拥抱亚洲，韩式风格：将优惠贸易安排作为外交政策工具

Min Gyo Koo是韩国首尔延世大学公共管理系的助理教授。

韩国为何以及如何拥抱亚洲？连续性和变化是历史的两个主导力量。长久以来，基于冷战的区域秩序严重限制了韩国对所属区域的认知和解读方式。敌对的地缘战略环境和韩国人固有的历史积怨，造成了一种强烈的“地理偏见”，即与亚洲邻国之间缺乏紧密的区域内联系，而在经济和战略上却与美国有着牢固的区域外联系。在冷战时期，韩国对其所属区域的普遍认知（如果有的话）是“亚太”，这符合以美国和日本为中心的“辐条式”体系。然而，随着20世纪90年代的到来，“东北亚”的概念开始成为韩国对其所属区域的首要定义，尤其是在经历了两次外部冲击之后：冷战的结束和亚洲金融危机。

现在情况又在迅速变化。最近，韩国已开始将目光投向更西方的广阔“亚洲”区域，该区域包括东北亚、东南亚、中亚和南亚。这一更广阔视野的主要来源是随着中国崛起成为全球大国和美国作为区域主导者影响力下降而出现的战略和地缘经济格局的变化。

2009年3月，韩国总统李明博在访问印度尼西亚期间，启动了一项雄心勃勃的外交倡议，被称为“新亚洲倡议”，该倡议设想韩国成为代表亚洲国家在国际社会发声的区域领导者。如果成功实施，这项新倡议不仅会将韩国的外交政策重点从东北亚扩展到整个亚洲区域，还将合作范围从经济扩展到安全、文化、能源等领域。

作为一个区域内的后来者，韩国面临着巨大的挑战。首尔在实施其新倡议方面可能比北京和东京（以及更广泛的华盛顿）处于更有利的地位，因为首尔不必承担其主要竞争对手在亚洲其他地区所面临的历史包袱和政治猜疑。然而，在许多方面，中国和日本（以及美国）在赢得该区域国家信任和支持方面都领先于韩国。韩国是否真的愿意并且有能力比其邻国更有效地提供区域公共产品——例如出口市场、技术支持和发展援助？如果是这样，韩国式拥抱亚洲的方式能做出哪些增值贡献？我建议韩国更积极地寻求与其亚洲邻国签订优惠贸易安排（PTA），以实现各种战略和外交目标，从建立鲜有往来的国家之间的信任，到赢得区域竞争对手的外交分数，再到确立国际法律人格，再到将印度尼西亚和马来西亚等区域中等强国纳入朝鲜半岛。

金大中和卢武铉的遗产

诚然，李总统并非首位拥有针对亚洲邻国宏大外交政策目标的首位韩国领导人。

金大中总统（1998年至2003年任职）推行了一项雄心勃勃的倡议，旨在使韩国成为交通和国际商业的区域中心。他还作为其区域合作愿景和战略目标的一部分，进行了重大的政策转变。在1997年12月举行的东盟（ASEAN）与中日韩三国（APT）首次首脑会议上，他公开表达了韩国通过在区域大国之间发挥平衡作用，成为东亚区域中心的愿望。在1999年的APT首脑会议上，金总统还提议成立一个专家小组——东亚愿景小组（EAVG），作为建立区域合作机制和发展APT成为更永久性区域机构的第一步。只要中国和日本都热衷于区域主义，金大中总统就可以通过充当这两个长期竞争对手之间的桥梁，扮演东亚共同体倡导者的角色。在21世纪初中日关系相对缓和的背景下，金大中的阳光政策最终促成了2000年6月的朝韩首脑会晤，为韩国积极解决该地区和平与稳定等敏感问题积累了大量外交资本。

金总统的政策理念启发了他的继任者卢武铉总统（2003年至2008年任职）。卢总统在2003年2月就职后，启动了一项旨在建立和平繁荣的东北亚的宏大倡议。他成立了东北亚经济中心推进委员会，以实施该倡议，包括创建金融和物流中心，并促进商业、能源和交通领域的合作。与此同时，卢总统发起了“东北亚和平与繁荣合作倡议”，旨在实现其建立基于相互信任与合作的新区域秩序的长期愿景。然而，尽管卢总统希望充当中国与日本之间以及美国与中国之间的调解者，但他从一开始就面临着不友好的区域地缘政治，这是因为“9·11”事件后美国发起了全球反恐战争。此外，美国、中国、日本和韩国同时发生政治领导层更迭，给东亚区域主义带来了不可预测的压力。围绕朝鲜半岛的各大国似乎都不支持卢总统的区域主义事业，这些事业缺乏其前任金总统所享有的外交和道义吸引力。

卢总统在国内和国际反对声中未能推行其政策目标；他的反对者称他天真且受意识形态驱动。李总统很可能面临类似的挑战，除非他能获得大国和国内支持者的有力支持。但与此同时，亚洲政治经济格局的变化将为李总统提供可供其施展的外交空间。如果韩国要奉行“亚洲优先”政策，就应在数量和质量上加强与该区域的经济和战略关系。在这方面，区域内日益增多的优惠贸易安排（PTA）可被用作外交政策的工具。

亚洲经济安全联系的转变

许多当代亚洲的优惠贸易协定（PTA）旨在实现更广泛的外交政策和战略目标，而非纯粹的经济目标（Aggarwal and Urata 2006; Solís and Katada 2007; Capling 2008; Dieter 2009）。特别是，关于亚洲“嵌入安全”或“被安全化”的PTA的文献日益增多。从这个角度来看，如果各国寻求此类协议时完全不考虑政治安全因素，并且此类协议没有任何战略后果，那将是令人惊讶的。最明显的例子是美国，它利用与美国亚洲贸易伙伴的PTA来加强战略关系。美国贸易政策的这一趋势在“9·11”袭击后加速，当时乔治·W·布什政府将PTA作为加强与该地区关键朋友和盟友关系的途径。作为回应，亚洲国家也利用PTA来实现更广泛的外交政策目标。

在亚洲，经济-安全联系随时间而变化。冷战时期盛行的是现实主义的看法；在此期间，安全考量压倒了，甚至完全取代了经济利益。将经济政策服从于安全政策是当时旧金山体系的常态，该体系定义了战后东亚的国际关系。在区域层面几乎没有替代机制的情况下，亚洲的贸易和安全关系是通过以美国为中心的双边和多边安排，以及基于公司和族裔联系的非正式生产网络来管理的。为了追求嵌入安全的经济稳定，该体系向美国的亚洲盟友提供进入美国市场的机会，以换取与美国的双边安全联盟。同样，亚洲的联盟倾向于双边，使得安全协调在微观层面制度化不足。加上驻扎在日本、韩国、菲律宾、南越和关岛的大量美军，这些双边安全条约成为美国遏制亚洲共产主义力量的“辐条式”战略的支柱。美国还鼓励亚洲国家参与广泛的多边论坛，无论是在贸易方面——例如关税及贸易总协定（GATT）/世界贸易组织（WTO）——还是在安全方面——例如联合国（Aggarwal and Koo 2008）。

正如理查德·希戈特（Richard Higgott, 2004, 158）所指出的，美国无疑认为这些机构有利于其国家利益和世界秩序观，但它对其利益的定义是广泛且包容的，以至于其他国家也愿意接受强调正当程序和法治重要性的愿景。这个对大多数亚洲国家相对有利的体系，直到冷战结束才促使它们制定专门的区域经济安排。与此同时，日本和西方殖民主义的痛苦记忆、不同的政策偏好和战略以及文化多样性也加强了反对正式区域组织的倾向。

然而，20世纪90年代的两次外部冲击——冷战的结束和亚洲金融危机——逆转了这一趋势，将经济政策置于经济-安全联系的前沿。冷战的结束标志着美国和俄罗斯在该地区影响力的下降（以及中国影响力的相应上升）。此外，美国的战略目标从地缘战略转变为地缘经济，这在很大程度上是克林顿政府集中关注推动全球化和贸易自由化进程的结果（Pempel 2008, 5–6）。最值得注意的是，亚洲PTA的扩散与美国在该地区经济霸权的衰落密切相关。“贸易三角”——连接日本和海外华人资本、亚洲发展中制造业能力以及美国市场——已经恶化。随着GATT/WTO内的传统机制和美国的全球经济领导地位未能提供明显解决方案，亚洲国家迅速转向PTA以确保优惠准入并创造更多样化的出口市场（Aggarwal and Koo 2008）。结果，随着美国开始分别处理贸易和安全问题，贸易与安全之间的联系变得不那么明显。

我们已经看到外交政策制定中经济-安全联系发生了另一个戏剧性的变化，即有利于将经济嵌入安全。尽管这种联系尚未明确界定，但战略安全考量已成为近年来区域PTA运动的重要因素。9·11事件后的美国开启了这一趋势，但更值得注意的是，亚洲国家日益对将贸易政策嵌入该地区流动的地缘政治背景中感兴趣，这体现在中国的崛起和美国霸权的衰落。更具体地说，旧金山体系在安全方面的公共产品性质变得日益脆弱，促使亚洲国家不仅通过区域安全对话寻求安全，还通过战略性计算的多层次PTA寻求安全。此外，亚洲国家随着时间的推移，对GATT/WTO俱乐部在提供公共产品方面的作用感到失望，因此更倾向于在双边和微观层面直接寻求俱乐部产品，正如PTA的扩散所见。

在“9·11”时代之后，旧金山体系的裂痕变得越来越明显，这主要是由于美国联盟政策的变化。随着其反恐行动，美国出于战略和后勤原因重新配置了其在亚洲的传统安全政策，同时寻求多边反恐合作并缩减其前沿部署。这些新发展并不一定意味着旧金山体系推广的“辐条式”方法将很快终止。然而，它促使亚洲国家认识到直接和间接提供集体安全的必要性。同样重要的是，地区安全面临着日益增多的挑战，从自然灾害、流行病传播、民族冲突、大规模杀伤性武器扩散到恐怖主义。因此，将安全仅仅定义为军事术语变得越来越困难，如果不是无关紧要的话。

韩国的多轨PTA战略及其对新亚洲倡议的影响

在此背景下，韩国PTA倡议的兴起在速度和范围上都令人瞩目。自2003年以来，韩国已成功与智利（2003年）、新加坡（2004年）、欧洲自由贸易联盟（EFTA，2005年）、东南亚国家联盟（ASEAN，2006年）、美国（2007年）、印度（2009年）和欧盟（欧盟，截至2009年11月已达成但尚未正式签署）达成了PTA。除了卢武铉政府与加拿大、日本、海湾合作委员会（GCC）和墨西哥启动的PTA谈判外，李明博政府已与澳大利亚、新西兰、土耳其和哥伦比亚开始正式谈判或将进行非正式讨论，旨在将韩国打造成“全球PTA网络”的中心国家。

李明博政府认识到，与亚洲邻国建立双边和微观PTA可能是实现其战略和外交目标更有效的机制。为了实施新亚洲倡议，李明博政府在选择PTA伙伴时需要更加关注亚洲国家。为此，总统办公室表示，韩国将寻求与所有亚洲国家达成PTA，并增加对发展中国家的援助。然而，鉴于韩国在伙伴选择方面地理分布广泛而非集中的过往记录，需要为与亚洲国家的PTA制定更详细的路线图。

诚然，不可低估的是，韩国将从韩欧自由贸易协定（FTA）中获得外交优势。以地域为中心的伙伴选择并不意味着，美日韩三边伙伴关系已失去其效用。如前所述，这种伙伴关系极大地促进了并且将继续促进地区和平与稳定，尤其是在三个国家都有更务实和具有前瞻性的现任领导人的情况下。中国、日本和韩国之间的三边伙伴关系同样重要。迄今为止，只有中国在积极推动中日韩选择性贸易协定（PTA），而韩国和日本则分别保持着犹豫和消极的态度。然而，2009年10月在北京举行的最新一次三边首脑会议呼吁就三边选择性贸易协定（PTA）进行官方谈判。有趣的是，韩国和日本现在是否愿意变得更加积极。尽管有最近的首脑会议，但东北亚的政治现实使得“东北亚三强”难以走到一起。在中日激烈的竞争中，韩国的调解作用充其量是有限的。

通过更积极地与该地区其他国家接触，可以大大减轻韩国在东北亚的外交资本方面的问题。主要候选者是东南亚国家。过去三年，东盟已成为中国和欧盟之后韩国的第三大贸易伙伴，而韩国对东盟的投资也从5亿美元飙升至36亿美元，使东盟成为韩国除美国之外的第二大投资区域。值此韩-东盟对话伙伴关系二十周年之际，东盟正期望通过李明博的新亚洲倡议（New Asia Initiative）加强合作。韩国与东盟于2009年6月签署了《东盟-韩国投资协定》，完成了《关于全面经济合作的框架协定》。韩国计划到2015年将其对东盟的官方发展援助增加两倍，这是一个积极的发展。然而，韩国可以，也应该做得更多。韩国的主要贸易伙伴—包括美国、中国和日本—已经与东盟成员国达成了或将达成选择性贸易协定（PTA）。

首先，李总统及其政府必须处理将韩国视为“经济动物”的负面看法。亚洲可以在短期内从韩国的资本和技术出口中获益匪浅，但如果韩国步过去二十年日本的后尘，则可能在长期内遭受损失。许多观察家指出，日本曾经是“领头雁”，如今却变成了“吝啬的鸟”，只关心在整个地区复制其等级森严且可能具有剥削性的“财阀”网络体系，从而让“拥抱式发展”变成了“被俘式发展”（Hatch and Yamamura 1996）。

2006年5月，除泰国以外的所有东盟成员国均签署了《货物贸易协定》和《争端解决机制协定》。泰国因首尔方面在某些农产品（尤其是大米和牲畜）上的处理方式存在分歧而拒绝签署该协定。经过近一年的谈判，泰国于2007年12月在《东盟-韩国选择性贸易协定》（ASEAN-Korea PTA）框架下与韩国结束了谈判。该协议是在首尔允许将泰国商品进口关税减免的期限从2010-2012年延长至2016-2017年后才达成的。这一事件表明，问题实际上归结于韩国能否以及是否愿意为其东南亚邻国做出进一步让步，特别是在“农产品”方面。首尔能否将韩国的地缘政治和外交承诺置于其经济需求之上？首尔能否以牺牲韩国农民和产业为代价来购买东南亚国家的支持？

除非韩国更愿意提供公共产品，否则其成为亚洲棋盘上领军者的梦想将无法实现。提供公共产品不一定涉及韩国向亚洲其他地区转移资源。可以通过多边选择性贸易协定（PTA）提供公共产品。总之，雄心勃勃的新亚洲倡议能否奏效尚不确定。这条新政策倡议的道路很可能坎坷不平。如果没有巩固国内和国际支持，李总统将面临艰巨的挑战才能实现其新的外交政策目标。在撰写本结论时，李总统于10月20日至25日访问了东南亚，出席了东亚峰会（APT Summit）以及东亚峰会（East Asia Summit）。总统办公室称，李总统借此机会推广了他的新亚洲倡议。我们将拭目以待，看他的努力是否成功以及在多大程度上成功。

致谢

感谢车成春（Chaesung Chun）、河永善（Young-Sun Ha）、李淑贞（Sook-Jong Lee）、金炳国（Byung-Kook Kim）、金正（Jung Kim）和金河贞（Ha-Jeong Kim）的宝贵意见。■