谁赢得韩国总统大选，任何韩国领导人都明白，韩国无论如何都需要与日本合作，日本是与韩国共享民主原则和价值观的“准盟友”，共同致力于中长期共同繁荣与发展。过去的政府未能成功地将政治或外交问题与历史问题脱钩，从而使两国更难朝着实现这一目标迈进。下一届韩国政府需要通过将历史和政治问题脱钩，努力建立韩日之间的互信。鉴于韩日之间历史的深刻记忆和随之而来的强烈公众情绪，韩国在评估一个问题是否符合韩国利益或国家历史正义时必须谨慎。

如上所述，对日政策在韩国竞选活动中并未受到太多关注。然而，我们将简要探讨两个与韩日关系相关的重要问题：慰安妇协议和《军事情报保护协定》（GSOMIA）。

所有总统候选人都认为，2015年12月签署的慰安妇协议是不光彩的，应重新谈判。然而，文在寅强调韩国需要改善与日本的关系，以实现成熟的合作关系。沈相奵认为，未来的韩日关系应建立在日本真诚道歉和承认其过去历史的基础上。洪准杓强烈强调韩国不应过多关注日本对其行动的反应。刘承旼建议将问题分开处理；韩国应与日本在进一步实施货币互换或《军事情报保护协定》（GSOMIA）方面进行合作，在历史问题和领土争端上“求同存异”，并强力推动重新谈判慰安妇协议。安哲秀也强调，2015年12月的协议是沟通不足的结果，并未反映受害者本人的意愿。

候选人在《军事情报保护协定》（GSOMIA）问题上存在分歧。两位较为自由派的候选人文在寅和沈相奵对该协定持更怀疑的态度。文在寅认为应更全面地评估和审查其对韩国国家利益的有效性，而沈相奵则指出国民议会缺乏共识。另一方面，洪准杓、安哲秀和刘承旼都认为，《军事情报保护协定》（GSOMIA）在获取朝鲜核导计划的关键军事信息方面可能是有用的。洪准杓强调，《军事情报保护协定》（GSOMIA）将使两国受益，尤其是在应对朝鲜核威胁方面加强韩日安全合作。

结论

无论谁赢得2017年5月9日的总统大选，韩国下一任总统在上任（2017年5月10日）时都将面临前所未有的挑战。总统不仅要接手前任政府遗留的问题，还要在没有通常过渡期的情况下制定政策议程。朝鲜半岛周边的安全动态正在迅速变化。这使得总统候选人尽早明确提出其外交政策和安全议程变得更加重要。

本文探讨了五个重要的外交政策和安全议程：朝鲜统一、国防、韩美同盟、韩中关系和韩日关系。总统候选人在竞选承诺中普遍缺失的一项重要内容是具体的区域政策路线图。值得注意的是，文在寅设想了一个“东北亚负责任共同体”，韩国将在其中发挥主导作用，促进东北亚地区的共同利益和繁荣。韩中日三边合作将得到加强，并通过恢复六方会谈来加强多边安全合作。这一“东北亚负责任共同体”的构想将把多边安全合作与经济共同体结合起来。考虑到这并非首次提出建立区域共同体的想法，文在寅的“东北亚负责任共同体”将有何不同，值得关注。

尽管五位韩国主要总统候选人在某些问题上立场一致，但在面对国家面临的许多关键挑战时，他们在倡导不同方法方面仍然存在差异。由于今年总统大选是在总统腐败丑闻这一不同寻常的情况下提前举行的，韩国公众正在寻求民主公正的治理、共识以及根除根深蒂固的腐败。韩国下一任总统将如何努力团结意识形态分裂的公众，仍有待观察，但现在是时候采取促进共识的治理，同时承认和包容差异了。■

作者

申永焕（Shin Young Hwan）是东亚研究所（East Asia Institute）高级研究员兼研究规划部主任。

徐惠贞（HyeeJung Suh）是东亚研究所高级研究员兼研究规划部副主任。

致谢。作者感谢首尔大学的千载成（Cha Sung Chun）教授提出的宝贵意见。