[UCR简报] “自信”行为的限度：美中关系与南海问题

在2010年至2011年初，南海争端成为涉及中国、美国及周边国家地区紧张局势的焦点。此类紧张局势的焦点是2010年东盟地区论坛，在此次论坛上，美国与东盟国家一同就中国在南海的“自信”行为对其进行了对抗。这一事件清晰地表明了南海局势的严峻以及东亚地区潜在的冲突。罗伯特·D·卡普兰（Robert D. Kaplan）在论述该问题将如何成为未来重大挑战时指出：“正如德国领土曾是冷战的军事前线一样，南海水域可能将成为未来几十年的军事前线。”（Kaplan 2011）

然而，紧张局势在2010年底迅速缓和，2011年东盟地区论坛会议的气氛也明显不同。会议气氛更具和解性，中国与东盟国家就解决争端达成了一致。尽管在2011年5月和6月中国与越南之间因南海问题再次出现紧张局势，但双方最终还是就解决分歧达成了一致。

从北京在南海问题上这两种截然不同的处理方式中，我们可以得出什么结论？预计从2012年起，中国将采取一种结合了自信和和解的方式来处理南海问题。随着共产党新领导层的出现，新的政策将会被制定和发展。新领导层在认识到自信政策的局限性的同时，又不愿在领土主张上做出过多让步，将推行一种融合2010年和2011年不同做法的政策。为了解读未来新政策的关键，本期美中关系系列简报试图理解中国在南海问题上的立场为何发生转变。也就是说，北京为何从“自信”立场转变为更为克制或“建设性”的立场，寻求对话而非进一步的紧张。实力转移理论有助于理解中国在崛起大国所面临的局限性方面的走向。本简报表明，鉴于北京对争端的定性和其海军战略，与台湾甚至钓鱼岛/尖阁列岛等其他争端地区相比，可以预期一种更为模糊的处理方式。

南海的利益冲突

中国与14个国家拥有陆地边界，但与之的持续领土争端相对较少。相比之下，中国与其地区邻国存在多个海上争端，尤其是在南海。南沙群岛是这场争端的中心。虽然中国声称拥有所有岛屿，但马来西亚、菲律宾和越南也对此提出主张。此外，在南沙群岛以北的西沙群岛，中国于1974年从越南手中夺取，并引发了激烈争夺。除了岛屿争端，北京还声称拥有南海大部分海域的专属经济区（EEZ）。基于历史和文化论据，中国认为其在南海的主张是稳固的。尽管这场争端涉及多个国家，但北京拒绝以多边方式处理此事。相反，中国政府倾向于通过双边途径解决争端，且不涉及第三方。

美国对南海争端有诸多担忧，不仅关系到该地区的和平与稳定，还关系到世界上最繁忙、最具战略重要性的航道之一的航行自由。从2010年起，当美国官员认为北京采取了更为自信的方针时，美国似乎加大了对中国在南海问题上的施压力度。（Pomfert 2010）过去，中美两国在南海问题上曾发生过多次冲突，主要与专属经济区的定义有关。例如，华盛顿质疑北京关于外国军舰通过其专属经济区必须提前通知以及侦察活动非法的观点。（Swaine and Fravel 2011, p11）这导致了多年来一些显著的冲突，例如2001年的EP-3侦察机事件和2009年的“无暇”号事件，当时中国渔船骚扰了一艘海军侦察舰。“无暇”号事件表明了中国在此方面是如何运用强制性外交来传达其信息的。其信息是要求美国停止在中国周边海域进行被视为极具挑衅性的侦察活动。（Mastro 2011）

美国在南海问题上采取更积极的政策，也可以理解为其在奥巴马政府领导下“重返”亚洲战略的一部分。随着伊拉克和阿富汗战争的逐步结束，华盛顿正将重心转移回东亚，该地区被其视为21世纪最重要的地区。该地区的一些国家欢迎这种重新参与，特别是越南，它试图将南海争端国际化，但这遭到了中国的反对。其高潮是2010年7月的东盟地区论坛。在这次会议上，国务卿克林顿在向中国施压，要求其停止在南海的自信政策方面发挥了主导作用。（Landler 2010）在会议上，克林顿表示，“美国与所有国家一样，在南海的航行自由、通往亚洲海上通道的开放以及对国际法的尊重方面拥有国家利益。”北京将此解读为美国的干涉，并称之为对中国的“攻击”。一年后，在随后的东盟地区论坛上，气氛变得更为友好。中国与东盟国家就执行《南海行为宣言》的指导方针达成了一致，《南海行为宣言》是2002年达成的初步协议，概述了解决南海争端的措施。尽管这是一项不具约束力的协议，但此举标志着中国采取了不那么“自信”的方针。

在某些方面，南海问题触及了中国崛起及其在此方面的实力转移理论的性质，实力转移理论为我们提供了一个分析框架。实力转移理论认为，一个崛起中的大国在对现有国际体系感到不满时，会试图挑战既定的强权。作为崛起中的大国，中国预计会强硬地主张其在南海问题上的权利，并试图挑战美国。然而，中国的行动却更为克制，它寻求对话与调和。

南海是中国的“核心利益”吗？

为了理解中国的立场，需要仔细分析中国领导层如何从“核心利益”的角度来界定这一问题。关于“核心利益”在美国对华关系中的重要性，已有大量论述。在双边关系的主要问题中，西藏、台湾和人权可被视为潜在冲突的主要领域。这是因为中国已将其官方定义为“核心问题”。中国外交部副部长戴秉国在2009年中美战略与经济对话中指出了构成中国核心利益的三个领域：其“基本制度”和国家安全、主权和领土完整、以及经济和社会的可持续发展。这些要点在一份关于中国和平发展的最新白皮书中得到了进一步阐述。“核心利益”被定义为包括“国家主权、国家安全、领土完整和国家统一，以及中国宪法确立的政治制度和整体社会稳定，并为保障经济社会可持续发展提供的基本保障。”这广泛涵盖了中国经济发展和崛起的基本要素以及国家自身的统一。目前，只有台湾、西藏、新疆和人权被官方列为“核心利益”。北京在这些问题上的普遍做法是采取不容谈判的立场，甚至在受到严重挑战时会考虑使用武力。（Swaine 2011a）那么问题就来了，北京是否也将南海争端视为“核心利益”？到目前为止，北京尚未公开宣布南海为“核心利益”。然而，据2010年初的报道，中国确实已将其列为“核心利益”。克林顿国务卿在一次采访中证实了这一点，她回忆起与戴秉国的会晤，“当中国在中美战略与经济对话会议上首次告诉我们，他们将南海视为核心利益时，我立即回应说我们不同意。”从这句话可以看出，2010年的第二次中美战略与经济对话是双方在该问题上立场强硬发生碰撞的时刻。克林顿的评论似乎清楚地表明中国将此争端视为“核心利益”。然而，中国问题专家迈克尔·斯温（Michael Swaine）有说服力地认为，南海争端并非“核心利益”，并相信北京实际上是在故意模糊将该问题定义为“核心利益”的做法。（Swaine and Fravel 2011, p10）北京大学国际关系学院院长王缉思在《外交事务》杂志上撰文也认为，“除了台湾问题……中国政府从未正式将任何单一外交政策问题列为国家的核心利益之一。”（Wang 2011, p71）在评估戴秉国在上述2010年中美战略与经济对话中提及台湾和西藏为“核心利益”的言论时，这一点得到了支持。当然，如果“核心利益”是指中国不愿谈判的问题，那么其在南海争端上的行为肯定与对待台湾或西藏等其他问题的方式不符。在其声明中，北京一贯表示愿意进行谈判，尽管是双边谈判，与它存在争端的国家。正如前面提到的，中国就执行《南海行为宣言》的便利化指南达成了一致。虽然这不是一项具有法律约束力的协议，但这表明中国愿意与其邻国达成某种安排……（续）