[UCR Briefing] Les limites du comportement « affirmé » : les relations sino-américaines et la mer de Chine méridionale

Tout au long de 2010 et jusqu’en 2011, les différends en mer de Chine méridionale ont été au premier plan des tensions régionales impliquant la Chine, les États-Unis et les pays voisins. Le point focal de ces tensions a été le Forum régional de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) de 2010, où les États-Unis, aux côtés des pays de l’ASEAN, ont confronté la Chine au sujet de son comportement « affirmé » en mer de Chine méridionale. Cet épisode a clairement démontré la situation troublée en mer de Chine méridionale et le potentiel de conflit en Asie de l’Est. Robert D. Kaplan, écrivant sur la manière dont la question constituera un défi majeur pour l’avenir, déclare que « tout comme le sol allemand constituait la ligne de front militaire de la Guerre froide, les eaux de la mer de Chine méridionale pourraient constituer la ligne de front militaire des décennies à venir ». (Kaplan 2011)

Les tensions se sont cependant rapidement apaisées vers la fin de 2010 et l’ambiance lors de la réunion du Forum régional de l’ASEAN en 2011 était nettement différente. Elle était plus conciliante, un accord ayant été conclu entre la Chine et les pays de l’ASEAN pour résoudre leurs différends. Même avec la montée des tensions entre la Chine et le Vietnam concernant la mer de Chine méridionale en mai et juin 2011, les deux parties sont finalement parvenues à un accord pour résoudre leurs divergences.

Que peut-on comprendre de ces deux approches divergentes de Pékin sur la question de la mer de Chine méridionale ? On s’attend à ce qu’à partir de 2012, la Chine aborde la question de la mer de Chine méridionale par un mélange d’approches affirmées et conciliantes. Avec l’émergence d’une nouvelle direction au sein du Parti communiste, de nouvelles politiques seront formulées et développées. Reconnaissant les limites des politiques affirmées, tout en ne souhaitant pas trop relâcher leurs revendications territoriales, la nouvelle direction adoptera une politique qui fusionnera les approches divergentes de 2010 et 2011. Crucial pour interpréter la nouvelle politique pour l’avenir, ce Brief de la série sur les relations sino-américaines tente de comprendre pourquoi la position de la Chine a évolué concernant la question de la mer de Chine méridionale. C’est pourquoi Pékin est passé d’une position « affirmée » à une position plus réservée ou « constructive », recherchant le dialogue plutôt que de nouvelles tensions. La théorie de la transition de pouvoir peut aider à comprendre la direction dans laquelle la Chine se dirige en termes de limites auxquelles les puissances émergentes sont confrontées. Ce Brief montre qu’en raison de la manière dont Pékin caractérise le différend et sa stratégie navale, une approche plus ambiguë peut être attendue par rapport à d’autres domaines de différend, tels que Taïwan ou même les îles Diaoyu/Senkaku.

Intérêts conflictuels en mer de Chine méridionale

La Chine partage sa frontière terrestre avec 14 pays, mais a relativement peu de différends territoriaux en cours avec eux. En revanche, la Chine a de multiples différends maritimes avec ses voisins de la région, en particulier en mer de Chine méridionale. Les îles Spratleys sont au cœur de ce différend. Alors que la Chine revendique toutes les îles, celles-ci sont contestées par la Malaisie, les Philippines et le Vietnam. De plus, au nord des Spratleys se trouvent les îles Paracels que la Chine a saisies au Vietnam en 1974 et qui sont vivement contestées. Outre les différends concernant les îles, Pékin revendique une grande partie de la mer de Chine méridionale comme sa Zone économique exclusive (ZEE). Sur la base d’arguments historiques et culturels, la Chine estime que ses revendications sur la mer de Chine méridionale sont solides. Bien que ce différend implique plusieurs pays, Pékin a refusé de traiter la question de manière multilatérale. Le gouvernement chinois préfère plutôt résoudre le différend bilatéralement et sans l’implication de parties extérieures.

Les États-Unis ont un certain nombre de préoccupations concernant le différend en mer de Chine méridionale, non seulement pour la paix et la stabilité dans la région, mais aussi pour la liberté de navigation dans l’une des voies navigables les plus fréquentées et stratégiquement importantes du monde. Il semblerait que depuis 2010, les États-Unis aient accru la pression sur la Chine concernant la question de la mer de Chine méridionale, lorsqu’il est apparu aux responsables américains que Pékin adoptait une approche plus affirmée. (Pomfert 2010) Par le passé, la Chine et les États-Unis ont eu un certain nombre de conflits concernant la question de la mer de Chine méridionale, qui portaient principalement sur la définition de la ZEE. Par exemple, Washington conteste l’avis de Pékin selon lequel les navires militaires passant par sa ZEE doivent donner préavis et que les activités de surveillance sont illégales. (Swaine et Fravel 2011, p11) Cela a conduit à des affrontements notables au fil des ans, tels que l’incident de l’avion espion EP-3 en 2001 et l’incident de l’USNS Impeccable en 2009, où des chalutiers de pêche chinois ont harcelé un navire de surveillance de la marine. L’incident de l’Impeccable montre comment la Chine a utilisé la diplomatie coercitive à cet égard pour faire passer son message. Ce message était que les États-Unis devaient cesser leurs activités de surveillance dans les eaux autour de la Chine, considérées comme très provocatrices. (Mastro 2011)

Les politiques plus actives des États-Unis concernant la question de la mer de Chine méridionale peuvent également être comprises dans le cadre de leur « retour » en Asie sous l’administration Obama. Alors que les guerres en Irak et en Afghanistan touchent à leur fin, Washington recentre son attention sur l’Asie de l’Est, la région qu’elle a identifiée comme la plus importante pour le XXIe siècle. Certains pays de la région ont accueilli favorablement ce réengagement, en particulier le Vietnam qui a tenté d’internationaliser le différend en mer de Chine méridionale, au grand dam de la Chine. L’apogée de cela a été le Forum régional de l’ASEAN en juillet 2010. Lors de cette réunion, la secrétaire d’État Clinton a pris la tête des pressions exercées sur la Chine concernant sa politique affirmée envers la mer de Chine méridionale. (Landler 2010) Lors de la réunion, Clinton a déclaré que « les États-Unis, comme toutes les nations, ont un intérêt national à la liberté de navigation, à l’accès ouvert aux espaces maritimes de l’Asie et au respect du droit international en mer de Chine méridionale ». Pékin a interprété cela comme une intervention américaine et l’a qualifié d’« attaque » contre la Chine. Un an plus tard, lors de la réunion suivante du Forum régional de l’ASEAN, l’ambiance était plus amicale. La Chine et les pays de l’ASEAN ont convenu de lignes directrices pour la mise en œuvre de la Déclaration de conduite, un accord initialement conclu en 2002 qui décrivait les mesures pour résoudre le différend en mer de Chine méridionale. Bien qu’il s’agisse d’un accord non contraignant, cette démarche a signalé une approche moins « affirmée » de la part de la Chine.

À certains égards, la question de la mer de Chine méridionale aborde la nature de l’ascension de la Chine et la théorie de la transition de pouvoir nous fournit à cet égard un cadre analytique. La théorie de la transition de pouvoir indique qu’une puissance émergente cherchera à défier la puissance établie lorsqu’elle sera insatisfaite du système international qu’elle considère comme favorisant l’hégémon. En tant que puissance émergente à cet égard, on s’attendrait à ce que la Chine affirme avec force ses revendications sur la question de la mer de Chine méridionale et cherche à défier les États-Unis. Cependant, ses actions ont été plus réservées, car elle a recherché le dialogue et l’accommodation.

La mer de Chine méridionale est-elle un « intérêt fondamental » ?

Afin de comprendre la position de la Chine, une analyse approfondie est nécessaire de la manière dont la direction chinoise caractérise la question du point de vue d’un « intérêt fondamental ». Beaucoup a déjà été dit sur l’importance des « intérêts fondamentaux » dans les relations sino-américaines. Parmi les principaux problèmes de la relation bilatérale, le Tibet, Taïwan et les droits de l’homme peuvent être considérés comme les principaux domaines de conflit potentiel. Cela est dû à la manière dont la Chine les a officiellement définis comme des « questions fondamentales ». Le vice-ministre des Affaires étrangères Dai Bingguo, lors du Dialogue stratégique et économique sino-américain de 2009, a énoncé trois domaines qui constituent les intérêts fondamentaux de la Chine ; son « système de base » et la sécurité nationale, la souveraineté et l’intégrité territoriale, et le développement économique et social durable. Ces points ont été précisés dans un récent livre blanc sur le développement pacifique de la Chine. Les « intérêts fondamentaux » ont été définis comme incluant « la souveraineté de l’État, la sécurité nationale, l’intégrité territoriale et l’unification nationale, le système politique de la Chine établi par la Constitution et la stabilité sociale globale, et les garanties de base pour assurer un développement économique et social durable ». Cela couvre largement les éléments de base du développement économique et de l’ascension de la Chine ainsi que l’unité du pays. Actuellement, seuls Taïwan, le Tibet, le Xinjiang et les droits de l’homme ont été officiellement déclarés comme « intérêt fondamental ». L’approche générale de Pékin sur ces questions a été une position non négociable, au point qu’il serait même prêt à envisager l’usage de la force si contesté sérieusement. (Swaine 2011a) La question est alors de savoir si le différend en mer de Chine méridionale est également considéré par Pékin comme un « intérêt fondamental ». Jusqu’à présent, Pékin n’a pas publiquement déclaré la mer de Chine méridionale comme un « intérêt fondamental ». Cependant, il a été rapporté début 2010 que la Chine l’avait effectivement qualifiée d’« intérêt fondamental ». La secrétaire d’État Clinton elle-même l’a confirmé dans une interview en rappelant sa rencontre avec Dai Bingguo, « lorsque la Chine nous a dit pour la première fois lors d’une réunion du Dialogue stratégique et économique qu’elle considérait la mer de Chine méridionale comme un intérêt fondamental, j’ai immédiatement répondu et dit que nous n’étions pas d’accord avec cela ». D’après cette déclaration, on peut voir que le 2e Dialogue stratégique et économique a été le moment en 2010 où les deux parties ont eu une confrontation sur la question. Les commentaires de Clinton semblent clairs sur le fait que la Chine considère ce différend comme un « intérêt fondamental ». Cependant, l’expert de la Chine Michael Swaine soutient de manière convaincante que le différend en mer de Chine méridionale n’est pas un « intérêt fondamental » et estime que Pékin est en fait intentionnellement ambigu sur la définition de la question comme un « intérêt fondamental ». (Swaine et Fravel 2011, p10) Le doyen de l’École d’études internationales de l’Université de Pékin, Wang Jisi, écrivant dans Foreign Affairs, estime également que « hormis la question de Taïwan… le gouvernement chinois n’a jamais officiellement identifié une seule question de politique étrangère comme l’un des intérêts fondamentaux du pays ». (Wang 2011, p71) Cela peut être étayé lors de l’évaluation des remarques de Dai Bingguo lors du Dialogue stratégique et économique de 2010 mentionné précédemment, où il a fait référence spécifiquement à Taïwan et au Tibet comme des « intérêts fondamentaux ». Certes, si un « intérêt fondamental » est une question sur laquelle la Chine n’est pas disposée à négocier, alors son comportement à l’égard du différend en mer de Chine méridionale n’est certainement pas en phase avec son approche d’autres questions telles que Taïwan ou le Tibet. Dans ses déclarations, Pékin a constamment proposé de négocier, bien que bilatéralement, avec les pays avec lesquels il a un différend. Et comme mentionné précédemment, la Chine a conclu un accord sur la facilitation de lignes directrices pour la mise en œuvre de la Déclaration de conduite. Bien qu’il ne s’agisse pas d’un accord juridiquement contraignant, cela démontre que la Chine a été disposée à parvenir à un arrangement avec ses voisins... (Suite)