Усиление контроля над экспортом технологий двойного назначения: регуляторные риски и стратегические ответные меры для оборонной и космической промышленности Республики Корея

Общее резюме

Executive Summary

Усиление контроля над экспортом технологий двойного назначения представляет собой не просто изменение регуляторной среды, а трансформацию парадигмы, вызванную структурным размыванием грани между гражданскими и военными технологиями в сочетании с быстрым развитием технологий в областях ИИ, беспилотников и космоса. В этой ситуации южнокорейские оборонные и космические компании сталкиваются с трудностями в эффективном противодействии вызовам, полагаясь только на традиционный подход, ориентированный на соблюдение нормативных требований. Поскольку сфера применения американских правил ITAR/EAR продолжает расширяться, охватывая передовые ИИ-чипы, автономные системы и космические технологии, а международные договоренности откладываются из-за стратегической конкуренции между США и Китаем, наиболее вероятным сценарием (с вероятностью около 55%) является фаза «избирательного усиления» контроля, характеризующаяся долгосрочной регуляторной неопределенностью. В этих условиях ключевыми направлениями ответных мер для южнокорейских компаний являются создание «архитектуры технологий, проактивно реагирующих на регулирование», которая будет включать возможности соблюдения экспортного контроля уже на этапе разработки технологий, и укрепление статуса «стратегических инсайдеров» в оборонных экосистемах США и Европы, опираясь на существующие успехи в оборонном сотрудничестве с Польшей, Австралией и ОАЭ. Требуется активная стратегия, которая позволит преобразовать неопределенность усиленного регулирования из угрозы в возможность для получения конкурентного преимущества. Это потребует как укрепления корпоративных возможностей по соблюдению нормативных требований, так и расширения правительственной дипломатии и соглашений с союзниками.

I. Анализ ситуации

Усиление контроля над экспортом технологий двойного назначения и регуляторные риски в оборонной и космической отраслях

Анализ ситуации

1. Предыстория и ход развития проблемы

Технологии двойного назначения (dual-use) – это технологии, которые могут быть использованы как в гражданских, так и в военных целях, и они являются ключевым объектом управления в системе международного экспортного контроля со времен Холодной войны. Однако в последнее время эта проблема вступила в качественно новую фазу. Если в прошлом было типично, что технологии, разработанные для гражданских целей, впоследствии перепрофилировались для военных нужд, то в настоящее время наблюдается стремительный рост исследований, ориентированных на «проектирование для двойного назначения (dual-use by design)», когда обе сферы применения учитываются с самого начала. SIPRI предупреждает, что эта тенденция подрывает фундаментальные предпосылки существующей системы экспортного контроля, и указывает на то, что поддержание многостороннего сотрудничества в области экспортного контроля становится все более трудным.

На фоне этих изменений происходит масштабное перевооружение в Европе, спровоцированное полномасштабным вторжением России в Украину. Расходы на оборону в Европе и Канаде выросли на 90 миллиардов долларов по сравнению с предыдущим годом [17], и правительства быстро интегрируют передовые технологии, такие как беспилотники, ИИ и автономные системы, в оборонный сектор [5]. Проблема заключается в том, что границы между гражданскими и военными технологиями стремительно стираются. Возникают случаи, когда полупроводниковые чипы, используемые в автомобильной промышленности, или трубы для добычи сланцевого газа перепрофилируются для производства ракетного топлива [1], что ускоряет распространение технологий двойного назначения по всей цепочке поставок.

Быстрое развитие технологий ИИ еще более усложняет эту проблему. Независимая международная научная группа при ООН предупредила, что темпы развития технологий ИИ опережают как научное понимание, так и способность правительств реагировать политическими мерами [3][10], что означает отставание формирования норм экспортного контроля над системами вооружений на базе ИИ от темпов развития технологий. В условиях обострения конкуренции между США и Китаем в области военных ИИ [8] существующие многосторонние системы экспортного контроля, такие как Вассенарские договоренности, демонстрируют структурные ограничения в эффективном контроле над этими новыми технологиями.

2. Текущая ситуация (последние тенденции)

В настоящее время международная среда экспортного контроля характеризуется одновременным развитием нескольких направлений. Во-первых, США постоянно расширяют сферу применения ITAR (Правила международной торговли оружием) и EAR (Правила экспортного администрирования), в частности, усиливая контроль над экспортом передовых ИИ-чипов и серверов. В связи с этим выявляются случаи контрабанды по всей цепочке поставок серверов ИИ, что приводит к усилению проверочных процедур самими компаниями, такими как Nvidia [13]. Это свидетельствует о резком росте регуляторных рисков в областях, пересекающихся на стыке полупроводниковых, оборонных и космических технологий.

Во-вторых, активно обсуждаются новые международные нормы в отношении систем вооружений на базе ИИ, однако практических договоренностей пока не достигнуто. В условиях, когда «машинные войны» становятся все более реальными [8], стратегическая конкуренция между США и Китаем задерживает формирование глобальных правил. Группа экспертов ООН прямо предупреждает, что возможности ИИ опережают научное понимание и способность правительств адаптироваться [3], что предполагает длительный период регуляторного пробела.

В-третьих, в оборонной сфере ускоряется военное применение гражданских технологий, что повышает сложность управления цепочками поставок. Растет число случаев, когда оборонные стартапы перепрофилируют автомобильные чипы и промышленные компоненты для производства вооружений [1], а также расширяется сотрудничество между западными оборонными компаниями, такими как Airbus, и украинской платформой Brave1, что размывает границы между передачей технологий и совместной разработкой [14]. В Южной Корее объявлено о планах усиления возможностей в области беспилотных боевых систем для противодействия угрозе беспилотников со стороны Северной Кореи [2], что одновременно способствует росту отечественной индустрии беспилотников и повышает риски экспортного контроля для связанных с ней технологий.

3. Основные участники и их позиции/интересы

СШАявляются ключевым разработчиком и исполнителем экспортного контроля над технологиями двойного назначения, контролируя передачу технологий по всему миру, включая страны-союзники, посредством ITAR/EAR. Позиция США ставит во главу угла поддержание технологического превосходства и предотвращение утечки технологий в Китай и Россию, для чего они требуют от союзников не только увеличения расходов на оборону (до 3,5% ВВП), но и строгого соблюдения контроля над технологиями [16]. Часть американской индустрии ИИ призывает к ослаблению регулирования под предлогом конкуренции с Китаем [11], однако органы безопасности движутся в сторону усиления контроля, что создает внутреннее напряжение.

ЕС и НАТОстремятся найти баланс между необходимостью перевооружения и обеспечением технологического суверенитета. НАТО, выполняя обязательства по увеличению расходов на оборону, испытывает трудности с наращиванием реальных производственных мощностей вооружений [17], а резкий рост исследований в области технологий двойного назначения среди европейских оборонных компаний повышает вероятность конфликта с нормами экспортного контроля. ЕС призывает к укреплению сотрудничества в области безопасности с Южной Кореей [7], но выражает обеспокоенность рисками распространения технологий в связи с углублением военного сотрудничества между Северной Кореей и Россией.

Южная Кореяодновременно сталкивается с противоречивыми давлениями: расширение экспорта оборонной продукции и соблюдение норм экспортного контроля. Южная Корея активно расширяет экспорт оборонной продукции, в частности, в Польшу, Австралию и ОАЭ, а также ускоряет развитие отечественной индустрии беспилотников и укрепление возможностей в области беспилотных боевых систем [2]. Однако предупреждение ОЭСР о уязвимости экономики, зависящей от экспорта полупроводников, к внешним потрясениям [4] и риски, связанные с морскими перевозками в Ормузском проливе [6], напрямую влияют на стабильность цепочек поставок в оборонной и космической отраслях. Южнокорейские оборонные и космические компании, экспортируя в третьи страны продукцию, использующую американские компоненты и технологии, подпадают под действие положений ITAR о реэкспортном контроле, что создает структурные ограничения при ведении переговоров по экспортным контрактам.

Оборонные стартапы и компании, производящие гражданские технологиибыстро растут, заменяя медленные производственные темпы крупных оборонных концернов [1], однако их нагрузка по соблюдению экспортного контроля, связанная с использованием технологий двойного назначения, является относительно слабой. Пример Aselsan из Турции, который совместно разрабатывает смартфоны с компанией, специализирующейся на гражданской связи, [9] демонстрирует, что интеграция гражданских технологий оборонными компаниями является мировым трендом, и это усиливает контроль со стороны регулирующих органов.

4. Обобщение ключевых проблем

Первая ключевая проблема – это неопределенность определения технологий и регуляторный пробел. В связи с быстрым ростом технологий, разработанных для двойного назначения, само по себе становится трудно определить, какие технологии подпадают под экспортный контроль. В таких развивающихся областях, как ИИ, беспилотники и автономные системы, еще не сформированы международно согласованные критерии контроля [3][8], и этот регуляторный пробел создает правовую неопределенность для компаний и риски для безопасности для правительств.

Вторая проблема – это ослабление многостороннего сотрудничества в области экспортного контроля. Из-за обострения стратегической конкуренции между США и Китаем снижается эффективность существующих многосторонних систем, таких как Вассенарские договоренности, и страны движутся в направлении усиления собственных критериев экспортного контроля. Это увеличивает для южнокорейских оборонных и космических компаний бремя «наслоения регулирования (regulatory layering)», требующее одновременного соблюдения множества различных регуляторных систем.

Третья проблема – это риски прозрачности цепочек поставок и реэкспортного контроля. В условиях сложной структуры цепочек поставок, где гражданские компоненты интегрируются в оборонную продукцию, а затем эта продукция экспортируется в третьи страны, риск нарушения положений ITAR о реэкспортном контроле резко возрастает [1][13]. Когда южнокорейские компании экспортируют спутники, ракеты-носители, беспилотники и т. д., содержащие американские технологии, в страны Ближнего Востока или Юго-Восточной Азии, обязательство получить предварительное разрешение (лицензию) от правительства США становится основным препятствием.

Четвертая проблема – это дилемма между технологическим суверенитетом и зависимостью от союзников. Для стран среднего уровня, включая Южную Корею, сотрудничество с США и союзниками по НАТО неизбежно для разработки передовых оборонных и космических технологий, однако само это сотрудничество ограничивается нормами экспортного контроля, что создает парадоксальную ситуацию. Без повышения технологической самодостаточности невозможно избавиться от рисков экспортного контроля, а в процессе сотрудничества, направленного на достижение технологической самодостаточности, все равно применяются нормы экспортного контроля. Эта структурная дилемма представляет собой фундаментальный вызов для долгосрочной стратегии роста оборонной и космической промышленности Южной Кореи [4][16].

II. Глубокий анализ проблемы

Усиление контроля над экспортом технологий двойного назначения и регуляторные риски в оборонной и космической отраслях

Глубокий анализ проблемы

1. Анализ коренных причин проблемы

Коренная причина проблемы усиления контроля над экспортом технологий двойного назначения кроется не столько в желании усилить регулирование, сколько в структурной трансформации парадигмы технологического развития. Традиционная система экспортного контроля была разработана на основе логики времен Холодной войны, когда гражданские и военные применения технологий были относительно четко разграничены. Однако в таких областях, как ИИ, беспилотники, передовые полупроводники и космические технологии, границы между гражданскими и военными технологиями фактически стираются. Реалии, когда полупроводниковые чипы автомобильной промышленности перепрофилируются для производства ракетного топлива, а трубы для добычи сланцевого газа используются для производства вооружений [1], показывают, что разрушение этой границы уже стало реальностью по всей цепочке поставок.

Более фундаментальной проблемой является распространение «проектирования для двойного назначения (dual-use by design)», на которое указывает SIPRI. Если раньше проблемой было постфактумное перепрофилирование гражданских технологий для военных целей, то теперь, особенно в Европе, институционализируется подход к проектированию технологий с учетом как гражданского, так и военного применения с самого начала. Это может привести к фундаментальному нарушению функционирования системы экспортного контроля, которая работает путем предварительного определения и каталогизации контролируемых технологий. Если границы контролируемых технологий намеренно размываются уже на этапе проектирования, становится невозможным определить, какие технологии подпадают под контроль.

Скорость развития технологий ИИ выступает катализатором, еще более усугубляющим эту проблему. Независимая международная научная группа при ООН прямо предупреждает, что развитие технологий ИИ опережает как научное понимание, так и способность правительств реагировать политическими мерами [3][10], что означает парадоксальную ситуацию, когда регулирующим органам приходится разрабатывать правила, даже не полностью осознавая опасность контролируемых технологий. В частности, для систем вооружений на базе ИИ, где программное обеспечение и алгоритмы являются ключевыми технологическими элементами, эффективный контроль с помощью традиционной системы экспортного контроля, ориентированной на передачу физического оборудования, структурно невозможен.

Усиление геополитической конкуренции также выступает в качестве ключевой коренной причины. Поскольку стратегическая конкуренция между США и Китаем трансформировалась в конкуренцию за технологическое превосходство, каждая страна начала использовать экспортный контроль одновременно как инструмент безопасности и как экономическое оружие. Когда США усилили контроль над экспортом передовых ИИ-чипов, были выявлены попытки китайских компаний обойти эти ограничения путем контрабанды по всей цепочке поставок [13], что ставит под сомнение эффективность самого экспортного контроля и одновременно провоцирует виток эскалации регулирования. В конечном итоге, усиление экспортного контроля создает двойную динамику, выступая как средство предотвращения распространения технологий, так и как фактор, усугубляющий геополитическую конкуренцию.

2. Структурный контекст

Политическая структура

Текущая тенденция к усилению экспортного контроля является не продуктом единой политической воли, а результатом наложения множества политических давлений. Наиболее значимое структурное давление возникает в процессе перестройки альянсов под руководством США. США оказывают давление на азиатских союзников, требуя от них расходов на оборону на уровне 3,5% ВВП [16], одновременно проводя двойственную политику, поддерживая строгий контроль над передачей передовых технологий. Это отражает стратегическое намерение США управлять развитием союзников таким образом, чтобы они укрепляли обороноспособность, но не угрожали технологическому превосходству США.

Политический контекст в Европе еще более сложен. Сочетание давления на перевооружение, вызванного вторжением России в Украину, и угрозы сокращения американского военного присутствия в Европе [5] побуждает европейские страны ускорять разработку технологий двойного назначения для обеспечения своей оборонной автономии. Подписание Airbus соглашения о сотрудничестве с Brave1, украинской оборонно-технологической экосистемой, для совместных исследований и испытаний в области военных технологий [14] демонстрирует, как это политическое давление трансформируется в конкретное промышленное сотрудничество. Однако при этом возникает политическая дилемма, связанная с неопределенностью отнесения производимых технологий к существующим категориям экспортного контроля.

Экономическая структура

С точки зрения экономической структуры, наиболее примечательным является перемещение основного разработчика оборонных технологий от традиционных крупных оборонных подрядчиков к стартапам и компаниям, производящим гражданские технологии. Стартапы в стиле Кремниевой долины конкурируют с традиционными оборонными предприятиями, предлагая скорость производства, массовое производство и снижение затрат, входя на оборонный рынок [1]. В отличие от традиционных оборонных предприятий, они часто имеют слаборазвитые системы соблюдения экспортного контроля. Это означает, что риски экспортного контроля, которые ранее концентрировались у крупных оборонных подрядчиков, теперь рассредоточиваются по всей цепочке поставок.

Структурная уязвимость в полупроводниковой отрасли также тесно связана с рисками экспортного контроля в оборонной и космической отраслях. ОЭСР предупреждает, что зависимость Южной Кореи от экспорта полупроводников повышает ее уязвимость к внешним потрясениям [4], что означает двойной риск для южнокорейских компаний, использующих передовые полупроводники в качестве ключевых компонентов в оборонной и космической сферах. С одной стороны, усиление экспортного контроля затрудняет закупку ключевых компонентов, а с другой стороны, сами производимые ими полупроводниковые технологии могут стать объектом экспортного контроля.

Структура безопасности

Ключевым фактором структурной безопасности является изменение современной боевой обстановки, в которой технологическое превосходство напрямую ведет к превосходству в безопасности. Поскольку дроны, ИИ и автономные системы коренным образом меняют характер войны[5], страны стремятся сохранить стратегическое превосходство, контролируя распространение этих технологий. Тот факт, что Северная Корея постоянно развивает свои возможности в области беспилотных летательных аппаратов при поддержке России[2], свидетельствует о том, что распространение этих технологий уже происходит и среди враждебных сил, что парадоксальным образом усиливает аргументы в пользу усиления экспортного контроля, но в то же время ставит под сомнение его эффективность. Поскольку формирование глобальных правил в области военного ИИ задерживается[8], а «машинная война» становится реальностью, дилемма безопасности еще больше усугубляет неопределенность системы экспортного контроля.

3. Исторические прецеденты и сравнение аналогичных случаев

История экспортного контроля над технологиями двойного назначения восходит к созданию КОКОМ (Комитет по контролю за экспортом в социалистические страны) в эпоху холодной войны. КОКОМ, созданный в 1949 году, представлял собой многостороннюю систему сотрудничества, созданную западным блоком для контроля за экспортом стратегических материалов и технологий в Советский Союз и страны Восточной Европы, и является прямым предшественником нынешнего Вассенарского соглашения. Самой большой проблемой, с которой столкнулась система КОКОМ, была проблема размывания границ между гражданским и военным применением технологий, что структурно очень похоже на нынешнюю ситуацию. В частности, так называемое «дело Toshiba», когда японская Toshiba в 1980-х годах экспортировала прецизионные станки в Советский Союз, способствуя совершенствованию технологии снижения шума советских подводных лодок, остается историческим примером того, как провал контроля над технологиями двойного назначения может привести к прямым последствиям для безопасности. Этот инцидент установил прецедент, согласно которому Соединенные Штаты могут налагать строгие санкции даже на компании из стран-союзников, что имеет прямое отношение к регуляторной среде, с которой в настоящее время сталкиваются южнокорейские компании оборонной и аэрокосмической промышленности.

Вассенарское соглашение, учрежденное в 1996 году для замены КОКОМ после окончания холодной войны, было направлено на более комплексный контроль над технологиями двойного назначения, но имело структурный недостаток, заключающийся в том, что оно требовало консенсуса между странами-участницами, что затрудняло быстрое реагирование на новые технологии. Этот недостаток уже проявился в проблеме распространения технологий кибермониторинга в 2010-х годах. В то время, когда программное обеспечение для кибермониторинга, разработанное европейскими компаниями, использовалось авторитарными режимами для подавления инакомыслящих, пробелы в контроле над технологиями двойного назначения стали предметом международных споров, что привело к добавлению технологий кибермониторинга в Вассенарское соглашение. Однако и в этом процессе консенсус неоднократно откладывался из-за возражений России, что повторяет ту же структурную модель, что и текущая ситуация с задержкой формирования международных норм в отношении систем вооружений с ИИ[8].

Наиболее прямым аналогичным случаем является усиление контроля над экспортом спутниковых технологий, которое происходило с конца 1990-х до начала 2000-х годов. В 1998 году Конгресс США принял закон, передающий спутниковые технологии из правил EAR Министерства торговли под юрисдикцию правил ITAR Министерства иностранных дел, что было вызвано подозрениями в том, что Китай приобрел технологии баллистических ракет при использовании услуг запуска спутников американскими компаниями. Эта мера привела к серьезному снижению конкурентоспособности американской спутниковой индустрии и принесла пользу европейским компаниям-производителям ракет-носителей. Этот исторический прецедент демонстрирует, что усиление экспортного контроля может привести к непредвиденным побочным эффектам для промышленной конкурентоспособности, помимо намерений регулирующих органов, и предоставляет важную отправную точку для понимания текущей ситуации, с которой сталкиваются южнокорейские компании аэрокосмической и оборонной промышленности.

В области полупроводников наиболее прямым текущим прецедентом является экспортный контроль США над передовыми полупроводниками в Китай. Экспортный контроль над передовыми ИИ-чипами, который США поэтапно усиливали с 2022 года, спровоцировал попытки контрабанды со стороны китайских компаний[13], и в ответ США приняли контрмеры, расширяя сферу контроля. В этом контексте предупреждение ОЭСР о том, что экспортная зависимость Кореи повышает ее уязвимость к внешним потрясениям[4], имеет прямое значение для корейских компаний, использующих передовые полупроводники в качестве ключевых компонентов в оборонной и аэрокосмической сферах.

4. Ключевые переменные в развитии проблемы

Ключевые переменные, определяющие дальнейшее развитие проблемы, можно выделить в четырех основных аспектах.

Во-первых, скорость и направление расширения сферы применения правил ITAR/EAR США. Скорость и направление, с которыми США расширяют сферу применения экспортного контроля над системами вооружений на базе ИИ и космическими технологиями, являются наиболее прямыми переменными, определяющими деловую среду для южнокорейских компаний оборонной и аэрокосмической промышленности. В частности, если правила будут ужесточены в направлении явного включения технологий ИИ в виде программного обеспечения и алгоритмов в качестве объектов контроля ITAR/EAR, потребуется фундаментальный пересмотр всего способа совместной разработки и передачи технологий. Тенденция к усилению процедур самостоятельной проверки компанией Nvidia после обнаружения попыток контрабанды в цепочке поставок ИИ-серверов[13] свидетельствует о том, что это ужесточение регулирования распространяется и на саморегулирование частных компаний.

Во-вторых, возможность сохранения многосторонних систем экспортного контроля. Ключевым фактором является то, могут ли существующие многосторонние системы экспортного контроля, включая Вассенарское соглашение, быть реформированы таким образом, чтобы эффективно охватывать новые технологии, такие как ИИ, дроны и космические технологии. Поскольку стратегическая конкуренция между США и Китаем усиливается, а формирование глобальных правил задерживается[8], вероятность того, что каждая страна будет укреплять свою собственную систему экспортного контроля, возрастает. Чем слабее многостороннее сотрудничество и чем строже индивидуальные правила каждой страны, тем больше южнокорейские компании оборонной и аэрокосмической промышленности сталкиваются со сложным бременем одновременного соблюдения множества систем регулирования.

В-третьих, баланс между стратегией расширения экспорта вооружений Южной Кореи и ее способностью соблюдать экспортные правила. Южная Корея активно расширяет экспорт вооружений в такие страны, как Польша, Австралия и ОАЭ, и в этом процессе вопрос о передаче оружия, содержащего американские компоненты и технологии, третьим странам становится ключевым. Скорость, с которой южнокорейские компании оборонной и аэрокосмической промышленности смогут создать возможности для соблюдения правил США ITAR/EAR, сохраняя при этом экспортную конкурентоспособность, станет ключевым фактором успеха стратегии расширения экспорта. В этом контексте призыв посла ЕС к укреплению сотрудничества в области безопасности и экономики между Кореей и ЕС[7] указывает на существование дипломатического пространства для Кореи, чтобы искать диверсификацию, выходя из односторонней структуры сотрудничества в области обороны с США.

В-четвертых, углубление военного сотрудничества между Северной Кореей и Россией и риски распространения технологий. Тот факт, что Северная Корея постоянно развивает свои возможности в области беспилотных летательных аппаратов при поддержке России[2], и увеличение незаконного экспорта угля Северной Кореей отражает ослабление контроля за санкциями[15], ставит под сомнение эффективность системы экспортного контроля. Предупреждение посла ЕС о том, что углубление военного сотрудничества между Северной Кореей и Россией повышает риск нераспространения на Корейском полуострове[7], свидетельствует о том, что эта проблема выходит за рамки простого соблюдения правил и связана со всей средой безопасности Кореи. По мере ускорения развития технологий беспилотных летательных аппаратов и ракет Северной Кореи правительство Кореи столкнется с дилеммой: усилить давление на южнокорейские компании оборонной и аэрокосмической промышленности в целях повышения технологической безопасности, одновременно ускоряя разработку технологий для укрепления оборонного потенциала.