Принятие Азии в стиле Южной Кореи: преференциальные торговые соглашения как инструменты внешней политики

Мин Гё Ку — доцент кафедры государственного управления Университета Ёнсей, Сеул, Корея.

Почему и как Южная Корея принимает Азию? Преемственность и изменения — две движущие силы истории. Долгое время региональный порядок, основанный на Холодной войне, сильно ограничивал то, как Южная Корея воспринимала и интерпретировала идею региона, к которому она принадлежит. Враждебные геостратегические обстоятельства и историческая враждебность корейцев создали сильную «географическую предвзятость» с сочетанием слабых внутрирегиональных связей с азиатскими соседями и сильных внерегиональных связей с Соединенными Штатами, как экономически, так и стратегически. В период Холодной войны доминирующим представлением Южной Кореи о своем регионе, если таковое имелось, был «Азиатско-Тихоокеанский регион» в соответствии с системой «хаб и спицы», центрированной на Соединенных Штатах и Японии. Однако с началом 1990-х годов понятие «Северо-Восточная Азия» стало основным определением региона для Южной Кореи, особенно когда она пережила два внешних шока: окончание Холодной войны и азиатский финансовый кризис.

Теперь все снова быстро меняется. Совсем недавно Южная Корея начала смотреть дальше на запад, в сторону обширного «азиатского» региона, включающего Северо-Восточную Азию, Юго-Восточную Азию, Центральную Азию и Южную Азию. Основным источником этого расширенного видения являются меняющиеся геостратегические и геоэкономические условия, которые развивались с подъемом Китая как мировой державы и падением Америки как регионального посредника.

Во время своего визита в Индонезию в марте 2009 года президент Южной Кореи Ли Мён Бак выступил с амбициозной дипломатической инициативой, получившей название «Новая азиатская инициатива», которая предполагает, что Южная Корея станет региональным лидером, представляющим азиатские страны в международном сообществе. В случае успешной реализации новая инициатива не только расширит фокус внешней политики государства с Северо-Восточной Азии на весь азиатский регион, но и распространит сферу сотрудничества с экономической на безопасность, культуру, энергетику и другие секторы.

Будучи новичком в регионе, Южная Корея сталкивается с огромными проблемами. Сеул может оказаться в более выгодном положении при реализации своей новой инициативы, чем Пекин и Токио (а также, в более широком смысле, Вашингтон), поскольку Сеулу не придется нести такое же бремя исторических обид и политических подозрений, как его более крупным партнерам в остальной Азии. Тем не менее, во многих отношениях Китай и Япония (и Соединенные Штаты) опережают Южную Корею в завоевании доверия и поддержки стран региона. Готова ли Южная Корея и способна ли она предоставлять региональные общественные блага — такие как экспортные рынки, техническая поддержка и помощь в развитии — более эффективно, чем ее гигантские соседи? Если да, то какой вклад может внести южнокорейский подход к принятию Азии? Я предлагаю, чтобы Южная Корея более активно преследовала преференциальные торговые соглашения (ПТС) со своими азиатскими соседями для достижения различных стратегических и дипломатических целей, от укрепления доверия между странами, имеющими мало контактов друг с другом, до завоевания дипломатических очков у региональных соперников, до установления международной правосубъектности и до закрепления региональных средних держав, таких как Индонезия и Малайзия, на Корейском полуострове.

Наследие Ким Дэ Чжуна и Ро Му Хёна

Безусловно, президент Ли не первый корейский лидер с амбициозными внешнеполитическими целями в отношении азиатских соседей.

Президент Ким Дэ Чжун, занимавший пост президента с 1998 по 2003 год, реализовал амбициозную инициативу по превращению Южной Кореи в региональный центр транспорта и международного бизнеса. Он также предпринял резкий сдвиг в политике в рамках своего видения и стратегических целей для регионального сотрудничества. На первой встрече на высшем уровне Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) плюс три (АСЕАН+3) в Куала-Лумпуре в декабре 1997 года он публично заявил о стремлении Южной Кореи стать страной-центром Восточной Азии, играя роль балансира между региональными державами. Во время саммита АСЕАН+3 в 1999 году Ким также предложил учредить экспертную группу — Группу по видению Восточной Азии (EAVG) — как первый шаг к созданию механизма регионального сотрудничества и развитию АСЕАН+3 в более постоянный региональный институт. Пока Китай и Япония стремились к регионализму, президент Ким мог играть роль визионера для сообщества Восточной Азии, выступая в качестве моста между двумя давними соперниками. При содействии относительно теплых китайско-японских отношений на рубеже тысячелетий «Политика солнечного света» Кима, кульминацией которой стала межкорейская встреча на высшем уровне в июне 2000 года, создала значительный дипломатический капитал для Южной Кореи, чтобы активно решать деликатные вопросы мира и стабильности в регионе.

Идеи Кима вдохновили его преемника, президента Ро Му Хёна, занимавшего пост с 2003 по 2008 год. После вступления в должность в феврале 2003 года Ро начал амбициозную инициативу, направленную на создание мирной и процветающей Северо-Восточной Азии. Он создал Президентский комитет по Северо-Восточному азиатскому деловому центру для реализации инициативы, включая создание финансовых и логистических центров и содействие сотрудничеству в областях бизнеса, энергетики и транспорта. В то же время Ро запустил «Инициативу Северо-Восточного азиатского сотрудничества ради мира и процветания», направленную на реализацию его долгосрочного видения создания нового регионального порядка, основанного на взаимном доверии и сотрудничестве. Однако, несмотря на желание Ро выступить посредником между Китаем и Японией, а также между Соединенными Штатами и Китаем, он с самого начала столкнулся с неблагоприятной региональной геополитикой в результате постоянно расширяющейся глобальной войны с терроризмом, начатой Америкой после 11 сентября. Кроме того, одновременные смены политического руководства в Соединенных Штатах, Китае, Японии и Южной Корее оказали непредсказуемое давление на восточноазиатский регионализм. Ни одна из великих держав, окружающих Корейский полуостров, казалось, не поддерживала регионалистские начинания Ро, которым не хватало той степени дипломатического и морального обаяния, которым обладал его предшественник Ким.

Президент Ро не смог реализовать свои политические цели перед лицом оппозиции как внутри страны, так и за рубежом; его противники называли его наивным и идеологически мотивированным. Президент Ли, вероятно, столкнется с аналогичными проблемами, если у него не будет сильной поддержки со стороны крупных держав, а также со стороны внутренних сторонников. В то же время, однако, меняющаяся политико-экономическая динамика в Азии создаст дипломатическое пространство, в котором Ли сможет маневрировать. Если Южная Корея будет проводить политику «Азия прежде всего», она должна укреплять экономические и стратегические отношения в регионе как по количеству, так и по качеству. В этом отношении ПТС, которые распространились в регионе, могут быть использованы как инструменты внешней политики.

Сдвиг в связке «экономика-безопасность» в Азии

Многие современные азиатские ПТС направлены на достижение более широких внешнеполитических и стратегических целей, а не чисто экономических (Aggarwal and Urata 2006; Solís and Katada 2007; Capling 2008; Dieter 2009). В частности, растет объем литературы по «встроенным в безопасность» или «секьюритизированным» ПТС в Азии. С этой точки зрения было бы действительно удивительно, если бы страны искали такие соглашения без каких-либо политических расчетов в области безопасности и если бы такие соглашения не имели никаких стратегических последствий. Наиболее очевидным примером этого является США, где ПТС с азиатскими торговыми партнерами использовались для укрепления стратегических отношений. Эта тенденция в торговой политике США набрала обороты после терактов 11 сентября, когда администрация Джорджа У. Буша обратилась к ПТС как к способу укрепления отношений США с ключевыми друзьями и союзниками в регионе. В ответ азиатские страны также использовали ПТС для достижения более широких внешнеполитических целей.

В Азии связь между экономикой и безопасностью менялась со временем. Реалистское восприятие было преобладающим в период Холодной войны; соображения безопасности в тот период затмевали, если не полностью вытесняли, экономические интересы. Подчинение экономической политики политике безопасности было нормой дня в рамках Сан-Францисской системы, которая определяла послевоенные международные отношения в Восточной Азии. При фактическом отсутствии альтернативного механизма на региональном уровне торговые и безопасные отношения в Азии регулировались посредством комбинации двусторонних и многосторонних соглашений, ориентированных на США, и неформальных производственных сетей, основанных на корпоративных и этнических связях. В стремлении к экономической стабильности, встроенной в безопасность, система предлагала азиатским союзникам Америки доступ к рынку США в обмен на двусторонний союз безопасности с Соединенными Штатами. Аналогичным образом, альянсы в Азии имели тенденцию быть двусторонними, оставляя координацию безопасности на минилатеральном уровне недоинституционализированной. Вместе с крупными американскими вооруженными силами, размещенными в Японии, Южной Корее, на Филиппинах, в Южном Вьетнаме и на Гуаме, эти двусторонние договоры о безопасности стали основой стратегии США «хаб и спицы» по сдерживанию коммунистических сил в Азии. США также поощряли азиатские страны участвовать в широких многосторонних форумах как в торговле — например, Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ)/Всемирная торговая организация (ВТО) — так и в области безопасности — например, Организация Объединенных Наций (Aggarwal and Koo 2008).

Как отмечает Ричард Хигготт (2004, 158), Соединенные Штаты, безусловно, видели в этих институтах выгоду для своих национальных интересов и своего видения мирового порядка, но они определяли свои интересы широко и достаточно инклюзивно, чтобы другие страны чувствовали себя вправе присоединиться к видению, подчеркивающему важность надлежащей правовой процедуры и верховенства права. Эта система, которая оказалась относительно выгодной для большинства азиатских стран, создала мало стимулов для них развивать исключительно региональные экономические соглашения до конца Холодной войны. В то же время горькие воспоминания о японском и западном колониализме, гетерогенные политические предпочтения и стратегии, а также культурное разнообразие также усилили предпочтение против формализованных региональных организаций.

Однако два внешних шока 1990-х годов — окончание Холодной войны и азиатский финансовый кризис — изменили тенденцию, поставив экономическую политику на передний план связи между экономикой и безопасностью. Окончание Холодной войны ознаменовало собой уменьшение проникновения США и России в регион (и соответствующий рост влияния Китая). Более того, стратегические цели Америки были тонко переопределены в геоэкономическом, а не в геостратегическом плане, в значительной степени благодаря сосредоточенности администрации Клинтона на продвижении процесса глобализации и либерализации торговли (Pempel 2008, 5–6). Наиболее заметно, что распространение азиатских ПТС тесно связано с упадком экономической гегемонии США в регионе. «Торговый треугольник», который связывал японский и зарубежный китайский капитал, развивающиеся азиатские производственные мощности с рынком США, пришел в упадок. Поскольку традиционные механизмы в рамках ГАТТ/ВТО и глобальное экономическое лидерство Америки не предлагали явных решений, азиатские страны быстро обратились к ПТС для обеспечения преференциального доступа и создания более диверсифицированного экспортного рынка (Aggarwal and Koo 2008). В результате связь между торговлей и безопасностью стала менее очевидной, поскольку Соединенные Штаты начали подходить к каждому вопросу отдельно.

Мы стали свидетелями еще одного драматического изменения в связи между экономикой и безопасностью при формировании внешней политики в пользу встраивания экономики в безопасность. Хотя эта связь еще четко не определена, стратегические соображения безопасности были значительным фактором, стоящим за движением к региональным ПТС в последние годы. Америка после 11 сентября инициировала эту тенденцию, но, что более примечательно, азиатские страны все больше заинтересованы во встраивании своей торговой политики в изменчивый геополитический контекст региона, что проявляется в подъеме Китая и упадке гегемонии США. Более конкретно, аспект общественных благ Сан-Францисской системы в области безопасности стал все более хрупким, побуждая азиатские государства искать безопасность не только через региональные диалоги по безопасности, но и через стратегически рассчитанные, многоуровневые ПТС. Кроме того, азиатские страны со временем разочаровались в аспекте предоставления общественных благ клуба ГАТТ/ВТО, поэтому они ищут клубные блага более непосредственно на двусторонней и минилатеральной основе, как это видно по распространению ПТС.

В эпоху после 11 сентября раскол в Сан-Францисской системе стал все более очевидным, в основном из-за изменений в альянсной политике Америки. Своими контртеррористическими инициативами Соединенные Штаты перестроили свою традиционную политику безопасности в Азии по стратегическим и логистическим причинам, одновременно добиваясь многостороннего сотрудничества против терроризма и сокращая свое передовое развертывание. Эти новые события не обязательно означают, что подход «хаб и спицы», продвигаемый в рамках Сан-Францисской системы, будет прекращен в ближайшее время. Тем не менее, это побудило азиатские страны признать необходимость обеспечения коллективной безопасности как напрямую, так и косвенно. Не менее важен растущий набор вызовов региональной безопасности, начиная от стихийных бедствий, распространения эпидемий, этнических конфликтов, распространения оружия массового уничтожения и терроризма. В результате становится все труднее, если не бессмысленно, определять безопасность в чисто военных терминах.

Многоуровневая стратегия ПТС Южной Кореи и ее последствия для Новой азиатской инициативы

На этом фоне рост инициатив Южной Кореи в области ПТС был примечателен по скорости и масштабу. С 2003 года Южная Корея успешно заключила ПТС с Чили (2003 г.), Сингапуром (2004 г.), Европейской ассоциацией свободной торговли (ЕАСТ, 2005 г.), Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН, 2006 г.), Соединенными Штатами (2007 г.), Индией (2009 г.) и Европейским союзом (ЕС, заключено, но официально не подписано по состоянию на ноябрь 2009 г.). Помимо переговоров по ПТС, инициированных правительством Ро с Канадой, Японией, Советом сотрудничества стран Залива (ССЗ) и Мексикой, правительство Ли начало официальные переговоры или начнет неофициальные обсуждения с Австралией, Новой Зеландией, Турцией и Колумбией с целью превращения Южной Кореи в страну-центр «глобальной сети ПТС».

Правительство Ли признает, что двусторонние и минилатеральные ПТС с его азиатскими соседями могут предоставить более эффективный механизм для реализации его стратегических и дипломатических целей. В свете реализации Новой азиатской инициативы правительство Ли должно больше сосредоточиться на азиатских странах при выборе партнеров по ПТС. Для этого президентский офис заявил, что Южная Корея будет стремиться заключать ПТС со всеми странами Азии и увеличивать помощь развивающимся странам. Однако, учитывая послужной список Южной Кореи в выборе партнеров, который был географически рассредоточен, а не сфокусирован, необходимо разработать более подробную дорожную карту для ПТС с азиатскими странами.

Конечно, дипломатические преимущества, которые Южная Корея получит от Соглашения о свободной торговле между Южной Кореей и ЕС, нельзя недооценивать. Географически сфокусированный выбор партнеров не означает, что трехстороннее партнерство между Соединенными Штатами, Японией и Южной Кореей исчерпало свою полезность. Как отмечалось ранее, такое партнерство в значительной степени способствовало и будет продолжать способствовать региональному миру и стабильности, особенно при более прагматичных и дальновидных действующих лидерах в трех странах. Столь же важно и трехстороннее партнерство между Китаем, Японией и Южной Кореей. До сих пор только Китай проявлял активность в продвижении ПТС между Китаем, Японией и Кореей, в то время как Южная Корея и Япония оставались соответственно нерешительными и негативными. Однако последняя трехсторонняя встреча на высшем уровне в Пекине в октябре 2009 года призвала к официальным переговорам по трехстороннему ПТС. Будет интересно посмотреть, готовы ли теперь Южная Корея и Япония стать более активными. Несмотря на последнюю встречу на высшем уровне, политические реалии в Северо-Восточной Азии затрудняют объединение «трех стран Северо-Восточной Азии». На фоне напряженного китайско-японского соперничества посредническая роль Южной Кореи в лучшем случае ограничена.

Проблемы с дипломатическим капиталом Южной Кореи в Северо-Восточной Азии могут быть существенно уменьшены за счет более активного вовлечения остальной части региона. Основными кандидатами являются страны Юго-Восточной Азии. За последние три года АСЕАН стала третьим по величине торговым партнером Южной Кореи после Китая и ЕС, в то время как инвестиции страны в АСЕАН также выросли с 500 миллионов долларов до 3,6 миллиарда долларов, что сделало АСЕАН вторым по величине направлением для инвестиций Южной Кореи после Соединенных Штатов. Поскольку обе стороны отмечают двадцатилетие партнерства по диалогу Корея-АСЕАН, АСЕАН надеется на большее сотрудничество в рамках Новой азиатской инициативы Ли. Южная Корея и АСЕАН завершили свое Рамочное соглашение о всестороннем экономическом сотрудничестве подписанием Соглашения об инвестициях между Кореей и АСЕАН в июне 2009 года. Это позитивное развитие, поскольку Южная Корея планирует утроить свою официальную помощь развитию АСЕАН к 2015 году. Тем не менее, Южная Корея может и должна сделать больше. Основные торговые партнеры Южной Кореи, включая Соединенные Штаты, Китай и Японию, уже заключили или заключат ПТС с отдельными странами-членами АСЕАН.

Во-первых, президент Ли и его правительство должны справиться с негативным восприятием Южной Кореи как «экономического животного». Азия может значительно выиграть в краткосрочной перспективе от экспорта капитала и технологий Южной Кореи, но может пострадать в долгосрочной перспективе, если Южная Корея пойдет по стопам Японии за последние два десятилетия. Многие наблюдатели за проникновением японского бизнеса в Юго-Восточную Азию отмечали, что некогда благосклонная Япония, «ведущий гусь», стала «более скупой птицей», которая заботится только о воспроизведении своей внутренней системы иерархических и потенциально эксплуататорских сетей кэйрэцу в регионе в целом, тем самым позволяя «принятому развитию» уступить место «захваченному развитию» (Hatch and Yamamura 1996).

Все члены АСЕАН, кроме Таиланда, подписали соглашение о торговле товарами и соглашение о механизмах разрешения споров в мае 2006 года. Таиланд отказался подписать соглашение из-за разногласий в отношении обработки Сеулом некоторых сельскохозяйственных продуктов, особенно риса и скота. После почти года переговоров Таиланд завершил переговоры с Южной Кореей в рамках ПТС АСЕАН-Корея в декабре 2007 года. Соглашение было достигнуто только после того, как Сеул разрешил продлить срок снижения импортных тарифов на тайские товары с 2010-2012 годов до 2016-2017 годов. Этот эпизод указывает на то, что вопрос действительно сводится к тому, сможет ли Южная Корея и будет ли она делать дальнейшие уступки, особенно по «сельскохозяйственной» продукции, для своих юго-восточных азиатских соседей. Может ли Сеул поставить геополитические и дипломатические обязательства Южной Кореи выше своих экономических потребностей? Может ли Сеул купить поддержку стран Юго-Восточной Азии за счет корейских фермеров и отраслей промышленности?

Мечта Южной Кореи стать ведущим игроком на азиатской шахматной доске не осуществится, если страна не будет более охотно предоставлять общественные блага. Предоставление общественных благ не обязательно должно включать прямое перемещение ресурсов из Южной Кореи в остальную Азию. Общественные блага могут быть предоставлены через многоцелевые ПТС. В заключение, сработает ли весьма амбициозная Новая азиатская инициатива, неизвестно. Путь к этой новой политической инициативе, вероятно, будет тернистым. Без консолидации внутренней и международной поддержки Ли сталкивается с трудной борьбой для достижения своей новой внешнеполитической цели. На момент написания этого заключения президент Ли посетил Юго-Восточную Азию для участия в саммите АСЕАН+3, а также в Восточноазиатском саммите с 20 по 25 октября. Президентский офис заявляет, что президент Ли воспользовался этой возможностью для продвижения своей Новой азиатской инициативы. Нам предстоит увидеть, будут ли его усилия успешными и в какой степени.

Благодарности

Я признателен за полезные комментарии от Чаесунга Чуна, Ён-Суна Ха, Сок-Чон Ли, Бён-Кук Кима, Чон Кима и Ха-Чжон Кима.■