[ADRN 简报] 加强韩国价值外交以实现美韩规范一致

※ 本文首次发布于“CFR”。

引言

任何国家的对外政策都是通过计算国家利益和规范理想来制定的。如果说国家利益基于可衡量的经济和安全收益，那么规范理想通常被理解为普世和变革性的价值观。然而，在现实中，这种区别常常变得模糊，因为规范选择是在长期国家利益的背景下做出的。此外，由于意识形态不同的新政府或国内的争议性挑战，一个国家的规范一致性可能会发生变化。最糟糕的情况是，一个强大的国家退出了由志同道合的国家组成的规范联盟的领导地位。当失去领导者时，志同道合的国家往往会分散；美国忽视后“民主国家共同体”的衰落就是一个例子。由于国内和国际规范政治的动荡，国家未能奉行一贯的外交政策。

尽管存在这种复杂性，但一个强大的国家比弱国更能有效地推行规范性外交政策，因为它既可以运用硬实力，也可以运用软实力。在冷战后的一极格局中，美国扮演了这样的强制角色。像中国这样的新兴强国可以挑战现有规范或建立新规范。那么中间力量呢？中间力量由于缺乏单方面行使权力的能力，常常倡导多边规则和规范，以保护其免受大国胁迫的利益。安德鲁·库珀教授将中间力量描述为在全球秩序中具有更高的道德感和可信度，并将其偏好的外交描述为通过多边解决方案来解决国际问题，在国际争端中采取折衷立场，并采纳“良好国际公民”的观念（Cooper et al. 1993, 116）。前韩国总统李明博政府以“全球韩国”的口号推行中间力量外交，通过扩大外国援助来强调基于价值观的国际贡献，并主办了二十国集团（G20）和其他全球会议。

现在，尹锡悦政府通过强调韩国的国际贡献和基于价值观的外交，将其中间力量的抱负提升到了全球关键国家的水平（Yoon 2022a）。与李明博政府一样，尹锡悦政府在深化与美国的长期联盟的同时，也在建立其积极的多边外交。但美中关系在李明博政府和尹锡悦政府之间发生了显著变化：在过去的十五年里，美国和中国之间的地缘政治竞争加剧，已从经济和军事领域扩展到技术和意识形态领域。在拜登总统和习近平主席的领导下，世界被划分为民主国家和专制国家的意识形态叙事已经形成。俄乌战争导致西欧国家加强了民主团结和集体安全。在东北亚，朝鲜的核能力现在不仅威胁韩国，也威胁遥远的美国。面对所有这些高风险挑战，尹锡悦政府加强了与美国的军事和经济联系。

两国共同的民主价值观和自由主义规范已成为深化双边关系的关键组成部分。这种规范的一致性引起了北京的批评，但尹锡悦政府迄今为止并未放弃其对这些价值观的倡导——尽管它谨慎地将其称为“普世价值”，而不是自由主义或民主价值观。全球成功的韩国流行文化所带来的国家自信以及公众舆论对中国的负面看法，都有助于助长这种价值观的坚定立场。

外交关系委员会研讨会摘要

外交关系委员会于2023年6月26日举行了一次虚拟研讨会，主题为“美韩在民主价值观和人权问题上对华政策协调”。研讨会的核心要点包括：

ㆍ 领导层的更迭促使韩国在其外交政策中反映价值观，并扩大其在该地区和世界的“贡献性外交”以促进集体利益。韩国近期基于价值观的外交是由总统尹锡悦本人塑造的。尹锡悦强调个人自由、人权和法治是普世价值。显然，这些价值观在民主国家比在专制国家更能得到维护。但是，通过将其定义为普世价值，尹锡悦避免了陷入民主与专制的意识形态分歧，并允许他与非自由主义民主国家接触。他在就职典礼、联合国大会和美国国会上的演讲都指出，当人民团结起来对抗威胁时，对自由和人权的威胁就可以得到遏制。在尹锡悦政府发布的关于印太和国家安全的两个主要战略报告中，都倡导这些普世价值，以通过加强基于规则的秩序来维护该地区的和平与繁荣。这两份报告都基于韩国作为全球关键国家的愿景，在此愿景下寻求多边外交的领导地位。更多的官方发展援助、人道主义援助和维和活动被视为实现这一领导地位的工具。

ㆍ 采取了多项具体行动，表明尹锡悦政府对基于价值观的外交的承诺。2022年6月，韩国加入了联合国人权理事会（HRC）的投票，以制止中国在新疆侵犯维吾尔少数民族人权的行为。尽管这项投票未能获得足够支持通过一项决议，但它是在联合国框架内提出中国对待维吾尔人问题的重要举措。韩国政府历来避免在联合国等国际组织中谴责中国侵犯人权的行为；尹锡悦政府的投票支持表明了价值外交的实际行动。与此同时，尹锡悦政府在联合国上也对朝鲜人权问题采取了更强硬的立场，共同提出了两项决议，一项由大会提出，另一项由人权理事会提出。尹锡悦政府还于2023年3月30日主办了民主峰会印太区域会议。尹锡悦总统承诺在未来三年内提供1亿美元的援助。

共同价值观和伙伴关系以建立基于规则的秩序，也被视为改善与日本关系的依据。面对国内在强制劳工赔偿问题和其他棘手的历史冲突上的反对声音，推翻与日本的双边关系对尹锡悦来说是一项艰巨的任务。然而，尹锡悦政府成功地推动了与日本合作的双边协议。应对朝鲜核武器和导弹威胁所带来的安全挑战是此次和解的主要原因。同时，改善韩日双边关系被认为是韩美日三边合作、在该地区建立基于规则的自由秩序的关键。尹锡悦的外交努力已扩展到欧洲，包括他参加北约峰会以及向乌克兰提供人道主义援助和战后重建援助。

ㆍ 美国的领导地位应持续支持尹锡悦政府的价值外交，并以物质利益作为回报，以赢得韩国国内公众的支持。韩国人认为美国是与其共享价值观的有利和值得信赖的伙伴。另一方面，中国因其强制性外交和被视为以中国为中心的文化霸权而失去了吸引力。然而，这种情况不会永远持续下去。在国内，尹锡悦政府对华政策正面临反对派的攻击，他们声称其立场导致了前所未有的对华贸易逆差并损害了经济。因此，美国的领导地位需要提供物质利益来平息这种批评。

此外，美国政治中严重的党派分歧使得预测下一届美国政府在价值外交上的立场变得困难。与过去一样，韩国依赖美国的支援和联合行动。如果美国希望韩国继续倡导价值外交，美国的机构——包括负责民主援助的官方实体和民间社会组织——应与其在韩国的对应机构进行深入接触。这应该不难：国会两党对韩国的价值外交都有强有力的支持。最后但同样重要的是，为了维持韩国的价值外交，美国应允许韩国在普世价值方面与中国进行接触的空间。

总统论述与基本外交政策原则

韩国的新外交是政府和总统更迭的结果。尹锡悦总统自竞选以来就表示，他将更明确地与美国保持一致。这些言论暗示，如果当选，他将摒弃此前用于平衡首尔与华盛顿和北京关系的所谓“战略模糊”（Gallo 2021）。尹锡悦明确与美国结盟似乎是基于个人信念，尽管是以普世价值而非美国价值观的语言来表达的。与前几任韩国总统相比，尹锡悦在演讲中使用“自由”一词相当独特。在他首次在北约、联合国大会和美国国会发表的演讲中，尹锡悦总统强调自由是最重要的普世价值，需要个人和集体来保护。这三次演讲揭示了他对自由作为一种政治价值的看法：

ㆍ 在2022年5月9日的就职演说中，尹锡悦阐述了他的自由哲学。他表示，为了克服内外部危机，“对共同价值观的信念至关重要……而最重要的核心价值是自由。”他接着说，“人类历史表明，当政治和经济自由占主导地位时，繁荣和富足就会随之而来。当繁荣和经济自由蓬勃发展时，自由就会触及最黑暗的角落。自由是一种普世价值。每个公民和每个社会成员都必须能够享有自由。如果一个人的自由受到侵犯或未得到纠正，这就是对所有人自由的攻击……每个人都必须保证获得优质教育的权利，并且每个人都必须被授予接触和体验各种文化活动的自由”（Yoon 2022b）。

ㆍ 在题为“自由与团结：应对时代转折点”的联合国大会演讲中，尹锡悦认为自由作为摆脱贫困和获得优质教育的个人权利，促使他支持全球健康基金。他以全球人权侵犯为例开始演讲，并呼吁团结以争取自由，并致力于维护联合国框架内已巩固的规范。“今天，全球社会再次目睹了其公民的自由与和平受到威胁，”他说。“试图以武力改变现状危及无辜人民的生命；核武器和其他大规模杀伤性武器对人类构成日益增长的威胁；普遍侵犯人权使数百万儿童的未来被剥夺。这些对自由与和平的威胁必须通过团结和对多年来在联合国框架内巩固的普世全球规范框架的无畏承诺来克服”（Yoon 2022c）。

ㆍ 在2023年4月23日，他在美国国会联席会议上发表了题为“自由联盟，行动联盟”的演讲，纪念美韩同盟七十周年，他说：“韩国将与美国一起扮演‘自由的指南针’的角色。它将捍卫和扩大世界公民的自由”（Yoon 2023）。

除了尹锡悦的演讲外，过去半年发布的两份报告详细阐述了尹锡悦政府外交政策的方向。报告指出，韩国的首要国家利益——安全、繁荣和提升国际地位——通过倡导普世价值和与志同道合的国家合作能得到更好的服务。两份报告都强调了协调规范价值观和国家利益的好处，这一战略被称为贡献性外交。

ㆍ 2022年12月发布的《印太战略》认为，当这些价值观得到维护时，该地区的和平与繁荣才能得到更好的保障。报告指出，作为一个贸易依赖型民主国家，韩国的下一次飞跃依赖于印太地区的和平与稳定，韩国将继续致力于促进自由、民主、法治和人权。促进法治和人权的国际合作被列为尹锡悦政府印太战略的九项核心方针之一。

ㆍ 2023年6月发布的《国家安全战略》宣称，“大韩民国作为一个植根于自由与团结精神的全球关键国家，致力于积极应对快速变化的安保环境……毫无疑问，追求自由将继续为我们带来更多机会，而保持团结将为更美好的未来铺平道路。因此，我们承诺与国际社会携手合作，捍卫自由、人权和法治等普世价值，并维护基于规则和原则的国际秩序。”在题为“捍卫自由民主，促进全球繁荣”的部分，优先考虑了在多边外交中发挥领导作用以维护基于规则的国际秩序。扩大官方发展援助和维和行动被提及为其工具。支持实现人道主义价值观被描述为国际发展援助的主要内容之一。继续向饱受战争蹂躏的乌克兰提供人道主义援助被视为一个例子。

为促进自由主义规范而采取的行动

尹锡悦政府在联合国上公开谴责中国和朝鲜侵犯人权的行为。尹锡悦政府还通过联合主办第二届民主峰会，支持了拜登的民主议程。在努力实现与日本关系正常化的过程中，尹锡悦政府强调了韩日伙伴关系中的共同价值观。尹锡悦政府在其价值外交中采取的一些值得注意的行动包括：

ㆍ 加入联合国投票以制止中国侵犯人权的行为。2022年10月，由四十七个成员组成的联合国人权理事会就一项决议进行投票，要求在次年就中国新疆涉嫌侵犯人权的行为进行辩论。这项备受争议的决议以19票反对、17票赞成、11票弃权的小幅差距被否决。美国驻联合国人权理事会大使米歇尔·泰勒指出，联合国前一天发布的一份报告记录了中国新疆维吾尔族地区侵犯人权的证据，并在中立论坛上进行辩论至关重要。前联合国人权事务高级专员米歇尔·巴切莱特于2022年8月31日发布的报告，记录了针对维吾尔少数民族的酷刑或其他虐待的可信证据，并指出这些侵犯行为可能构成危害人类罪（Schlein 2022）。然而，美国未能争取到足够多的摇摆国家将该问题保留在联合国议程上（Wintour 2022）。韩国投票反对中国，这与以往韩国政府在联合国避免谴责中国侵犯人权的行为明显不同。

ㆍ 在朝鲜人权问题上采取更强硬立场。尹锡悦政府共同提出了联合国人权理事会于2023年4月4日通过的一项谴责朝鲜严重侵犯人权行为的决议（Kim 2023），这与文在寅政府五年来的沉默批评形成了对比（BBC News Korea 2022）。此前，韩国曾共同提出联合国大会关于朝鲜人权侵犯问题的决议，该决议于2022年11月15日获得通过。韩国以往的进步派政府在联合国上对朝鲜人权问题较为沉默，因为他们优先考虑改善朝韩关系。

ㆍ 主办民主峰会。韩国政府于2023年3月30日在首尔主办了第二届民主峰会的印太区域部长级会议，主题为“应对腐败的挑战与进展”（MOFA 2023）。与会的印太国家通过了《首尔关于应对腐败的挑战与进展宣言》，重申了促进民主的重要性以及打击腐败的必要性。尹锡悦总统称此次会议是确认实施“印太地区自由、和平与繁荣战略”意愿的机会，并高度重视印太国家重申其保护民主的承诺。他还表示，为了回报国际社会对韩国民主化的支持，韩国将在未来三年内实施价值1亿美元的发展合作项目，涉及电子政务框架、数字化转型、加强技术能力、透明度和反腐败等领域。“促进未来世代的民主”——一个1.5轨青年论坛——也将由韩国举办，以促进共同价值观。外交部长朴振表示，国际社会应利用民主峰会作为合作保护民主原则的机会，并强调韩国是民主仍然是实现自由、和平与繁荣最有效途径的生动证明。

ㆍ 将日本视为基于规则秩序的伙伴。无论进步派和保守派之间存在意识形态差异，所有韩国领导人都强调其维护基于规则秩序的承诺。2021年5月21日，拜登-文在寅联合声明表示，两国“反对一切破坏、破坏稳定或威胁基于规则的国际秩序的活动，并致力于维护一个包容、自由和开放的印太地区”（The White House 2021）。声明中包括了南海及其他地区的航行和飞越自由，并强调了维护台湾海峡和平与稳定的重要性。一年后，在尹锡悦总统就职不到两周的2022年5月21日，拜登-尹锡悦联合声明设想了“在促进印太地区及其他地区自由、和平与繁荣方面发挥更重要的作用”，并强调了他们对包括南海在内的国际法，包括航行和飞越自由以及其他合法使用海洋的尊重（The White House 2022）。从这个意义上说，文在寅和尹锡悦都对现有的基于规则的秩序表示了相同的支持。然而，文在寅和尹锡悦之间的根本区别在于他们对日外交政策的立场。在2022年的解放日演讲中，尹锡悦表示，日本是韩国的伙伴，因为两国面临着对全球公民自由的共同威胁，并且两国可以通过在共同的普世价值观上进行合作来解决历史遗留问题（Lee 2022）。尽管遭到反对党的强烈批评，尹锡悦还是为历史上一直困扰韩日关系的战争时期征兵劳工争议提出了事实上的解决方案。

ㆍ 通过自由价值观与欧洲互动。尹锡悦的基于规则的秩序扩展到欧洲。在2022年6月29日的北约峰会上，作为首位以观察员身份参加北约峰会的韩国领导人，尹锡悦表示，“随着竞争和冲突的新格局正在形成，也有一种否定我们一直以来所保护的普世价值的运动。”美国之音援引一位匿名的韩国官员的话说，尹锡悦指的是乌克兰战争，并像大多数国家一样，对俄罗斯和中国各自的责任表示担忧（Shin 2022）。十个月后，尹锡悦在拜登-尹锡悦联合声明中谴责了俄罗斯对乌克兰的侵略战争，并明确暗示美国和韩国之间的“全球全面战略联盟”同样适用于欧洲战争，因为该联盟植根于共同的价值观。韩国政府迄今已向乌克兰提供了价值1亿美元的人道主义援助。

维持韩国政府价值外交的建议

尹锡悦政府的价值外交达到了前所未有的程度。如果这一政策转变要得以持续，需要考虑三个因素：韩国与中国关系的负面影响、韩国国内政治以及美国领导层可能发生的政治变化。

ㆍ 中国一直批评美国组建小规模联盟削弱联合国。针对美国关于民主与专制的论调，中国提出了反驳论点，认为其政治体制是一种不同且运行更好的民主形式。当韩国主办第二届民主峰会时，中国批评韩国是在倡导美国的意识形态，而不是尹锡悦所声称的普世价值。随着韩中冲突的加剧，经济报复和冰冷的双边关系可能会加剧，类似于2016年中国因韩国在尚州部署“萨德”反导系统而采取的经济报复。为了使韩国的民主外交可持续，普世价值的叙事需要包括中国作为某些领域的合作伙伴。韩国在处理中国侵犯人权行为的同时，又要与中国在青年和妇女权利等共同价值观领域进行接触，这将是一个巨大的挑战。韩国在试图调整其价值外交以适应中国时，应考虑与欧洲民主国家和国际组织合作。

ㆍ 根据东亚研究所2022年的一项调查，中国人普遍不受欢迎和不被信任，约有两倍的韩国人认为韩国应在中国的侵犯人权行为上采取更强硬的立场。当被问及哪个国家更有好感时，56.7%的韩国人回答美国，只有10.9%回答中国。美国也比中国更受信任，85.1%的韩国人表示信任美国，只有8.2%表示信任中国。这种对美国而非中国的明确偏好也体现在价值观的一致性上：86.1%的人同意韩美同盟牢固是自然的，因为两国共享价值观和取向。当被问及韩国是否应在对中国侵犯人权行为采取更强硬立场方面与其他民主国家采取类似立场时，60.7%的人回答是，而27.5%的人认为没有必要。

ㆍ 然而，经济担忧可能会影响韩国的态度。韩国一直面临经济困难，包括与中国的史无前例的贸易逆差。韩国的疫后经济增长仍然依赖中国市场。尹锡悦价值外交的反对者认为，这可能会通过激怒中国而损害韩国的经济利益。韩国企业目前正在美国建立更大的工厂以实现供应链稳定，这预计将减少韩国对中国的贸易依赖。在此过渡时期，尹锡悦应在国内反驳经济损失的论调。在这方面，拜登政府能否向在美国经营电池厂的韩国企业提供补贴，或者豁免在华韩国半导体制造商的限制，将是尹锡悦在国内获得价值外交支持的重要议题。

ㆍ 尹锡悦政府的价值外交与韩国与美国的联盟以及拜登政府支持民主的外交政策相吻合。这意味着美国可能发生政府更迭——以及随之而来的对海外民主国家支持的减弱——可能会削弱尹锡悦在倡导普世价值和为民主援助做出贡献方面的积极性。因此，无论2024年美国总统大选后出现何种新领导层，两党对尹锡悦倡议的认可和随之而来的支持将是可取的。

结论

在美中意识形态竞争加剧的背景下，尹锡悦政府在规范上与美国保持一致，冒着与中国关系恶化的风险。尹锡悦总统关于致力于自由和人权的持续信息，已通过一系列演讲和相关的重大国家外交政策报告得到阐述。随后采取了多项具体行动，例如加入联合国人权理事会、投票反对中国以及主办民主峰会。与日本外交政策的逆转以及向乌克兰提供非战斗支持，都遵循了民主合作的逻辑。为了使尹锡悦政府的价值外交能够持续下去，与中国在共同利益和文化价值观上进行接触，从价值外交中获得经济利益，以及持续的美国民主外交将是至关重要的。■

参考文献

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■ 李淑宗是东亚研究所高级研究员兼亚洲民主研究网络代表。

■ 负责人及编辑：朴智秀EAI研究员

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