Adopter l'Asie à la sud-coréenne : les accords commerciaux préférentiels comme instruments de politique étrangère

Min Gyo Koo est professeur adjoint au département d'administration publique de l'université Yonsei, à Séoul, en Corée.

Pourquoi et comment la Corée du Sud adopte-t-elle l'Asie ? La continuité et le changement sont les deux forces directrices de l'histoire. Pendant longtemps, l'ordre régional basé sur la Guerre Froide a fortement contraint la manière dont la Corée du Sud percevait et interprétait l'idée de la région à laquelle elle appartient. Des circonstances géostratégiques hostiles et des animosités historiques de la part des Coréens ont créé un fort « biais géographique » avec un mélange de faibles liens intra-régionaux avec leurs voisins asiatiques et de forts liens extra-régionaux avec les États-Unis, tant sur le plan économique que stratégique. Pendant la période de la Guerre Froide, la conception dominante de la région par la Corée du Sud, si tant est qu'il y en ait eu une, était « l'Asie-Pacifique », conformément au système de moyeu et rayons centré sur les États-Unis et le Japon. Au début des années 1990, cependant, le concept de « l'Asie du Nord-Est » s'est imposé comme la définition principale de la région par la Corée du Sud, d'autant plus qu'elle a subi deux chocs externes : la fin de la Guerre Froide et la crise financière asiatique.

Maintenant, les choses changent à nouveau rapidement. Plus récemment, la Corée du Sud a commencé à regarder plus à l'ouest, vers la vaste région « asiatique » composée de l'Asie du Nord-Est, de l'Asie du Sud-Est, de l'Asie Centrale et de l'Asie du Sud. La principale source de cette vision élargie est l'évolution des conditions géostratégiques et géoéconomiques qui se sont développées avec l'ascension de la Chine en tant que puissance mondiale et le déclin de l'Amérique en tant qu'acteur régional.

Lors de sa visite en Indonésie en mars 2009, le président sud-coréen Lee Myung-bak a lancé une initiative diplomatique ambitieuse, baptisée « Nouvelle Initiative Asiatique », qui envisage la Corée du Sud comme un leader régional parlant au nom des pays asiatiques dans la communauté internationale. Si elle est mise en œuvre avec succès, la nouvelle initiative élargira non seulement l'orientation de la politique étrangère de l'État de l'Asie du Nord-Est à l'ensemble de la région asiatique, mais étendra également la portée de la coopération des secteurs économique à la sécurité, à la culture, à l'énergie et à d'autres.

En tant que nouveau venu dans la région, la Corée du Sud est confrontée à des défis gigantesques. Séoul pourrait se trouver dans une position plus favorable pour mettre en œuvre sa nouvelle initiative que Pékin et Tokyo (et, plus largement, Washington aussi), car Séoul n'a pas à supporter le même degré de fardeau historique et de suspicions politiques que ses homologues plus importants dans le reste de l'Asie. Pourtant, à bien des égards, la Chine et le Japon (et les États-Unis) ont une longueur d'avance sur la Corée du Sud pour gagner la confiance et le soutien des pays de la région. La Corée du Sud est-elle réellement disposée et capable de fournir des biens publics régionaux – tels que des marchés d'exportation, un soutien technique et une aide au développement – plus efficacement que ses voisins géants ? Si oui, quelles contributions à valeur ajoutée la manière sud-coréenne d'adopter l'Asie peut-elle apporter ? Je propose que la Corée du Sud poursuive plus activement des accords commerciaux préférentiels (ACP) avec ses voisins asiatiques pour atteindre divers objectifs stratégiques et diplomatiques, allant du renforcement de la confiance entre des pays ayant peu de contacts entre eux, à l'obtention de points diplomatiques sur des rivaux régionaux, en passant par l'établissement d'une personnalité juridique internationale, jusqu'à l'ancrage de puissances moyennes régionales comme l'Indonésie et la Malaisie dans la péninsule coréenne.

Héritages de Kim Dae-jung et Roh Moo-hyun

Certes, le président Lee n'est pas le premier dirigeant coréen ayant des objectifs de politique étrangère ambitieux vis-à-vis de ses voisins asiatiques.

Le président Kim Dae-jung, qui a été président de 1998 à 2003, a poursuivi une initiative ambitieuse visant à faire de la Corée du Sud un pôle régional de transport et d'affaires internationales. Il a également opéré un changement de politique radical dans le cadre de sa vision et de ses objectifs stratégiques pour la coopération régionale. Lors du premier sommet de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN) Plus Trois (APT) à Kuala Lumpur en décembre 1997, il a rendu publique l'aspiration de la Corée du Sud à devenir un pays pivot de l'Asie de l'Est en jouant un rôle d'équilibreur entre les puissances régionales. Lors du sommet APT de 1999, Kim a également proposé la création d'un groupe d'experts, l'East Asia Vision Group (EAVG), comme première étape vers la création d'un mécanisme de coopération régionale et le développement de l'APT en une institution régionale plus permanente. Tant que la Chine et le Japon étaient désireux de régionalisme, le président Kim pouvait jouer le rôle de visionnaire pour une communauté d'Asie de l'Est en servant de pont entre les deux rivaux durables. Aidée par les relations relativement chaleureuses entre la Chine et le Japon au tournant du millénaire, la politique du rayon de soleil de Kim Dae-jung, qui a abouti au sommet intercoréen de juin 2000, a créé un capital diplomatique considérable pour que la Corée du Sud puisse aborder activement les questions délicates de paix et de stabilité dans la région.

Les idées politiques de Kim ont inspiré son successeur, le président Roh Moo-hyun, qui a servi de 2003 à 2008. Lors de son investiture en février 2003, Roh a lancé une initiative ambitieuse visant à créer une Asie du Nord-Est pacifique et prospère. Il a créé le Comité présidentiel sur le pôle d'affaires de l'Asie du Nord-Est afin de mener à bien l'initiative, y compris la création de pôles financiers et logistiques et la promotion de la coopération dans les domaines des affaires, de l'énergie et des transports. Dans le même temps, Roh a lancé l'« Initiative de coopération pour la paix et la prospérité en Asie du Nord-Est », conçue pour réaliser sa vision à long terme de création d'un nouvel ordre régional basé sur la confiance mutuelle et la coopération. Malgré les souhaits de Roh de servir de médiateur entre la Chine et le Japon, et entre les États-Unis et la Chine, il s'est heurté dès le départ à une géopolitique régionale hostile en raison de la guerre mondiale contre le terrorisme lancée par l'Amérique dans le sillage du 11 septembre. De plus, les changements simultanés de direction politique aux États-Unis, en Chine, au Japon et en Corée du Sud ont exercé une pression imprévisible sur le régionalisme en Asie de l'Est. Aucune des grandes puissances entourant la péninsule coréenne ne semblait soutenir les entreprises régionalistes de Roh, qui manquaient du même degré d'attrait diplomatique et moral que son prédécesseur Kim avait apprécié.

Le président Roh n'a pas pu poursuivre ses objectifs politiques face à l'opposition intérieure et internationale ; ses opposants l'ont qualifié de naïf et d'idéologue. Le président Lee sera probablement confronté à des défis similaires, à moins qu'il n'ait un fort soutien des grandes puissances ainsi que des partisans nationaux. Dans le même temps, cependant, la dynamique politique et économique changeante en Asie créera un espace diplomatique dans lequel Lee pourra manœuvrer. Si la Corée du Sud veut adopter une politique « l'Asie d'abord », elle doit renforcer ses relations économiques et stratégiques dans la région, tant en quantité qu'en qualité. À cet égard, les ACP qui prolifèrent dans la région peuvent être utilisés comme instruments de politique étrangère.

Changement du nexus économie-sécurité en Asie

De nombreux ACP asiatiques contemporains visent à atteindre des objectifs de politique étrangère et stratégiques plus larges plutôt que des objectifs purement économiques (Aggarwal et Urata 2006 ; Solís et Katada 2007 ; Capling 2008 ; Dieter 2009). En particulier, il existe un corpus croissant de littérature sur les ACP « intégrés à la sécurité » ou « sécurisés » en Asie. De ce point de vue, il serait en effet surprenant que des pays recherchent de tels accords sans aucun calcul politique de sécurité et que de tels accords n'aient aucune conséquence stratégique. L'exemple le plus évident peut être trouvé aux États-Unis, où les ACP avec les partenaires commerciaux asiatiques des États-Unis ont été utilisés pour renforcer les relations stratégiques. Cette tendance de la politique commerciale américaine a pris de l'ampleur dans le sillage des attentats du 11 septembre, lorsque l'administration George W. Bush s'est tournée vers les ACP comme moyen de renforcer les relations des États-Unis avec des amis et alliés clés dans la région. En réponse, les pays asiatiques ont également utilisé les ACP pour servir des objectifs de politique étrangère plus larges.

En Asie, le nexus économie-sécurité a varié au fil du temps. La perception réaliste était prévalente pendant la Guerre Froide ; les considérations de sécurité à cette époque l'emportaient, sinon supplantait totalement, les intérêts économiques. La subordination de la politique économique à la politique de sécurité était la norme de l'époque sous le système de San Francisco qui a défini les relations internationales en Asie de l'Est d'après-guerre. En l'absence quasi totale de mécanisme alternatif au niveau régional, les relations commerciales et de sécurité en Asie étaient régies par une combinaison d'arrangements bilatéraux et multilatéraux centrés sur les États-Unis et de réseaux de production informels basés sur des liens d'entreprise et ethniques. Dans la poursuite de la stabilité économique intégrée à la sécurité, le système offrait aux alliés asiatiques de l'Amérique un accès au marché américain en échange d'une alliance de sécurité bilatérale avec les États-Unis. Dans le même ordre d'idées, les alliances en Asie avaient tendance à être bilatérales, laissant la coordination de la sécurité au niveau minilatéral sous-institutionnalisée. Avec les importantes forces militaires américaines stationnées au Japon, en Corée du Sud, aux Philippines, au Sud-Vietnam et à Guam, ces traités de sécurité bilatéraux sont devenus l'épine dorsale de la stratégie américaine de moyeu et rayons pour contenir les forces communistes en Asie. Les États-Unis ont également encouragé les pays asiatiques à participer à des forums multilatéraux à large base, tant dans le commerce – par exemple, l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT)/l'Organisation mondiale du commerce (OMC) – que dans la sécurité – par exemple, les Nations Unies (Aggarwal et Koo 2008).

Comme le note Richard Higgott (2004, 158), les États-Unis considéraient certainement ces institutions comme bénéfiques à leurs intérêts nationaux et à leur vision de l'ordre mondial, mais ils définissaient leurs intérêts de manière large et suffisamment inclusive pour que d'autres pays se sentent capables d'adhérer à une vision qui soulignait l'importance de la procédure régulière et de l'état de droit. Ce système, qui s'est avéré relativement bénéfique pour la plupart des pays asiatiques, les a peu incités à développer des arrangements économiques exclusivement régionaux jusqu'à la fin de la Guerre Froide. Parallèlement, les souvenirs amers du colonialisme japonais et occidental, les préférences et stratégies politiques hétérogènes, et la diversité culturelle ont également renforcé la préférence contre les organisations régionales formalisées.

Pourtant, deux chocs externes dans les années 1990 – la fin de la Guerre Froide et la crise financière asiatique – ont inversé la tendance, plaçant la politique économique au premier plan du nexus économie-sécurité. La fin de la Guerre Froide a vu une pénétration américaine et russe réduite dans la région (et une augmentation correspondante de l'influence de la Chine). De plus, les objectifs stratégiques de l'Amérique ont été subtilement redéfinis en termes géoéconomiques par opposition aux termes géostratégiques, en grande partie en raison de la concentration de l'administration Clinton sur la promotion de la mondialisation et de la libéralisation du commerce (Pempel 2008, 5-6). Plus particulièrement, la prolifération des ACP asiatiques est étroitement liée au déclin de l'hégémonie économique américaine dans la région. Le « triangle commercial » qui avait lié le capital japonais et chinois d'outre-mer, les capacités de fabrication asiatiques en développement, au marché américain s'est détérioré. Les mécanismes traditionnels au sein du GATT/OMC et le leadership économique mondial de l'Amérique n'offrant pas de solutions évidentes, les pays asiatiques se sont rapidement tournés vers les ACP pour obtenir un accès préférentiel et créer un marché d'exportation plus diversifié (Aggarwal et Koo 2008). En conséquence, le lien entre le commerce et la sécurité est devenu moins apparent, les États-Unis commençant à aborder chaque question séparément.

Nous avons assisté à un autre changement spectaculaire dans le nexus économie-sécurité en matière de politique étrangère, en faveur de l'intégration de l'économie dans la sécurité. Bien que le lien n'ait pas encore été clairement défini, les considérations stratégiques de sécurité ont été un facteur important derrière le mouvement vers les ACP régionaux ces dernières années. L'Amérique post-11 septembre a initié cette tendance, mais plus particulièrement, les pays asiatiques s'intéressent de plus en plus à intégrer leur politique commerciale dans le contexte géopolitique fluide de la région, comme en témoigne l'ascension de la Chine et le déclin de l'hégémonie américaine. Plus précisément, l'aspect des biens publics du système de San Francisco en matière de sécurité est devenu de plus en plus fragile, encourageant les États asiatiques à rechercher la sécurité non seulement par des dialogues de sécurité régionaux, mais aussi par des ACP multicouches stratégiquement calculés. De plus, les pays asiatiques se sont désillusionnés au fil du temps quant à l'aspect de la fourniture de biens publics du club GATT/OMC, cherchant ainsi des biens de club plus directement sur une base bilatérale et minilatérale, comme en témoigne la prolifération des ACP.

À l'ère post-11 septembre, la fissure dans le système de San Francisco est devenue de plus en plus visible, principalement en raison des changements dans la politique d'alliance de l'Amérique. Avec ses initiatives antiterroristes, les États-Unis ont reconfiguré leur politique de sécurité traditionnelle en Asie pour des raisons stratégiques et logistiques tout en sollicitant une coopération multilatérale contre le terrorisme et en réduisant leur déploiement avancé. Ces nouveaux développements ne signifient pas nécessairement que l'approche moyeu et rayons promue sous le système de San Francisco prendra fin de sitôt. Néanmoins, ils ont incité les pays asiatiques à reconnaître la nécessité de fournir une sécurité collective, tant directement qu'indirectement. Tout aussi importants sont un éventail croissant de défis à la sécurité régionale allant des catastrophes naturelles, à la propagation des épidémies, aux conflits ethniques, à la prolifération des armes de destruction massive et au terrorisme. En conséquence, il devient de plus en plus difficile, voire inutile, de définir la sécurité en termes purement militaires.

La stratégie PTA multi-pistes de la Corée du Sud et ses implications pour la Nouvelle Initiative Asiatique

Dans ce contexte, la montée des initiatives ACP de la Corée du Sud a été remarquable par sa vitesse et son ampleur. Depuis 2003, la Corée du Sud a conclu avec succès des ACP avec le Chili (2003), Singapour (2004), l'Association européenne de libre-échange (AELE, 2005), l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN, 2006), les États-Unis (2007), l'Inde (2009) et l'Union européenne (UE, conclu mais pas encore officiellement signé en novembre 2009). Outre les négociations ACP initiées sous le gouvernement Roh avec le Canada, le Japon, le Conseil de coopération du Golfe (CCG) et le Mexique, le gouvernement Lee a entamé des négociations formelles ou entamera des discussions informelles avec l'Australie, la Nouvelle-Zélande, la Turquie et la Colombie dans le but d'établir la Corée du Sud comme un pays pivot d'un « réseau mondial d'ACP ».

Le gouvernement Lee reconnaît que les ACP bilatéraux et minilatéraux avec ses voisins asiatiques pourraient fournir un mécanisme plus efficace pour réaliser ses objectifs stratégiques et diplomatiques. Dans la perspective de la mise en œuvre de la Nouvelle Initiative Asiatique, le gouvernement Lee doit se concentrer davantage sur les pays asiatiques dans sa sélection de partenaires ACP. À cette fin, le bureau présidentiel a déclaré que la Corée du Sud chercherait à conclure des ACP avec toutes les nations d'Asie et à accroître l'aide aux pays en développement. Pourtant, compte tenu du bilan de la Corée du Sud en matière de sélection de partenaires, qui a été géographiquement dispersé plutôt que ciblé, une feuille de route plus détaillée pour les ACP avec les pays asiatiques doit être établie.

Bien sûr, les avantages diplomatiques que la Corée du Sud tirera du ALE Corée du Sud-UE ne peuvent être sous-estimés. La sélection de partenaires géographiquement ciblée ne signifie pas non plus que le partenariat trilatéral entre les États-Unis, le Japon et la Corée du Sud a perdu son utilité. Comme mentionné précédemment, un tel partenariat a grandement contribué et continuera de contribuer à la paix et à la stabilité régionales, en particulier avec des dirigeants plus pragmatiques et tournés vers l'avenir dans les trois pays. Un autre partenariat tripartite entre la Chine, le Japon et la Corée du Sud est tout aussi important. Jusqu'à présent, seule la Chine a été proactive dans la poursuite d'un ALE Chine-Japon-Corée, tandis que la Corée du Sud et le Japon sont restés réticents et négatifs, respectivement. Pourtant, la dernière réunion au sommet trilatérale à Pékin en octobre 2009 a appelé à des négociations officielles pour un ALE tripartite. Il sera intéressant de voir si la Corée du Sud et le Japon sont maintenant disposés à devenir plus actifs. Nonobstant le dernier sommet, les réalités politiques en Asie du Nord-Est rendent difficile le rapprochement des « trois pays d'Asie du Nord-Est ». Au milieu de la rivalité intense entre la Chine et le Japon, le rôle de médiateur de la Corée du Sud est intrinsèquement limité au mieux.

Les problèmes de capital diplomatique de la Corée du Sud en Asie du Nord-Est peuvent être considérablement réduits en s'engageant plus activement avec le reste de la région. Les principaux candidats sont les pays d'Asie du Sud-Est. Au cours des trois dernières années, l'ASEAN est devenue le troisième partenaire commercial de la Corée du Sud après la Chine et l'UE, tandis que les investissements du pays dans l'ASEAN ont également grimpé de 500 millions à 3,6 milliards de dollars, faisant ainsi de l'ASEAN le deuxième domaine d'investissement de la Corée du Sud, après les États-Unis. Alors que les deux parties marquent le vingtième anniversaire du partenariat de dialogue Corée-ASEAN, l'ASEAN espère une coopération accrue par le biais de la Nouvelle Initiative Asiatique de Lee. La Corée du Sud et l'ASEAN ont achevé leur Accord-cadre sur la coopération économique globale avec la signature de l'Accord d'investissement Corée-ASEAN en juin 2009. Il est positif que la Corée du Sud prévoie de tripler son aide publique au développement à l'ASEAN d'ici 2015. Pourtant, la Corée du Sud peut, et devrait, faire plus. Les principaux partenaires commerciaux de la Corée du Sud – y compris les États-Unis, la Chine et le Japon – ont déjà conclu ou concluront des ACP avec des pays membres individuels de l'ASEAN.

Premièrement, le président Lee et son gouvernement doivent faire face à la perception négative de la Corée du Sud en tant qu'« animal économique ». L'Asie peut bénéficier considérablement à court terme du capital et des exportations de technologie sud-coréens, mais pourrait souffrir à long terme si la Corée du Sud suit les traces du Japon au cours des deux dernières décennies. De nombreux observateurs de la pénétration des entreprises japonaises en Asie du Sud-Est ont noté que le Japon autrefois bienveillant, « l'oie meneuse », est devenu un « oiseau plus avare », qui ne se soucie que de reproduire son système intérieur de réseaux de keiretsu hiérarchiques et potentiellement exploiteurs dans la région dans son ensemble, permettant ainsi au « développement embrassé » de céder la place au « développement captif » (Hatch et Yamamura 1996).

Tous les membres de l'ASEAN, à l'exception de la Thaïlande, ont signé un accord sur le commerce des marchandises et un accord sur les mécanismes de règlement des différends en mai 2006. La Thaïlande avait refusé de signer l'accord en raison de divergences dans le traitement par Séoul de certains produits agricoles, en particulier le riz et le bétail. Après près d'un an de négociations, la Thaïlande a conclu les pourparlers avec la Corée du Sud dans le cadre de l'ACP ASEAN-Corée en décembre 2007. L'accord n'a été conclu qu'après que Séoul ait accordé une prolongation des droits de douane d'importation sur les produits thaïlandais de 2010-2012 à 2016-2017. Cet épisode indique que la question se résume vraiment à savoir si la Corée du Sud peut et veut faire des concessions supplémentaires, en particulier sur les produits « agricoles », pour ses voisins d'Asie du Sud-Est. Séoul peut-elle faire passer les engagements géopolitiques et diplomatiques de la Corée du Sud avant ses besoins économiques ? Séoul peut-elle acheter le soutien des pays d'Asie du Sud-Est au détriment des agriculteurs et des industries coréens ?

Le rêve de la Corée du Sud de devenir un acteur majeur sur l'échiquier asiatique ne se réalisera pas à moins que le pays ne soit plus disposé à fournir des biens publics. La fourniture de biens publics n'implique pas nécessairement un transfert direct de ressources de la Corée du Sud vers le reste de l'Asie. Les biens publics peuvent être mis à disposition par le biais d'ACP polyvalents. En conclusion, il est incertain que la très ambitieuse Nouvelle Initiative Asiatique fonctionne. Le chemin vers cette nouvelle initiative politique sera probablement semé d'embûches. Sans consolider le soutien intérieur et international, Lee fait face à une bataille difficile pour atteindre son nouvel objectif de politique étrangère. Au moment de la rédaction de cette conclusion, le président Lee a visité l'Asie du Sud-Est pour assister au Sommet APT ainsi qu'au Sommet de l'Asie de l'Est du 20 au 25 octobre. Le bureau présidentiel indique que le président Lee a saisi cette occasion pour promouvoir sa Nouvelle Initiative Asiatique. Nous devrons voir si et dans quelle mesure ses efforts seront couronnés de succès.

Remerciements

J'apprécie les commentaires utiles de Chaesung Chun, Young-Sun Ha, Sook-Jong Lee, Byung-Kook Kim, Jung Kim et Ha-Jeong Kim.■