[ADRN Issue Briefing] 米韓規範的整合に向けた韓国の価値外交の強化

※ This article was first published by the CFR.

序論

いかなる国家の外交通商政策も、国益と規範的理想の計算によって策定される。国益が経済的・安全保障上の有形的な利益に基づいているとすれば、規範的理想は普遍的で変革的な価値として理解されることが多い。しかし、規範的な選択は長期的な国益の文脈で行われるため、この区別は現実にはしばしば曖昧になる。さらに、イデオロギー的に異なる新政権や、国内の困難な課題によって、国家の規範的整合性は変化しうる。最悪のシナリオは、強国が志を同じくする国家の規範的連合のリーダーシップから撤退することである。志を同じくする国家は、リーダーを失うと分散する傾向がある。米国が顧みなくなった後の民主主義共同体の衰退はその一例である。規範的な政治は国内的にも国際的にも流動的であるため、国家は一貫した外交政策を追求できなくなる。

この複雑さにもかかわらず、強国はハードパワーとソフトパワーの両方を行使できるため、より効果的に規範的外交を展開できる。米国は冷戦後の単極世界において、そのような執行者の役割を果たした。中国のような新興強国は、既存の規範に挑戦したり、新たな規範を確立したりすることができる。中間国家についてはどうだろうか。単独で行使できる力を持たない中間国家は、大国の強制から自国の利益を守るための多国間ルールや規範をしばしば擁護する。アンドリュー・クーパー教授は、中間国家をグローバル秩序において規範的に、より徳が高く信頼できる存在として特徴づけ、その好ましい外交として、国際問題に対する多国間的解決策の追求、国際紛争における妥協的立場の採用、「良い国際市民」の概念の採用を挙げている（Cooper et al. 1993, 116）。李明博元韓国大統領政権は、「グローバル・コリア」のスローガンの下で中間国家主義を追求し、海外援助の拡大を通じて価値に基づいた国際貢献を強調し、G20（主要20カ国・地域）などのグローバル会議を主催した。

現在、尹錫悦（ユン・ソンニョル）政権は、韓国の国際貢献と価値に基づいた外交を強調することで、中間国家の野心を「グローバル中枢国家」へと格上げした（Yoon 2022a）。李政権と同様に、尹政権は、米国との長年の同盟を深化させながら、積極的な多国間外交を構築している。しかし、李政権と尹政権の間で米中関係は大きく変化した。この15年間で、米中間の地政学的競争は激化し、経済・軍事分野を超えて技術やイデオロギーにまで拡大した。バイデン米大統領と習近平中国国家主席の下で、世界を民主主義と専制主義に二分するイデオロギー的な物語が定着した。ロシアのウクライナ侵攻は、西欧諸国に民主主義的統一と集団安全保障の統合をもたらした。北東アジアでは、北朝鮮の核能力が、韓国だけでなく遠く離れた米国をも脅かすようになった。これらの高リスクな課題に直面し、尹政権は米国との軍事的・経済的関係を強化した。

両国の共有する民主主義的価値観と自由主義的規範は、二国間関係の深化における重要な要素として浮上した。この規範的整合性は北京からの批判を招いたが、尹政権はこれまで、それらの価値観を「普遍的価値」と慎重に呼称することで、自由主義的または民主主義的価値観とは明言せず、その擁護を後退させていない。世界的に成功した韓国大衆文化によって得られた国民的自信と、中国に対する悪化した世論が、この価値観の断固たる主張を後押しした。

CFRワークショップの概要

外交問題評議会（CFR）は、2023年6月26日に「民主的価値観と人権に関する対中政策協調：米韓関係」と題するバーチャルワークショップを開催した。ワークショップの主な結論は以下の通りである。

ㆍ リーダーシップの交代により、韓国は外交政策に価値観を反映させ、「貢献外交」を地域および世界の共通の財のために拡大するようになった。韓国の最近の価値観に基づいた外交は、尹錫悦（ユン・ソンニョル）大統領自身によって形成されている。尹大統領は、個人の自由、人権、法の支配を普遍的価値として強調してきた。明らかに、これらの価値観は専制主義よりも民主主義においてより良く維持される。しかし、それらを普遍的と位置づけることで、尹大統領は民主主義と専制主義のイデオロギー的対立に踏み込むことを避け、非自由主義的な民主主義国との関与を可能にした。就任演説、国連総会、米国連邦議会での演説はすべて、自由と人権への脅威は、人々が団結してそれらに立ち向かうときにチェックできることを示している。インド太平洋戦略と国家安全保障に関する尹政権の主要な戦略報告書の両方において、これらの普遍的価値観は、ルールに基づく秩序を強化することによって、地域の平和と韓国自体の平和と繁栄を維持するために擁護されている。両報告書は、多国間外交におけるリーダーシップが求められる「グローバル中枢国家」としての韓国のビジョンに基づいている。より多くの政府開発援助、人道支援、平和維持活動が、このリーダーシップを達成するための手段と見なされている。

ㆍ 尹政権の価値観に基づいた外交へのコミットメントを示す具体的な行動がいくつか取られている。韓国は2022年6月、新疆ウイグル自治区における中国の人権侵害をチェックするための国連人権理事会（HRC）の投票に参加した。この投票は決議採択に必要な十分な支持を得られなかったが、国連の枠組みの中でウイグル族への中国の処遇を持ち出す重要な動きであった。韓国政府はこれまで、国連のような国際機関で中国の人権侵害を非難することを避けてきたが、尹政権の賛成票は、価値観に基づいた外交の実践を示している。同時に、尹政権は国連における北朝鮮の人権問題についても、より断固とした立場を取り、総会とHRCのそれぞれで決議案を共同提案した。尹政権はまた、2023年3月30日に民主主義サミットのインド太平洋地域会合を主催し、尹大統領は今後3年間で1億ドルを拠出すると約束した。

共通の価値観とルールに基づく秩序のためのパートナーシップも、悪化した日韓関係の改善の基盤として求められている。徴用工問題やその他の厄介な歴史的対立に対する国内の反対に直面し、日韓関係を覆すことは尹政権にとって困難な課題であった。しかし、尹政権は日本との二国間協定を推進することに成功した。北朝鮮の核・ミサイル脅威による安全保障上の課題への対応が、この関係改善の主な理由である。同時に、日韓関係の改善は、地域におけるルールに基づく自由主義秩序を構築するための、韓国、米国、日本の三カ国協力にとって極めて重要であると見なされている。尹大統領の外交的働きかけは欧州にも拡大しており、NATO（北大西洋条約機構）首脳会議への参加や、ウクライナへの人道支援、そして戦争終結後の復興支援などが含まれる。

ㆍ 米国のリーダーシップは、尹政権の価値観に基づいた外交を一貫して支持し、韓国国内の世論の支持を得るために物質的な利益で応えるべきである。韓国人は米国を、価値観を共有する好意的で信頼できるパートナーと見なしている。一方、中国は、強制外交と、中国中心の文化的覇権と見なされることによって、その魅力を失いつつある。しかし、この状況は永続的ではない。国内では、尹政権の対中政策は、中国との前例のない貿易赤字に寄与し、経済を損なっていると主張する野党から攻撃を受けている。したがって、米国のリーダーシップは、この批判の声を静めることができる物質的な利益を提供する必要がある。

さらに、米国の政治における深刻な党派対立は、次期米政権の価値観に基づいた外交に対する姿勢を予測することを困難にしている。過去と同様に、韓国は米国の支援と共同行動に依存している。米国が韓国に価値観に基づいた外交を継続的に擁護することを望むのであれば、米国の機関（民主主義支援に従事する公式機関や市民社会組織を含む）は、韓国国内のカウンターパートと深く関与すべきである。これは難しい課題ではないはずだ。韓国の価値観に基づいた外交に対する超党派の議会支持は強い。最後に、韓国の価値観に基づいた外交を持続させるために、米国は韓国に普遍的価値観について中国と関与する余地を与えるべきである。

大統領演説と外交政策の基本原則

韓国の新外交は、政府と大統領の交代の結果である。尹錫悦（ユン・ソンニョル）大統領は、選挙運動以来、韓国を米国により明確に連携させると示唆してきた。これらの発言は、当選した場合、ソウルとワシントンの関係のバランスをとるために以前使用されていたいわゆる戦略的曖昧さを拒否することを示唆していた（Gallo 2021）。尹大統領の米国との明確な連携は、普遍的価値観、米国のものではない、という言葉で表現されているものの、個人的な信念に基づいているように見える。過去の大統領と比較して、尹大統領は演説で「自由」という言葉を使う点でかなりユニークである。就任演説、NATO（北大西洋条約機構）首脳会議、国連総会、米国連邦議会での演説で、尹大統領は自由を、個人としても集団としても保護されるべき最も重要な普遍的価値として強調した。これらの3つの演説は、政治的価値としての自由に関する彼の考えを明らかにしている。

ㆍ 2022年5月9日の就任演説で、尹大統領は自由に関する哲学を明らかにした。内外の危機を克服するために、「共有された価値観への信念が最も重要である…そして最も重要な中核的価値は自由である」と述べた。さらに、「人間の歴史は、政治的・経済的自由が至上であるときに、繁栄と豊かさが花開いたことを示している。繁栄と経済的自由が花開くとき、自由は最も暗い隅々にまで届く。自由は普遍的な価値である。すべての市民と社会のすべてのメンバーは、自由を享受できなければならない。もし一人の自由が侵害されたり、是正されなかったりすれば、それはすべての人の自由への攻撃である…すべての人は質の高い教育を受ける権利を保証されなければならず、すべての人は様々な文化的活動にアクセスし体験する自由を与えられなければならない」（Yoon 2022b）。

ㆍ 「自由と連帯：分水嶺の瞬間への答え」と題された国連総会演説で、尹大統領は、貧困から脱却し質の高い教育を受けるための個人の権利としての自由への信念から、世界の保健基金を支持した。彼は、世界中の人権侵害を強調し、自由のための連帯と、国連の枠組みの中で長年培われてきた規範へのコミットメントを訴えることで演説を始めた。「今日、国際社会は再び、市民の自由と平和が危機に瀕しているのを目撃している」と彼は述べた。「武力による現状変更の試みは罪のない人々の命を危険にさらし、核兵器やその他の大量破壊兵器は人類に増大する脅威をもたらし、蔓延する人権侵害は数百万人の子供たちから未来を奪っている。自由と平和へのこのような脅威は、連帯と、国連の枠組みの中で長年培われてきた普遍的な世界的規範の枠組みへの恐れのないコミットメントを通じて克服されなければならない」（Yoon 2022c）。

ㆍ 2023年4月23日、米韓同盟70周年を記念して米国連邦議会の合同会議で行われた演説「自由の同盟、行動の同盟」で、尹大統領は「韓国は米国と共に『自由の羅針盤』としての役割を果たし、世界の市民の自由を守り、広げていく」と述べた（Yoon 2023）。

尹大統領の演説に加えて、過去半年間に発表された2つの報告書が、尹政権の外交政策の方向性を示している。韓国の最優先国益である安全保障、繁栄、そして高められた国際的地位は、普遍的価値観を擁護し、志を同じくする国々と協力することによって、より良く達成されるとされている。両報告書は、規範的価値観と国益の調和の利益を強調しており、この戦略は「貢献外交」と呼ばれている。

ㆍ 2022年12月に発表されたインド太平洋戦略は、これらの価値観が維持される場合に、地域の平和と繁栄がより良く維持されると主張している。報告書は、貿易依存型の民主主義国として、韓国の次の飛躍は平和で安定したインド太平洋地域にかかっており、韓国は自由、民主主義、法の支配、人権の推進に引き続きコミットすると述べている。法の支配と人権を推進するための国際協力は、尹政権のインド太平洋戦略の9つの主要な方針の一つとして挙げられている。

ㆍ 2023年6月に発表された国家安全保障戦略は、「自由と連帯の精神に基づいたグローバル中枢国家として、大韓民国は急速に進化する安全保障環境に積極的に対処するよう努める…疑いなく、自由の追求は私たちにさらなる機会をもたらし続けるだろう。一方、連帯を維持することは、さらに大きな未来への道を開くだろう。したがって、私たちは国際社会と手を携え、自由、人権、法の支配といった普遍的価値観を守り、ルールと原則に基づく国際秩序を維持することを約束する」と宣言している。「自由民主主義を守り、世界の繁栄に貢献する」と題されたセクションでは、ルールに基づく国際秩序を維持するための多国間外交におけるリーダーシップの推進が優先されている。政府開発援助と平和維持活動の拡大がその手段として言及されている。人道的価値観の実現を支援することは、国際開発援助の主要なポイントの一つとして説明されている。戦争で荒廃したウクライナへの人道支援の継続が例として挙げられている。

自由主義的規範を促進するための行動

尹政権は、国連において中国と北朝鮮の人権侵害を非難する発言を繰り返した。尹政権はまた、第2回民主主義サミットを共同開催することで、バイデン大統領の民主主義アジェンダを支持した。日本との二国間関係正常化の努力の中で、尹政権は韓国・日本パートナーシップにおける共通の価値観を強調した。尹政権が価値観に基づいた外交において取った注目すべき行動の一部を以下に示す。

ㆍ 中国の人権侵害をチェックするための国連投票への参加。2022年10月、47カ国からなる国連人権理事会は、新疆ウイグル自治区における人権侵害の疑いに関する翌年の討論を行う決議案について投票を行った。この激しい議論を呼んだ決議案は、賛成17票、反対19票、棄権11票という僅差で否決された。国連人権理事会（UNHRC）のミシェル・テイラー米国大使は、中国新疆ウイグル自治区における人権侵害の証拠は、以前の国連報告書に記録されており、中立的なフォーラムで討論を行うことが重要であると述べた。2022年8月31日に発表された、元国連人権高等弁務官ミシェル・バチェレによる報告書は、ウイグル族に対する拷問またはその他の不当な扱いの信頼できる証拠を記録しており、その侵害は人道に対する罪を構成する可能性があると述べている（Schlein 2022）。しかし、米国は、この問題を国連の議題に載せるために十分な支持を得ることができなかった（Wintour 2022）。韓国が中国に反対票を投じたことは、国連において中国の人権侵害を非難することを避けてきた過去の韓国政府からの明確な転換である。

ㆍ 北朝鮮の人権問題に対する断固たる姿勢。尹政権は、2023年4月4日に採択された国連人権理事会（UNHRC）決議案（Kim 2023）を共同提案し、北朝鮮の深刻な人権侵害を非難した。これは、文在寅（ムン・ジェイン）政権の5年間の控えめな批判からの転換である（BBC News Korea 2022）。これは、韓国が2022年11月15日に採択された北朝鮮の人権侵害に関する国連総会決議案を共同提案したことに続くものである。韓国の過去の進歩的政権は、南北関係の改善を優先していたため、国連における北朝鮮の人権問題について、あまり声高に発言してこなかった。

ㆍ 民主主義サミットの開催。韓国政府は、2023年3月30日にソウルで、「腐敗への対処における課題と進展」と題された第2回民主主義サミットのインド太平洋地域閣僚級会合を主催した（MOFA 2023）。参加したインド太平洋諸国は、「腐敗への対処における課題と進展に関するソウル宣言」を採択し、民主主義の推進の重要性と腐敗と闘う必要性を再確認した。尹大統領は、この会議を「自由で平和で繁栄したインド太平洋地域のための戦略」の実施への意志を再確認する機会であると呼び、インド太平洋諸国が民主主義を守るというコミットメントを再確認することに大きな意義を見出した。彼はまた、韓国の民主化に対する国際社会の支援に応えるため、韓国は今後3年間で、e-ガバメントフレームワーク、デジタルトランスフォーメーション、技術能力強化、透明性、腐敗防止などの分野で1億ドルの開発協力プロジェクトを実施すると述べた。「次世代のための民主主義推進」という1.5トラックのユースフォーラムも、韓国によって実施され、共通の価値観に貢献する。朴振（パク・ジン）外交部長官は、国際社会は民主主義原則を協力して守る機会として民主主義サミットを活用すべきであり、韓国は民主主義が自由、平和、繁栄のための最も効果的な手段であり続けるという真実の生きた証であると強調した。

ㆍ ルールに基づく秩序のためのパートナーとして日本を受け入れる。進歩派と保守派のイデオロギー的違いにかかわらず、すべての韓国指導者はルールに基づく秩序を維持するというコミットメントを強調してきた。2021年5月21日のバイデン・文共同声明は、両国が「ルールに基づく国際秩序を損ない、不安定化させ、脅かすすべての活動に反対し、包括的で自由で開かれたインド太平洋の維持にコミットする」と述べた（The White House 2021）。南シナ海およびそれ以遠の航行および上空飛行の自由が含まれ、台湾海峡の平和と安定の維持の重要性が強調された。1年後、尹大統領就任から2週間足らずで、2022年5月21日のバイデン・尹共同声明は、「インド太平洋地域およびそれ以遠における自由、平和、繁栄の推進における高められた役割」を展望し、南シナ海を含む南シナ海における航行、上空飛行、その他の合法的な海洋利用の自由を含む国際法の尊重に言及した（The White House 2022）。この意味で、文大統領と尹大統領は、既存のルールに基づく秩序に対して同様の支持を示した。しかし、文大統領と尹大統領の根本的な違いは、日本に対する外交的立場における対照的な点である。尹大統領は2022年の光復節演説で、日本は世界の市民の自由に対する共通の脅威に直面しているため韓国のパートナーであり、両国は共通の普遍的価値観に基づいて協力することで歴史的問題を解決できると述べた（Lee 2022）。野党からの強い批判にもかかわらず、尹大統領は、歴史的に韓日関係を緊張させてきた戦時徴用工問題に関する紛争の事実上の解決を主導した。

ㆍ 自由主義的価値観を通じた欧州との関与。尹大統領のルールに基づく秩序は欧州にも拡大する。2022年6月29日のNATO首脳会議で、オブザーバーとして初めてNATO首脳会議に出席した韓国の指導者である尹大統領は、「新たな競争と紛争の構造が形成される中で、私たちが守ってきた普遍的価値を否定する動きもある」と述べた。ボイス・オブ・アメリカは、匿名を希望する韓国当局者の言葉を引用し、尹大統領がウクライナ戦争に言及し、ほとんどの国と同様に、ロシアと中国のそれぞれの責任について懸念を表明したと報じた（Shin 2022）。10ヶ月後、尹大統領はバイデン・尹共同声明で、ロシアのウクライナ侵攻を非難し、「米国と韓国の間のグローバル包括戦略同盟」が、価値観を共有する同盟と同様に、欧州の戦争にも等しく適用されることを明確に示唆した。韓国政府はこれまでにウクライナに1億ドル相当の人道支援を提供している。

韓国政府の価値外交を持続させるための提言

尹政権下の韓国政府は、前例のない程度で価値外交を追求してきた。この政策転換が継続されるためには、3つの要因を考慮する必要がある。それは、韓国と中国の関係に対する反発、韓国国内の政治、そして米国のリーダーシップにおける潜在的な政治的変化である。

ㆍ 中国は、米国が小規模な連合を形成することが国連を弱体化させると批判してきた。米国の「民主主義対専制主義」という物語に対し、中国は自国の政治体制が異なる、より機能的な民主主義の形態であると主張する対抗物語を推進してきた。韓国が第2回民主主義サミットを主催した際、中国は韓国が尹大統領の主張する普遍的価値観ではなく、米国のイデオロギーを擁護していると批判した。韓国と中国の間の対立が激化するにつれて、2016年に韓国が終末高高度防衛（THAAD）ミサイルシステムを星州に配備したことに対する中国の経済的報復と同様に、経済的報復と冷え込んだ外交関係が増大する可能性がある。韓国の民主主義外交を持続可能なものにするためには、普遍的価値観の物語に、特定の分野で中国をパートナーとして含める必要がある。韓国が中国の人権侵害に対処すると同時に、若者や女性の権利など、共通の価値を持つ分野で中国と関与することは、非常に困難であろう。韓国は、価値外交を中国に適応させる試みにおいて、欧州の民主主義国や国際機関と協力することを検討すべきである。

ㆍ 東アジア研究所の2022年の調査によると、中国は嫌われ、信頼されていない。韓国人の約2倍が、韓国は中国の人権侵害に対してより厳しい立場を取るべきだと回答した。どちらの国がより好ましいかという質問に対し、韓国人の56.7％が米国と回答し、中国と回答したのはわずか10.9％であった。米国は中国の10倍の信頼を得ており、韓国人の85.1％が米国を信頼すると回答したのに対し、中国を信頼すると回答したのはわずか8.2％であった。中国よりも米国を明確に選好する傾向は、価値観の整合性にも示されており、86.1％が、両国が価値観と方向性を共有しているため、強力な米韓同盟は自然であることに同意した。韓国は中国の人権侵害に対してより厳しい立場を取る他の民主主義国と同様の姿勢を取るべきかという質問に対し、60.7％が「はい」と回答し、27.5％は必要ないと感じた。

ㆍ しかし、経済的な懸念は韓国人の態度に影響を与える可能性が高い。韓国は、中国との前例のない貿易赤字を含む経済的困難に直面している。韓国のパンデミック後の経済成長は、依然として中国市場に依存している。尹政権の価値外交の反対者は、それが中国を刺激することによって韓国の経済的利益を損なう可能性があると主張している。韓国企業は現在、安定したサプライチェーンのために米国に大規模な工場を建設しており、これは中国への韓国の貿易依存度を低下させると予想されている。この移行期間中、尹大統領は国内で経済的損失という議論に対抗する必要がある。この側面において、バイデン政権が米国でバッテリー工場を操業する韓国企業に補助金を提供できるか、または中国の韓国半導体メーカーを制限から免除できるかは、尹大統領が価値外交に対する国内支持を確保するための重要な問題となるだろう。

ㆍ 尹政権の価値外交は、韓国と米国の同盟、そしてバイデン政権の民主主義を支持する外交の採用と一致している。これは、米国大統領選挙（2024年）後の新たなリーダーシップ、ひいては海外の民主主義への支援の弱まりが、尹大統領の普遍的価値観の擁護と民主主義支援への貢献というイニシアチブを鈍化させる可能性があることを意味する。したがって、2024年の米国大統領選挙後の新たなリーダーシップにかかわらず、尹大統領のイニシアチブとその伴う支援に対する超党派の認識が望ましいだろう。

結論

米中間のイデオロギー競争が激化する中、尹政権は規範的に米国と連携し、中国との関係悪化のリスクを冒している。尹大統領の自由と人権へのコミットメントという一貫したメッセージは、一連の演説と、外交政策に関する主要な国家報告書によって表明されてきた。国連人権理事会への参加、中国に対する反対票、民主主義サミットの開催といった具体的な行動が続いた。日本に対する外交の転換と、非戦闘員支援によるウクライナ支援は、民主主義的協力の論理に従ったものである。尹政権の価値外交を持続させるためには、共通の利益と文化的価値における中国との関与、価値外交からの経済的利益の確保、そして一貫した米国の民主主義外交が極めて重要となるだろう。■

参考文献

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■ Sook Jong Lee is a Senior Fellow of the East Asia Institute and the Representative of the Asia Democracy Research Network.

■ 担当および編集: 朴知秀EAI研究員

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