Япония и геоэкономический регионализм в Азии: подъем ТТП и АИИБ

Такаши Терада является профессором международных отношений Университета Досися, Киото. Он получил степень доктора философии в Австралийском национальном университете в 1999 году. До того, как занять нынешнюю должность в апреле 2012 года, он был доцентом Национального университета Сингапура (1999-2006) и доцентом и профессором Университета Васэда (2006-2011). Он также работал приглашенным научным сотрудником в Университете Уорик, Великобритания (2011 и 2012). Его области специализации включают международскую политическую экономию Азии и Тихого океана, теоретические и эмпирические исследования азиатского регионализма и региональной интеграции, а также японскую политику и внешнюю политику. Его статьи были опубликованы в ведущих международных научных журналах, включая Pacific Review, Contemporary Politics, Australian Journal of International Affairs, Studio Diplomatica, и International Negotiation. Он завершил свой книжный проект на японском языке под названием Восточная Азия против Азиатско-Тихоокеанского региона: конкурирующие институты и идеи для региональной интеграции(University of Tokyo Press, 2013).

Введение

Текущей тенденцией региональной политической экономии Азии является стратегическая связь между геополитикой и региональными экономическими институтами, которую можно назвать геоэкономическим регионализмом. Рост нового экономического регионализма в Азии и на Тихом океане, как видно на примере Транстихоокеанского партнерства (ТТП) и Азиатского инфраструктурного инвестиционного банка (АИИБ), предположительно представляет собой основной набор инструментов в борьбе США и Китая за формирование нового регионального экономического порядка в Азии. Соединенные Штаты и Китай использовали эти региональные настройки как ценные ресурсы для навязывания наборов норм и правил региональным экономическим и безопасностным повесткам дня. В этом процессе борьба за власть между Соединенными Штатами и Китаем в Азии развивалась в первую очередь вокруг установления стандартов посредством институционального строительства, а не прямой гонки вооружений или переговоров по торговым трениям, как новый способ доминировать в процессах создания регионального порядка. Например, запуск АИИБ, как ключевого финансового института для поддержки стратегии Китая «Один пояс, один путь», может способствовать большей популярности китайской модели развития и привлечению большего числа сторонников, бросая вызов предпочтению США демократии и рыночной экономике. Соединенные Штаты явно выражают свое недовольство такими подходами к развитию, возможно, преследуемыми правилами управления АИИБ, и решили не участвовать в нем.

Соединенные Штаты подчеркнули важность определенных пунктов повестки дня ТТП, таких как продвижение конкурентной политики, которая включает работу с государственными предприятиями (ГП), защиту прав интеллектуальной собственности и соблюдение трудовых стандартов, но Китай в настоящее время считает такие пункты очень трудными для принятия на международных переговорах. Для установления своих предпочтительных экономических стандартов Соединенные Штаты и Китай обычно использовали подход построения коалиций, который включает привлечение единомышленников в региональные институты и формирование договоренностей, направленных на пресечение участия другой сверхдержавы. Эти две стратегии, преследуемые обеими странами, направлены на поддержку их доминирования в процессах установления стандартов и нейтрализацию всех преимуществ другой сверхдержавы.

В данной статье рассматриваются причины участия Японии в ТТП и неучастия в АИИБ, несмотря на настойчивые просьбы Китая о ее участии, путем иллюстрации все более напористого балансирующего поведения Японии с Соединенными Штатами по отношению к Китаю на фоне продолжающейся борьбы за власть между Китаем и США за азиатский геоэкономический регионализм. Институциональный баланс Японии как способ укрепления отношений с Соединенными Штатами резко контрастирует с поведением Южной Кореи, которая решила присоединиться к АИИБ под руководством Китая, несмотря на сильное противодействие Америки, при этом не став учредителем ТТП. Цель данной статьи — прояснить факторы, способствующие региональному поведению Японии.

Геоэкономический регионализм в Азии

Конец Холодной войны высветил геоэкономику как потенциально важную стратегическую концепцию, разработанную Эдвардом Лютаксом, который утверждал, что суть заключается в «логике войны в грамматике торговли». Концепция геоэкономики вновь появилась с более значительными стратегическими оттенками и отразила ключевую особенность растущей конкуренции великих держав между Китаем и Соединенными Штатами в Азии. Примечательно, что главные цели создания как ТТП, так и АИИБ остаются тесно связанными с географическим контекстом. Географический фокус ТТП приходится на страны Тихоокеанского региона, в то время как инициатива Китая «Один пояс, один путь» охватывает евразийский материк. Многие евразийские государства классифицируются как развивающиеся страны, которым трудно достичь высокого уровня экономической либерализации, требуемого ТТП, и их более насущные интересы касаются потребностей в развитии инфраструктуры. Таким образом, АИИБ стал популярным среди таких стран. Эта тенденция в азиатской политической экономии может быть названа геоэкономическим регионализмом, который я определяю как региональные экономические институты с четкими границами и критериями членства, которые мощные государства склонны мобилизовать для дополнения своей национальной мощи посредством процессов построения коалиций с единомышленниками.

Стратегия институционального голоса Китая

В Коммюнике 5-го пленума Коммунистической партии Китая, выпущенном в ноябре 2015 года, появился модный термин «институциональный голос», который позже был включен в руководящие принципы 13-го пятилетнего плана (2016–2020). Он прояснил намерение Китая навязать свои предпочтения системам международного управления. После трансатлантического кризиса, вызванного банкротством Lehman Brothers в 2008 году, Китай начал рассматривать существующую глобальную финансовую архитектуру, основанную в значительной степени на долларе США, как «вещь прошлого», цитируя тогдашнего президента Ху Цзиньтао. По аналогии, нынешний президент Си Цзиньпин с тех пор призывает к реализации так называемой Китайской мечты, включающей как общественное процветание, так и национальное возрождение, что позиционирует Зону свободной торговли Азиатско-Тихоокеанского региона (ЗСТАТР) как часть грандиозного плана интеграции Азиатско-Тихоокеанского региона. Предлагаемое действие, следовательно, оттолкнет ТТП, которое Соединенные Штаты стремились продвигать как экономический столп своей стратегии перебалансировки, с Китаем в качестве основной цели. Неудивительно, что президент Си также косвенно критиковал ТТП на встрече АТЭС 2015 года в Маниле, заявив, что «с появлением различных новых региональных рамок свободной торговли возникает обеспокоенность по поводу фрагментации». Таким образом, президенты Ху и Си явно бросили вызов экономическим порядкам США, как глобальному, так и региональному, и некоторые амбиции стали реальностью в 2015 году.

Текущие тенденции еще больше поддерживают амбиции Китая. В декабре 2015 года МВФ включил китайский юань в свою корзину валют, составляющих СДР, или его международные резервные активы для использования в валютных и других кризисах. Позиция Китая в МВФ еще больше укрепилась благодаря одобрению Конгрессом США давно ожидаемого пакета реформ МВФ, который, стремясь увеличить права голоса развивающихся экономик путем перераспределения квот, сделал Китай третьим по величине вкладчиком в МВФ, хотя и лишь немного уступая второму месту Японии. Эти шаги, которые продолжают поддерживать растущий институциональный голос Китая, впоследствии дополняются запуском АИИБ, который с капиталом в 100 миллиардов долларов США стал ключевым компонентом китайской версии стратегии «перебалансировки Азии», особенно в отношении Центральной и Южной Азии. Быстро растущий спрос на развитие инфраструктуры в Азии, включая железные дороги, дороги и энергетику — по оценкам, составит 8 триллионов долларов США в период 2010–2020 годов — не может быть удовлетворен существующими многосторонними банками, бремя которых обещает снизить АИИБ. Однако, что более важно, АИИБ может служить критически важным институтом, управлением и администрированием которого Китай может доминировать без участия США или Японии.

Столкнувшись с развитием ТТП, особенно после присоединения Японии в июле 2013 года, Китай ускорил создание региональной рамочной программы свободной торговли, в которой он мог бы устанавливать свои собственные стандарты региональной интеграции по своему графику. Однако регионализм в торговле в рамках принципов либерализации и дерегулирования затруднил для любой развивающейся страны с протекционистскими тенденциями, включая Китай, возможность играть ведущую роль. Обращение с ГП представляет собой еще одно серьезное препятствие для перспектив Китая присоединиться к ТТП, политика которого направлена на обеспечение равных условий для ГП, или конкурентной нейтральности между ГП и частными компаниями, несмотря на исключения для местных ГП и суверенных фондов, учитывая доминирование государственного капитала в некоторых ключевых секторах Китая, включая нефтехимию, финансы и сталь. Таким образом, Китай считает развитие регионализма более подходящим, чем торговый регионализм, поскольку он теперь может использовать как крупнейшие в мире валютные резервы (4 триллиона долларов США), так и статус крупнейшей развивающейся экономики.

Торговая дипломатия Китая, по-видимому, направлена на то, чтобы внести раскол в альянс под руководством США в Азиатско-Тихоокеанском регионе, создавая региональные институты, которые благоприятствуют его экономическим сильным сторонам. В 2015 году Китай подписал соглашения о свободной торговле (ССТ) с двумя ключевыми союзниками США — Австралией и Южной Кореей — чья существенная экспортная зависимость от Китая, примерно 33% и 25% соответственно, поддерживала их энтузиазм по поводу установления преференциальных торговых отношений с Китаем через ССТ. Такая политическая уязвимость, обусловленная чрезмерной торговой зависимостью от китайского рынка, фактически помогла Австралии и Южной Корее противостоять давлению США не участвовать в АИИБ. Стратегия Китая по созданию большего числа двусторонних ССТ, особенно с членами ТТП, создаст больше единомышленников, которые могут быть мобилизованы для поддержки политических и стратегических интересов Китая, как это продемонстрировал массовый поток помощи Китая Лаосу и Камбодже, который сыграл важную роль в разделении членов АСЕАН по спору в Южно-Китайском море.

Реакция США

В своей политике Соединенные Штаты приняли позицию, согласно которой Китай не может быть интегрирован в международные институты, основанные на западных нормах, учитывая риск того, что Китай может продвигать свои национальные интересы в этих институтах, как это наглядно показали его вызовы существующим институциональным и нормативным структурам в стремлении создать альтернативные институты. Действительно, АИИБ рассматривался как часть потенциального институционального оружия Китая против АБР, в котором Япония и Соединенные Штаты являются двумя ведущими акционерами с долями 15,7% и 15,6% соответственно. Соединенные Штаты однажды подробно описали потенциальные недостатки АИИБ: его неспособность соответствовать экологическим стандартам, требованиям к закупкам и другим гарантиям, принятым Всемирным банком и АБР, включая меры защиты, направленные на предотвращение принудительного выселения уязвимых групп населения с их земель. Эти недостатки показывают, что АИИБ устанавливает недостаточные условия для своего кредитования в отношении защиты окружающей среды и прав трудящихся, двух значимых пунктов повестки дня, которые Соединенные Штаты специально включили в структуру ТТП.

Таким образом, Соединенные Штаты рассматривают существенную либерализацию ТТП, в основном посредством высоких стандартов торговли и инвестиций, как катализатор взаимосвязей в погоне за общими рынками и общими экономическими правилами, которые в конечном итоге снизят экспортную зависимость от Китая, ключевой фактор, делающий многие государства восприимчивыми к китайскому политическому влиянию. Наблюдая за основным соглашением ТТП в октябре 2015 года, Таиланд, Филиппины и Индонезия выразили заинтересованность в присоединении к ТТП, а саммит США-АСЕАН, запланированный на февраль 2016 года, направлен на усиление усилий США по убеждению этих и других членов АСЕАН присоединиться к ТТП в ближайшем будущем.

Синдзо Абэ и ТТП

После возвращения Синдзо Абэ к власти в декабре 2012 года Япония стала более мотивирована на укрепление своего союза с Соединенными Штатами, что проявилось в усилиях Абэ по принятию нового законодательства о безопасности в парламенте в сентябре 2015 года, которое обещало расширить роль и сферу деятельности Сил самообороны за рубежом. Абэ рассматривал ТТП под руководством США как необходимое не только для его экономических выгод, но и для его геополитического воздействия, и часто подчеркивал роль ТТП в поддержании вовлеченности США в регионе для содействия региональной безопасности. Приверженность США и Японии завершению ТТП в октябре 2015 года иллюстрировала прямую обеспокоенность стран агрессивными экономическими и стратегическими действиями Китая в регионе, особенно в отношении АИИБ и Южно-Китайского моря.

Особый интерес Абэ к ТТП связан с интересом к универсальным ценностям свободы, демократии, прав человека и верховенства права как элементам политической основы для разработки правил, ориентированных на экономику, тем самым подразумевая, что члены ТТП будут предпринимать совместные экономические и политические действия против стран, которые не разделяют эти ценности, особенно Китая. С такой внешнеполитической ориентацией Абэ, похоже, рассматривает исключение Китая как важную особенность ТТП. Значимость этих общих ценностей возникла во время первого срока Абэ на посту премьер-министра в 2006–2007 годах из-за опасений Японии, что Соединенные Штаты и Китай становятся все более тесно связанными, как намекнул тогдашний заместитель госсекретаря Роберт Зоэллик своим заявлением о «ответственном стейкхолдере», которое указывало на возможное партнерство США и Китая или G-2 в рамках международного института под руководством США. Таким образом, концепция общих ценностей была первоначально разработана для привлечения внимания США к тому факту, что Япония, а не Китай, разделяет основные политические и социальные ценности Америки как основу для формирования более прочного политического и стратегического партнерства. В этом свете акцент Абэ на универсальных ценностях в поддержку приверженности Японии ТТП исходил из его твердого убеждения, что потенциальное партнерство США и Японии жизненно важно для успешного запуска ТТП, которое, как ожидал Абэ, послужит не только важным инструментом для доступа к экономическому росту Азиатско-Тихоокеанского региона и вывода японской экономики из кризиса, но и для сдерживания роста внешнеполитического влияния Китая.

Институциональные ответы Японии

Следуя американским взглядам на АИИБ, Япония под руководством премьер-министра Абэ не присоединилась к АИИБ, который она рассматривала как вызов своему и американскому доминированию в создании экономического порядка в регионе. Действительно, Абэ скептически охарактеризовал его следующим образом: «Компания, которая берет в долг у так называемого ростовщика, может преодолеть немедленные проблемы, но в конечном итоге потеряет свое будущее. [АИИБ] не должен превратиться в нечто подобное». Однако рост АИИБ с участием крупных стран ЕС предоставил Японии новый стимул для обновления своей политики в отношении инфраструктуры. В мае 2015 года Абэ быстро отреагировал, объявив о плане увеличить инвестиции в инфраструктуру в Азии на 30% до 110 миллиардов долларов в период 2016–2020 годов. Кроме того, Япония пообещала предоставить 6,2 миллиарда долларов нового официального развития (ОРП) региону Меконга, где экономическое и политическое присутствие Китая доминирует, путем расширения финансовой базы отечественных агентств, включая Японский банк международного сотрудничества (JBIC) и Японское агентство международного сотрудничества (JICA), путем предоставления средств из частного сектора. С точки зрения фискальных инвестиций и кредитных программ в 2016 году, JICA получит 4,1 миллиарда долларов, а JBIC — 11 миллиардов долларов, что на 20% и 70% соответственно больше по сравнению с предыдущим годом.

Еще одним стимулом для усиления политики Японии, ориентированной на азиатскую инфраструктуру, стал Китай, когда Индонезия решила предложить Китаю контракт на проект высокоскоростной железной дороги Джакарта–Бандунг в сентябре 2015 года, несмотря на то, что Япония участвовала в проекте с 2008 года, а Китай — менее полугода. Ключевые компоненты китайского предложения включают финансирование, не требующее от индонезийского правительства предоставления каких-либо гарантий или государственного бюджета, и срок завершения всего три года, что означает, что проект будет завершен, пока президент Джоко Видодо еще находится у власти. Кроме того, Китай согласился совместно производить вагоны не только для высокоскоростных поездов, но и для электропоездов и легкого рельсового транспорта, которые будут использоваться в местной системе поездов. Для поддержки программы Китай даже согласился построить алюминиевый завод для производства сырья для изготовления вагонов. В целом, предложение Китая — возможно, только для победы в тендере — кажется избыточным для всего 150 км железной дороги. С одной стороны, щедрый подход Китая к контракту на высокоскоростную железную дорогу в Индонезии является отражением его стремления реализовать инициативу «Один пояс, один путь», стратегию, в которой Индонезия составляет восточный край. Соединенное Королевство, еще одно государство, которому Китай обещал массивные инвестиции в развитие инфраструктуры, включая строительство атомных электростанций, служит западным концом этой политики.

Поражение Японии в тендере Китая стало ударом по цели правительства Абэ достичь экономического роста за счет расширения инфраструктурных проектов за рубежом, и Япония быстро отреагировала, сократив срок подачи заявок с трех лет до одного и упростив процесс реализации, согласовав документацию, необходимую для нескольких этапов, для инфраструктурных проектов, особенно тех, которые включают высокоскоростные железные дороги, с упором на повышение качества. Япония также стала более оперативной в выполнении инфраструктурных проектов в Азии, сократив гарантии финансирования со стороны правительства-получателя со 100% до 50% в случае иеновых кредитов, а также реформировав закон о JBIC, чтобы сделать возможными рискованные инфраструктурные инвестиции. Важно отметить, что изменения в количестве и качестве ее политики помощи, все в погоне за азиатской инфраструктурой, были приняты без четкого решения о потенциальном участии в АИИБ под руководством Китая.

Сближение подходов США и Японии

Учитывая значительное участие Китая в вопросах развития Азии, Япония стала более мотивирована продвигать ТТП как способ потенциально противостоять АИИБ. Например, благодаря главе ТТП о государственных закупках, члены ТТП будут обязаны разрешать открытые торги с общими правилами, включая равное отношение к отечественным поставщикам и компаниям из других стран-членов ТТП, для крупных инфраструктурных проектов, таких как строительство железных и автомобильных дорог. Восемь членов ТТП, включая Вьетнам, Малайзию и Австралию, еще не подписали соглашение ВТО о государственных закупках, которое обеспечит открытые и прозрачные условия конкуренции в области государственных закупок. Таким образом, их согласие на обязательство, установленное в рамках ТТП, открывать зарубежные государственные тендеры для любых проектов стоимостью не менее 1 миллиарда иен, считается выгодным для японских компаний, включая Hitachi и Mitsubishi Electric, которые положительно отреагировали на эту сделку.

Акцент японских компаний и правительства на потенциальных выгодах от этого требования частично связан с тем фактом, что АИИБ может столкнуться с трудностями в отношении инвестиций, связанных с государственными закупками, особенно учитывая китайский закон, предписывающий льготное отношение к отечественной продукции в государственных закупках. Такие правила подверглись критике со стороны США и Японии как дискриминационные, препятствующие участию иностранных компаний в китайских процедурах торгов. Имея самый либеральный режим государственных закупок внутри страны, Япония и Соединенные Штаты решительно поддержали включение этого положения в ТТП.

Соединенные Штаты и Япония также пришли к единому базовому мнению по АИИБ, по крайней мере, исходя из причин их неучастия. Во-первых, АИИБ подорвет существующие институты и может ослабить стандарты кредитования. Кроме того, учитывая требование «справедливого управления», некоторые инфраструктурные проекты могут быть неустойчивыми, особенно в плане чрезмерной нагрузки на окружающую среду. Наконец, АИИБ может не предотвратить неконтролируемое использование денег налогоплательщиков из-за отсутствия прозрачности. Часто упоминаемый спрос на инфраструктурные проекты в Азии в размере 8 триллионов долларов США может быть сомнительным, поскольку Китай доминирует в этой цифре (почти 4,5 триллиона долларов), как показано на рисунке 1 ниже.

Рисунок 1: Спрос на инфраструктуру в Азии

Теоретически Китай может использовать АИИБ для удовлетворения собственных инфраструктурных потребностей за счет средств, поступающих от более опытных стран и финансовых учреждений с квалифицированной экспертизой. Эта проблема морального риска также должна быть четко представлена. В итоге, поскольку АИИБ не смягчит эти нежелательные последствия, противоречащие текущим правилам и нормам США и Японии в отношении иностранной помощи и инвестиций в инфраструктуру, ни одна из стран не стремилась к участию в этой организации. Эта оценка, по-видимому, была подтверждена китайским министром финансов Лоу Цзивэем, который указал, что Китай мало заинтересован в правилах, которые ценили Соединенные Штаты и Япония, учитывая его заявление о том, что «Запад выдвигает некоторые правила, которые, по нашему мнению, не являются оптимальными».

Заключение: Последствия азиатской геоэкономики

Рост геоэкономического регионализма в Азии является признаком обострения борьбы между Китаем и США за формирование регионального экономического и политического порядка, навязывая свои собственные наборы норм и правил региональным политическим и экономическим повесткам дня. Общее соглашение, достигнутое на министерском совещании ТТП в Атланте в октябре 2015 года, повысило стоимость неучастия в партнерстве; аутсайдеры будут постоянно упускать максимальные выгоды от торговли и инвестиций. Оценки, сделанные в отчете Всемирного банка за 2016 год, подтверждают эту точку зрения; ожидается, что Вьетнам получит наибольший прирост экспорта в 30,1%, за ним последует Япония с 23,2%, что окажет давление на их соседей, не участвующих в ТТП, таких как Таиланд и Южная Корея, чей экспорт сократится из-за эффектов отвлечения торговли. Итак, возможно ли участие Китая в ТТП — вот суть аргумента в эту новую эру азиатского регионализма. Майкл Фроман, представитель США по торговле, установил заключение двустороннего инвестиционного договора с Соединенными Штатами в качестве предварительного условия для вступления Китая, заявив: «Это хороший пример того, готовы ли и способны ли Китай соответствовать высоким стандартам, которые мы настаиваем». Кроме того, вступление в ТТП в качестве позднего участника также потребует от Китая принятия всех 31 глав, согласованных 12 нынешними государствами-членами, включая положения об экологических стандартах и более строгих правах интеллектуальной собственности, что оставит Китаю мало возможностей для внесения национальных предпочтений в структуру соглашения. На данном этапе, однако, Китаю может быть все еще трудно подготовиться к выполнению высокостандартных повестк ТТП. Тем не менее, ТТП и РВЭП, который Китай надеется продвигать как регионализм в торговле, слишком различны, чтобы их можно было объединить в один порядок. Различия между ними включают, среди прочих факторов, заметные различия в отношении конкурентной политики, связанной с ГП, поэтому взаимная исключительность продолжает существовать, символизируя стратегическое соперничество между Китаем и Соединенными Штатами.

Безопасно утверждать, что участие Америки и Японии в АИИБ в настоящее время маловероятно. Китай уже прояснил, что правила кредитования АИИБ не будут включать никаких политических условий, включая защиту прав человека, с целью сосредоточиться на строительстве инфраструктуры и быстром предоставлении финансов, что отличает его от целей АБР — а именно, сокращение бедности. АБР обычно предоставляет норму доходности всего 1% для базовых инфраструктурных проектов, в то время как исторические данные Китая показывают, что в некоторых случаях в Пакистане и Таиланде китайские ГП, участвующие в инфраструктурных проектах, требовали ставку 6%. Этот не-западный подход, возможно, преследуемый АИИБ, продолжает отговаривать Соединенные Штаты и Японию от позитивного взгляда на АИИБ и подчеркивать ценность, которую они придают уважению свободы, здоровья человека и окружающей среды в своем участии в инфраструктурных проектах. Действительно, в этом суть неоднократного заявления президента Обамы: «Если мы не напишем правила, Китай напишет правила в этом регионе». В ответ на заявления президента Обамы и премьер-министра Абэ, возможно, АБР также стремился поддерживать конкурентоспособность и привлекательность, проводя крупные реформы, включая внедрение более эффективных процессов закупок, ускорение процессов утверждения ключевых проектов и возможное объединение Азиатского фонда развития и Ресурсов обычного капитала, двух его основных финансовых инструментов.

АИИБ, который должен начать работу в 2016 году, был разрекламирован его президентом Цзинь Лицюнем как «чистый, эффективный и зеленый» многосторонний банк с самыми высокими международными стандартами кредитования в отношении экологических и социальных вопросов, а также гораздо более быстрый, чем любой другой существующий. Если все это будет реализовано, то это будет результатом решения Америки и Японии не участвовать, учитывая их скептицизм, но в то же время повысит вероятность их окончательного участия, сделав геоэкономическую точку зрения на азиатский регионализм почти бессмысленной и создав больше стабильности в процессе построения регионального порядка. ■

Институт Восточной Азии не занимает никакой институциональной позиции по политическим вопросам и не имеет отношения к правительству Кореи. Все изложенные факты и выраженные мнения в его публикациях являются исключительной ответственностью автора или авторов.