アジアを包摂する韓国式：外交政策の手段としての選好的貿易協定

ミン・ギョ・クは、韓国ソウルの延世大学行政学科のアシスタントプロフェッサーである。

韓国はなぜ、そしてどのようにアジアを包摂しようとしているのか？ 歴史の二つの支配的な力は、連続性と変化である。長らく、冷戦に基づく地域秩序は、韓国が自らが属する地域という概念をどのように認識し、解釈するかを強く制約してきた。敵対的な地政学的状況と韓国人が抱く歴史的敵意は、アジアの隣国との弱い地域内連携と、経済的・戦略的な両面で米国との強い地域外連携が混在する「地理的偏見」を生み出した。冷戦時代、韓国が自らの地域をどのように捉えていたかといえば、もしあったとしても、それは米国と日本を中心とするハブ・アンド・スポークス・システムに沿った「アジア太平洋」であった。しかし、1990年代に入ると、「北東アジア」という概念が、特に冷戦の終結とアジア通貨危機という二つの外部からの衝撃を経験した韓国にとって、自らの地域を定義する主要なものとして定着した。

今、状況は再び急速に変化している。最も最近では、韓国は、中国の世界的な大国としての台頭と、地域における米国の影響力の低下という、地政学的・地経学的な状況の変化を主な要因として、さらに西の、北東アジア、東南アジア、中央アジア、南アジアからなる広大な「アジア」地域に目を向け始めている。

2009年3月、インドネシア訪問中に、韓国の李明博（イ・ミョンバク）大統領は、「新アジア構想」と呼ばれる野心的な外交イニシアチブを開始した。これは、韓国が国際社会においてアジア諸国を代表する地域リーダーとなることを envisions している。この構想が成功裏に実施されれば、外交政策の焦点を北東アジアからアジア全域に拡大するだけでなく、協力の範囲も経済から安全保障、文化、エネルギーなどの分野にまで広げることになるだろう。

地域への後発参加者として、韓国は前途に巨大な課題を抱えている。ソウルは、北京や東京（そしてより広範にはワシントン）がその新構想を実施する上で、より有利な立場にあるかもしれない。なぜなら、ソウルは、より大きなライバルたちがアジアの他の地域で抱えるほど、歴史的な負担や政治的な疑念を負う必要がないからである。しかし、多くの点で、中国と日本（そして米国）は、地域の諸国からの信頼と支持を得る上で、韓国よりも先行している。韓国は、巨大な隣国よりも効果的に、輸出市場、技術支援、開発援助といった地域公共財を提供することを本当に望み、また、その能力があるのだろうか？ もしそうであれば、韓国式のアジア包摂は、どのような付加価値のある貢献をすることができるのだろうか？ 私は、韓国がアジアの隣国との選好的貿易協定（PTA）をより積極的に追求することで、諸国間の信頼醸成から、地域ライバルに対する外交的優位性の獲得、国際法上の人格の確立、インドネシアやマレーシアのような地域のミドルパワーを朝鮮半島に引き込むことまで、多様な戦略的・外交的目標を達成できると提案する。

金大中（キム・デジュン）と盧武鉉（ノ・ムヒョン）の遺産

確かに、李大統領は、アジアの隣国に対する野心的な外交政策目標を持った最初のアジアの指導者ではない。

1998年から2003年まで大統領を務めた金大中（キム・デジュン）大統領は、韓国を交通と国際ビジネスの地域ハブにするという野心的な構想を追求した。彼はまた、地域協力に関するビジョンと戦略的目標の一環として、劇的な政策転換を行った。1997年12月にクアラルンプールで開催された東南アジア諸国連合（ASEAN）プラス3（APT）の最初の首脳会議で、彼は韓国が地域大国間のバランス役を果たすことによって東アジアのハブ国になるという韓国の願望を公表した。1999年のAPT首脳会議では、金大統領は、地域協力メカニズムを形成し、APTをより恒久的な地域機関へと発展させるための第一歩として、専門家パネルである東アジア・ビジョン・グループ（EAVG）の設立を提案した。中国と日本の両方が地域主義に熱心である限り、金大統領は、二つの永続的なライバル間の橋渡し役を務めることで、東アジア共同体のビジョナリーとしての役割を果たすことができた。新世紀初頭の比較的良好な日中関係に助けられ、2000年6月の南北首脳会談で最高潮に達した金大中（キム・デジュン）の太陽政策は、韓国に地域における平和と安定の繊細な問題に積極的に取り組むための多大な外交的資本を生み出した。

金大統領の政策構想は、2003年から2008年まで大統領を務めた後継者の盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領に影響を与えた。2003年2月の就任時、盧大統領は、平和で繁栄した北東アジアを創造することを目的とした野心的な構想を開始した。彼は、金融・物流ハブの創設、ビジネス、エネルギー、交通分野での協力促進を含む構想を実行するために、北東アジアビジネスハブ大統領委員会を設置した。同時に、盧大統領は、相互信頼と協力に基づく新たな地域秩序を創造するという長期的なビジョンを実現するために、「北東アジア協力構想」を開始した。中国と日本の間、そして米国と中国の間の仲介役を務めたいという盧大統領の願いにもかかわらず、9.11以降に米国が開始したグローバルなテロとの戦いの拡大という結果として、彼は当初から不親切な地域地政学に直面した。さらに、米国、中国、日本、韓国における同時期の政治指導者の交代は、東アジアの地域主義に予測不可能な圧力をかけた。朝鮮半島を取り巻く大国のいずれも、前任者の金大統領が享受していたような外交的・道徳的な魅力を欠いていた盧大統領の地域主義的事業を支持しているようには見えなかった。

盧大統領は、国内外からの反対に直面して政策目標を追求することができなかった。彼の反対者は彼をナイーブでイデオロギーに駆られたと呼んだ。李大統領も、主要国からの強力な支持と国内支持者からの支持がない限り、同様の課題に直面する可能性が高い。同時に、アジアにおける政治経済力学の変化は、李大統領が操縦できる外交的空間を生み出すだろう。韓国がアジア第一主義を追求するのであれば、地域における経済的・戦略的関係を量と質の両面で強化すべきである。この点で、地域で増加しているPTAは、外交政策の手段として利用することができる。

アジアにおける経済・安全保障の連携の変化

多くの現代アジアのEPAは、純粋に経済的な目標よりも、より広範な外交政策および戦略的目標を確保することを目指しています（Aggarwal and Urata 2006; Solís and Katada 2007; Capling 2008; Dieter 2009）。特に、アジアにおける「安全保障を内包した」または「安全保障化された」EPAに関する文献が増加しています。この観点からすれば、各国が政治的安全保障の計算なしにそのような協定を求め、かつそのような協定が戦略的結果をもたらさないとすれば、それは確かに驚くべきことです。この最も明白な例は米国に見られます。そこでは、米国のアジアの貿易相手国とのEPAが戦略的関係を強化するために利用されてきました。この米国の通商政策の傾向は、ジョージ・W・ブッシュ政権が地域における主要な友好国および同盟国との米国の関係を強化する手段としてEPAに転じた9.11同時多発テロ事件以降、勢いを増しました。これに応えて、アジア諸国もまた、より広範な外交政策目標を達成するためにEPAを利用してきました。

アジアでは、経済と安全保障の結びつきは時間とともに変化してきました。冷戦時代にはリアリストの認識が広まっており、その時期の安全保障上の考慮事項は、経済的利益を完全に置き換えるものではなかったとしても、それを凌駕していました。戦後の東アジア国際関係を定義してきたサンフランシスコ体制下では、経済政策を安全保障政策に従属させることが日常的でした。地域レベルで代替メカニズムが事実上存在しない中で、アジアの貿易と安全保障の関係は、米国の中心的な二国間および多国間協定と、企業および民族的つながりに基づく非公式な生産ネットワークの組み合わせによって統治されていました。安全保障を内包した経済的安定を追求する上で、この体制は、米国との二国間安全保障同盟と引き換えに、米国の同盟国に米国市場へのアクセスを提供しました。同様に、アジアにおける同盟は二国間になりがちであり、安全保障の調整はミニラテラルレベルで制度化が不十分でした。日本、韓国、フィリピン、南ベトナム、グアムに駐留する大規模な米軍とともに、これらの二国間安全保障条約は、アジアにおける共産主義勢力を封じ込めるための米国のハブ・アンド・スポーク戦略の背骨となりました。米国はまた、アジア諸国が貿易（例えば、関税及び貿易に関する一般協定（GATT）/世界貿易機関（WTO））と安全保障（例えば、国際連合（Aggarwal and Koo 2008））の両方で、広範な多国間フォーラムに参加することを奨励しました。

リチャード・ヒゴット（2004, 158）が指摘するように、米国は確かにこれらの制度を自国の国益と世界秩序に対する見方にとって有益なものと見なしていましたが、自国の国益を広範かつ十分に包括的な方法で定義していたため、他の国々も適正手続きと法の支配の重要性を強調するビジョンに賛同できると感じていました。ほとんどのアジア諸国にとって比較的有益であったこの体制は、冷戦終結まで、専ら地域経済協定を開発するインセンティブをほとんど生み出しませんでした。同時に、日本の植民地主義と西洋の植民地主義の苦い記憶、異質な政策選好と戦略、そして文化的多様性もまた、公式化された地域組織に対する選好を強化しました。

しかし、1990年代の二つの外部ショック、すなわち冷戦の終結とアジア金融危機は、この傾向を逆転させ、経済政策を経済・安全保障の結びつきの前面に押し出しました。冷戦の終結は、地域における米国とロシアの浸透の低下（そしてそれに伴う中国の影響力の増大）をもたらしました。さらに、クリントン政権がグローバリゼーションと貿易自由化のプロセスを推進することに集中した結果、アメリカの戦略的目標は、地政学的なものというよりは地経学的なものとして微妙に再定義されました（Pempel 2008, 5-6）。最も注目すべきは、アジアのEPAの広がりは、地域における米国の経済的覇権の低下と密接に関連していることです。「貿易三角地帯」は、日本と海外華僑の資本、アジアの製造能力の開発、そして米国市場を結びつけていましたが、それは悪化しました。GATT/WTO内の伝統的なメカニズムとアメリカの世界的経済指導力が顕著な解決策を提供しなかったため、アジア諸国は、特恵アクセスを確保し、より多様な輸出市場を創出するために、急速にEPAに目を向けました（Aggarwal and Koo 2008）。その結果、米国が各問題を別々に扱うようになると、貿易と安全保障の結びつきはより不明瞭になりました。

私たちは、外交政策決定における経済・安全保障の結びつきにおいて、経済を安全保障に組み込むことを支持する、もう一つの劇的な変化を目にしてきました。この連携はまだ明確に定義されていませんが、近年の地域EPAへの動きの背後には、戦略・安全保障上の考慮事項が重要な要因となっています。9.11以降のアメリカがこの傾向を開始しましたが、より注目すべきは、中国の台頭と米国の覇権の低下によって顕在化している地域の流動的な地政学的文脈に、アジア諸国がますます貿易政策を組み込むことに興味を持っていることです。より具体的には、サンフランシスコ体制における安全保障の公共財としての側面がますます脆弱になり、アジア諸国が地域安全保障対話だけでなく、戦略的に計算された多層的なEPAを通じて安全保障を求めることを奨励しました。さらに、アジア諸国は、GATT/WTOクラブの公共財提供の側面に長年幻滅しており、EPAの広がりで見られるように、二国間およびミニラテラルな基盤でより直接的にクラブ財を求めています。

9.11同時多発テロ以降の時代において、サンフランシスコ体制の亀裂は、主にアメリカの同盟政策の変化により、ますます顕著になっています。アメリカはテロ対策への取り組みにより、戦略的および物流上の理由からアジアにおける伝統的な安全保障政策を再構成し、テロ対策のための多国間協力を求め、前方展開を縮小しました。これらの新しい展開は、サンフランシスコ体制下で推進されたハブ・アンド・スポークアプローチがすぐに終了することを意味するものではありません。それにもかかわらず、それはアジア諸国に、集団安全保障の提供を直接的および間接的に行う必要性を認識させました。同様に重要なのは、自然災害、疫病の蔓延、民族紛争、大量破壊兵器の拡散、テロリズムなど、地域安全保障に対する多様な課題が増加していることです。その結果、安全保障を純粋に軍事的な言葉で定義することは、不可能ではないにしても、ますます困難になっています。

韓国の多角的PTA戦略とその新アジア構想への影響

こうした背景を踏まえると、韓国のEPAイニシアチブの台頭は、その速度と範囲において注目に値します。2003年以来、韓国はチリ（2003年）、シンガポール（2004年）、欧州自由貿易連合（EFTA、2005年）、東南アジア諸国連合（ASEAN、2006年）、米国（2007年）、インド（2009年）、欧州連合（EU、2009年11月現在、結論に至ったが公式署名は未定）とEPAを締結することに成功しました。盧武鉉政権下でカナダ、日本、湾岸協力会議（GCC）、メキシコとの間で開始されたEPA交渉に加えて、李明博政権は、韓国を「グローバルEPAネットワーク」のハブ国として確立することを目指し、オーストラリア、ニュージーランド、トルコ、コロンビアとの間で正式な交渉を開始または非公式な協議を開始しました。

李明博政権は、アジア近隣諸国との二国間およびミニラテラルなEPAが、その戦略的および外交的目標を実現するためのより効果的なメカニズムを提供する可能性があると認識しています。新アジア構想の実施に鑑み、李明博政権は、EPAパートナーの選択においてアジア諸国により焦点を当てる必要があります。この目的のために、大統領府は、韓国がアジア全土の国々とEPAを締結し、開発途上国への援助を増やすだろうと述べています。しかし、地理的に分散しており、集中的ではない韓国のこれまでのパートナー選択の実績を考えると、アジア諸国とのEPAに関するより詳細なロードマップを策定する必要があります。

もちろん、韓国・EU FTA（自由貿易協定）によって韓国が得る外交的優位性は過小評価できません。地理的に焦点を絞ったパートナー選択も、米国、日本、韓国の三国間パートナーシップがその有用性を失ったことを意味するものではありません。前述のように、そのようなパートナーシップは、特に3カ国に現実的で先見の明のある現職指導者がいる場合、地域の平和と安定に大きく貢献してきましたし、これからも貢献し続けるでしょう。中国、日本、韓国の間の別の三国間パートナーシップも同様に重要です。これまでのところ、中国だけが中日韓FTA（自由貿易協定）の推進に積極的であり、韓国と日本はそれぞれ消極的かつ否定的な姿勢を維持しています。しかし、2009年10月に北京で開催された最新の三カ国首脳会談では、三国間FTA（自由貿易協定）の公式交渉が呼びかけられました。韓国と日本がより積極的になる意思があるのかどうかは興味深いところです。最新の首脳会談にもかかわらず、北東アジアの政治的現実は「北東アジア3カ国」を団結させることを困難にしています。激しい中日競争の中で、韓国の仲介的役割は、せいぜい本質的に限定的です。

北東アジアにおける韓国の外交資本の問題は、地域全体により積極的に関与することで大幅に軽減される可能性があります。主な候補は東南アジア諸国です。過去3年間で、ASEANは中国とEUに次ぐ韓国にとって3番目に大きな貿易相手国となり、韓国のASEANへの投資も5億ドルから36億ドルに急増し、ASEANは米国に次ぐ韓国にとって2番目に大きな投資先となりました。両国が韓国・ASEAN対話パートナーシップ20周年を迎えるにあたり、ASEANは李（イ）の「新アジア構想」を通じたさらなる協力を期待しています。韓国とASEANは、2009年6月にASEAN・韓国投資協定に署名し、包括的経済協力に関する枠組み協定を締結しました。韓国が2015年までにASEANへの政府開発援助（ODA）を3倍にする計画であることは、肯定的な進展です。しかし、韓国は、もっとできるし、すべきです。米国、中国、日本を含む韓国の主要な貿易相手国は、すでに個々のASEAN加盟国とのFTA（自由貿易協定）を締結しているか、または締結する予定です。

第一に、李（イ）大統領とその政府は、韓国が「経済動物」であるという否定的な認識に対処しなければなりません。アジアは、短期的には韓国の資本と技術輸出から大きな利益を得ることができますが、韓国が過去20年間の日本の歩みを踏襲した場合、長期的には苦しむ可能性があります。東南アジアにおける日本企業の浸透を観察している多くの人々は、かつては親切であった「リードグース」としての日本が、「よりけちな鳥」になり、地域全体で国内の階層的で潜在的に搾取的な系列ネットワークシステムを再現することだけに関心を持ち、「抱擁された開発」を「捕獲された開発」に譲っていると指摘しています（Hatch and Yamamura 1996）。

タイを除くすべてのASEAN加盟国は、2006年5月に物品貿易に関する協定および紛争解決メカニズムに関する協定に署名しました。タイは、ソウルによる一部の農産物、特に米や家畜の取り扱いにおける違いから、協定への署名を拒否していました。約1年間の交渉を経て、タイは2007年12月にASEAN・韓国FTA（自由貿易協定）の下で韓国との交渉を完了しました。この協定は、ソウルがタイからの輸入品の関税引き下げ期限を2010年から2012年ではなく2016年から2017年に延長することを許可した後にのみ実現しました。このエピソードは、問題が実際に、韓国が東南アジアの近隣諸国のために、特に「農産物」において、さらなる譲歩をすることができるか、そしてするつもりがあるのかという問題に帰着することを示しています。ソウルは、韓国の地政学的・外交的コミットメントを経済的必要性よりも優先できるでしょうか？ソウルは、韓国の農民や産業を犠牲にして、東南アジア諸国の支持を購入できるでしょうか？

韓国がアジアのチェス盤の主要プレーヤーになるという夢は、韓国が公共財を提供する意思をもっと持たない限り実現しません。公共財の提供は、韓国からアジアの他の地域への直接的な資源移転を伴う必要はありません。公共財は、多目的FTA（自由貿易協定）を通じて利用可能にすることができます。結論として、非常に野心的な「新アジア構想」が機能するかどうかは不確かです。この新しい政策イニシアチブへの道は、でこぼこしたものになる可能性が高いです。国内および国際的な支持を統合することなく、李（イ）は彼の新しい外交政策目標を達成するために上り坂の戦いに直面しています。この結論を書いている時点で、李（イ）大統領はAPT首脳会議および東アジア首脳会議に出席するために10月20日から25日まで東南アジアを訪問しました。大統領室によると、李（イ）大統領はこの機会に「新アジア構想」を推進しました。彼の努力がどの程度成功するかどうか、そしてどの程度成功するかを見る必要があります。

謝辞

チャエスン・チュン、ヨンソン・ハ、ソクジョン・リー、ビョンクク・キム、ジョン・キム、ハジョン・キムから有益なコメントをいただいた。■