[ADRN Issue Briefing] Le rôle de l’Australie dans le soutien aux démocraties en tant que puissance moyenne

L’Australie bénéficie de l’ordre international fondé sur des règles depuis plus de 70 ans. La vision d’une région régie par des normes démocratiques, des règles internationales et un engagement multilatéral solide a non seulement soutenu le progrès économique et social de l’Australie (Department of Foreign Affairs and Trade (DFAT) 2017, 12), mais a également contribué à façonner la perception de l’Australie de sa place dans le monde et de son identité en tant qu’acteur international. Comme l’indique le Livre blanc sur la politique étrangère de 2017 du Department of Foreign Affairs and Trade : « L’Australie ne définit pas son identité nationale par la race ou la religion, mais par des valeurs partagées, y compris la liberté politique, économique et religieuse, la démocratie libérale, l’État de droit, l’égalité raciale et sexuelle et le respect mutuel. » (DFAT 2017, 11). En effet, ces principes démocratiques libéraux partagés avec les États-Unis sont essentiels à la confiance et à la compréhension mutuelle qui sous-tendent l’alliance américano-australienne et la coopération croissante avec la Corée et d’autres démocraties, alors que l’Australie cherche à naviguer dans les défis complexes du XXIe siècle (Wong 2023).

Parmi ces défis, il convient de noter l’influence croissante de la Chine, son renforcement militaire et ses tentatives de « réécrire les règles » dans la région proche de l’Australie. La compétition stratégique entre les États-Unis et la Chine est de plus en plus un concours de récits et de visions alternatifs sur la manière dont la région Indo-Pacifique devrait fonctionner. La ministre australienne des Affaires étrangères, Penny Wong, dans un discours prononcé devant le National Press Club en avril 2023, a rendu cette dynamique géopolitique indubitablement claire, déclarant : « la compétition stratégique ne concerne pas seulement qui est le plus fort, qui est en tête de la course, ou qui détient la primauté stratégique dans l’Indo-Pacifique. Il s’agit en fait du caractère de la région. Il s’agit des règles et des normes qui sous-tendent notre sécurité et notre prospérité, qui garantissent notre accès à une région ouverte et inclusive, et qui gèrent la concurrence de manière responsable » (Wong 2023).

La dimension idéologique des aspirations de la Chine à une primauté régionale incontestée, ainsi que son comportement illibéral et coercitif, tant au niveau national que dans toute la région, sont contraires aux normes convenues et au caractère régional que l’Australie privilégie. Au niveau national, le comportement de la Chine a inclus la répression et l’emprisonnement de dissidents, une censure étendue des médias et de nombreuses violations des droits de l’homme au Xinjiang. Ces actions nationales sont de plus en plus congruentes avec l’engagement de la Chine dans la région, où ses efforts pour saper les normes démocratiques comprennent la coercition économique, la corruption et l’escalade des différends territoriaux avec ses voisins.

Canberra a elle-même été soumise à d’intenses pressions de la part de la Chine visant à saper la souveraineté de l’Australie et son engagement envers la démocratie – notamment détaillé dans la communication par Pékin de 14 griefs à l’Australie en 2020 (Kearlsey 2020a, 2020b). En tant que démocratie bien établie alliée des États-Unis, l’Australie est restée résolue face à de telles pressions (Department of Home Affairs 2023). Au-delà de ses frontières, cependant, Canberra est de plus en plus préoccupée par les efforts de la Chine dans la région, qui présente des règles et des normes démocratiques beaucoup moins robustes. Parmi les principales préoccupations de l’Australie figure la manière dont ces actions pourraient perturber la stabilité régionale, exacerber les tensions géopolitiques (Wong 2023), ainsi que compromettre la souveraineté des États — leur capacité à être en désaccord, à être autodéterminés et à exercer un choix. Les actions de la Chine et la résilience de ces démocraties régionales auront finalement des impacts significatifs sur la propre sécurité nationale de l’Australie.

Les complexités de la puissance moyenne

Bien que l’usage du terme soit contesté (Abbondanza 2022 ; Carr 2014), reconnaître le statut de l’Australie en tant que « puissance moyenne » et sa relation étroite, bien que qualitativement différente, avec les États-Unis et la Chine est essentiel pour comprendre l’approche australienne de soutien à un ordre démocratique dans l’Indo-Pacifique. L’Australie peut être idéologiquement alignée avec les États-Unis sur les défis que les ambitions de la Chine présentent à l’ordre international fondé sur des règles ; mais, en tant que puissance moyenne, l’étendue à laquelle l’Australie seule peut repousser le comportement illibéral de Pékin, tant au niveau national que dans la région, et résister aux conséquences potentielles d’une telle action, est limitée.

Cela ne signifie pas que l’engagement de l’Australie à défendre un ordre dirigé par la démocratie dans la région est faible, ni que l’Australie se contentera de suivre les traces d’autres acteurs régionaux plus puissants. Au contraire, l’Australie a souvent poursuivi ses intérêts dans un Indo-Pacifique fondé sur des règles sans y être invitée et à un coût considérable. Cela n’a jamais été aussi évident que l’expérience de l’Australie face à la coercition économique chinoise suite à son appel à une enquête sur les origines du coronavirus en mai 2020. Plutôt, le statut de puissance moyenne de l’Australie signifie que sa poursuite des normes démocratiques implique des calculs stratégiques plus difficiles.

Pour l’Australie, comme pour de nombreuses autres nations de l’Indo-Pacifique, la Chine est un partenaire commercial indispensable et le maintien d’un engagement positif et coopératif avec la Chine est une nécessité stratégique. Près de 30 % du commerce bilatéral de biens et services de l’Australie, totalisant 287 milliards de dollars australiens en 2022, se fait avec la Chine seule (DFAT 2022), et la Chine représente la première destination pour nombre des principales exportations de l’Australie, notamment le charbon, le minerai de fer, le vin et le gaz de pétrole (Interesse 2023). Une relation stable avec la Chine est donc vitale pour les intérêts de l’Australie et éclaire certainement la manière dont l’Australie a négocié et négociera les disparités dans les visions concurrentes des deux grandes puissances pour le caractère de la région.

La volonté de Pékin d’utiliser les relations économiques comme une arme a été évidente dans l’embargo massif imposé aux exportations australiennes de blé, de vin, de charbon et d’autres produits en réponse à l’appel du gouvernement australien à une enquête internationale sur les origines de la pandémie de COVID. Les gouvernements de la Coalition et du Parti travailliste ont refusé de céder à la campagne de pression de Pékin, diversifiant leur marché d’exportation affecté vers des partenaires comme le Japon, la Corée du Sud, Taïwan et l’Inde, qui ont doublé leurs achats de produits australiens depuis 2019 (Uren 2023). Pourtant, la perception du risque par l’Australie dans sa relation avec la Chine s’étend au-delà du commerce et inclut des considérations telles que la cybersécurité, les investissements étrangers et l’ingérence dans la politique (Packham 2018) et ont conduit l’Australie à renforcer ses liens de sécurité avec les États-Unis et d’autres par le biais de l’AUKUS et du Quad. Tout en supportant bien les retombées des relations économiques avec la Chine, Canberra reste prudente quant aux combats qu’elle choisira d’engager avec Pékin. Comme l’a clarifié le discours de la ministre des Affaires étrangères Wong, la politique du gouvernement à l’égard de la Chine est de « coopérer lorsque nous le pouvons, être en désaccord lorsque nous le devons, gérer nos différences avec sagesse et, par-dessus tout, poursuivre vigoureusement notre propre intérêt national » (Wong 2023).

Au-delà de la résistance et de la réfutation des comportements commerciaux illibéraux de la Chine, la poursuite par l’Australie de ses intérêts nationaux dans un environnement géopolitique aussi contesté exigera de l’Australie, selon la ministre Wong, « une réponse de coordination et d’ambition sans précédent dans [son] art de gouverner » (Wong 2023) et que les décideurs australiens considèrent la stratégie diplomatique comme nécessitant autant de vigueur et de sophistication que les stratégies traditionnelles de dissuasion et de sécurité. Les efforts diplomatiques accrus du gouvernement Albanese ont vu l’Australie intensifier son engagement diplomatique bilatéral dans les îles du Pacifique et en Asie du Sud-Est, y compris la plus forte augmentation de l’aide publique au développement de l’Australie depuis 2011-2012, et le lancement d’une enquête parlementaire en septembre 2022 pour évaluer comment l’Australie pourrait promouvoir les institutions démocratiques et soutenir la société civile dans la région. Le rapport résultant est attendu prochainement.

Travailler ensemble : les avantages de l’Australie

Dans le contexte des nouveaux impératifs géopolitiques et de cette nouvelle ère de « l’art de gouverner » australien, l’Australie ne peut se permettre la complaisance et devra maximiser ses avantages existants pour soutenir les démocraties régionales et l’ordre fondé sur des règles. À l’instar de sa réponse aux menaces émergentes en matière de sécurité et aux développements militaires de Pékin, l’Australie peut également surmonter certaines des complications et limitations de son statut de puissance moyenne en coopérant plus étroitement avec des États partageant les mêmes idées dans la poursuite d’intérêts mutuels.

En matière de diplomatie, l’Australie a un rôle clé à jouer en dirigeant les efforts multi-États qui renforcent la résilience démocratique dans la région. L’Australie a historiquement dépassé son statut de puissance moyenne et surpassé plusieurs de ses pairs plus avancés militairement et économiquement (Lowy Institute 2023). L’aide au développement et à l’élection de l’Australie est plus importante que celle de toute autre nation dans la région des îles du Pacifique (National Endowment for Democracy (NED) et United States Studies Center (USSC) 2023). Le Department of Foreign Affairs and Trade dirige plusieurs programmes de développement sophistiqués conçus pour améliorer la prospérité économique des petits États insulaires, y compris le Pacific Step Up et le Pacific Australia Labour Mobility Scheme (DFAT 2023). Et, dans son histoire, elle a dirigé des missions de maintien de la paix dans plusieurs pays des îles du Pacifique et d’Asie du Sud-Est, y compris au Cambodge, au Timor-Leste et aux Îles Salomon (Bishop 2013). En matière d’art de gouverner multidimensionnel, l’Australie semble être une surperformante (Piper et Patton 2023).

Bien qu’engagée à promouvoir les normes démocratiques dans sa politique étrangère, l’Australie adopte généralement une approche plus circonspecte pour encadrer sa politique étrangère autour de la démocratie. Un exemple est la formule actuelle du gouvernement travailliste pour la stratégie régionale. Appelée une approche « Indo-Pacifique libre et ouvert » par les gouvernements Biden et Kishida, la stratégie étroitement alignée de l’Australie envers la région porte le nom de « Indo-Pacifique pacifique et prospère ». Dans une compétition stratégique marquée par une bataille de récits, cette différence est notable en termes de signalisation, sinon de substance. Néanmoins, l’Australie, comme le Japon et d’autres, reconnaît implicitement que la continuation des valeurs libérales menées par les États-Unis est dans l’intérêt des États régionaux pour une région pacifique et stable, et que les démocraties interconnectées font mieux pour éviter les conflits et maintenir la paix. À certains égards, le soutien de l’Australie aux ONG dans l’Indo-Pacifique, à la fois directement et par le biais d’ONG telles que The Asia Foundation, contraste avec l’approche du Japon et de la Corée, qui s’appuient encore massivement sur la recherche d’approbation auprès des gouvernements hôtes pour soutenir la société civile, même lorsque ces gouvernements sont autoritaires et hostiles à une société civile indépendante. L’Australie dépense également beaucoup plus que d’autres donateurs pour l’autonomisation des femmes dans la région en pourcentage de l’aide globale (une nouvelle stratégie genre est actuellement en cours de révision au DFAT).

Le débat sur le soutien à la démocratie est souvent présenté dans une construction bipolaire – souvent par Pékin, qui prétend que toute l’Asie partage son scepticisme à l’égard de la démocratie – et parfois par Washington, qui regroupe parfois les démocraties asiatiques avec les démocraties d’Europe occidentale, comme lors du Sommet pour la démocratie de 2021. En fait, l’ordre Indo-Pacifique a de fortes dynamiques multipolaires qui offrent aux démocraties comme l’Australie, la Corée ou le Japon l’opportunité de présenter la démocratie plus directement en termes d’auto-renforcement et de résilience qui résonneront auprès de l’Asie du Sud-Est en développement et du Pacifique. Cette approche compléterait et ajouterait de la nuance à l’approche menée par les États-Unis et pourrait prouver, comme l’a dit la ministre Wong dans son discours à l’Assemblée générale des Nations Unies en 2022, que les puissances moyennes sont « plus que de simples acteurs de soutien dans un grand drame de la géopolitique mondiale » (Wong 2022).

Une voie à suivre

Alors que le rapport Freedom in the World de Freedom House pour 2023 le prédit, la liberté dans la région Asie-Pacifique s’est peut-être légèrement améliorée récemment, mais le défi pour les démocraties de maintenir et de défendre leurs démocraties contre la corruption, les violations des droits de l’homme et la pression des régimes autoritaires persiste sans relâche (Freedom House 2023). Il existe trois domaines de coopération régionale dans lesquels l’Australie possède des avantages et qui s’alignent sur son orientation politique en matière de soutien à la démocratie, qui méritent une considération plus approfondie.

Le premier est l’expansion du financement du développement et des initiatives d’infrastructure. Alors que Pékin fait progresser des programmes de financement du développement et d’infrastructure, comme l’Initiative « La Ceinture et la Route », qui sont considérés comme présentant un risque sécuritaire pour les intérêts australiens, l’Australie et d’autres démocraties partageant les mêmes idées peuvent travailler ensemble pour offrir des alternatives en établissant l’architecture de programmes de développement transparents et équitables. Le statut de puissance moyenne de l’Australie et son expérience dans la région lui permettent de jouer un rôle unique à cet égard. Comme Penny Wong l’a dit dans son discours au club de la presse, « nous voulons que l’Australie soit un partenaire de choix pour les pays de notre région. Des partenaires, pas des patriarches. » De nombreux arrangements existants, y compris le Quad et le Blue Dot Network – le partenariat trilatéral entre le Japon, l’Australie et les États-Unis – tentent d’établir ces mécanismes comme des alternatives crédibles à l’Initiative « La Ceinture et la Route » de la Chine. En combinaison avec un accent continu sur l’amélioration des budgets d’aide au développement de chaque nation alliée, ces efforts alliés renforceront à terme les résultats démocratiques et aideront à défendre contre les efforts malveillants d’exploitation économique des États en développement vulnérables.

Deuxièmement, et de manière connexe, l’Australie peut redoubler d’efforts en matière de développement économique et d’autonomisation politique et économique des femmes. Comme en témoigne l’élan des programmes économiques australiens dans le Pacifique, la politique étrangère de l’Australie reconnaît les liens entre le développement économique et la stabilité régionale. Elle s’attend également à ce que l’autonomisation des femmes multiplie l’effet des résultats positifs de la politique étrangère et de l’engagement. La recherche sur cette relation est instructive. Par exemple, des recherches menées par le Council on Foreign Relations ont révélé que lorsque la représentation des femmes au parlement s’améliore de seulement cinq pour cent, un pays est près de cinq fois moins susceptible de répondre aux crises par la violence (Robinson et James 2023), et que la participation des femmes aux négociations de paix les rend significativement plus durables et moins susceptibles d’échouer (Council on Foreign Relations n.d.). Le programme Pacific Women Lead du DFAT, qui dispose d’un budget de 170 millions de dollars australiens sur cinq ans de 2021 à 2026 pour financer et s’associer à des organisations de la société civile qui font progresser l’égalité des femmes, n’est qu’un exemple de l’engagement de l’Australie dans ce domaine. L’Australie, en utilisant les modèles établis dans son Pacific Step Up et son Labour Mobility Scheme, peut montrer la voie aux partenaires régionaux qui collaborent à leurs efforts.

Enfin, l’Australie peut travailler avec d’autres États au développement d’outils pour lutter contre la corruption. Comme l’indique la Déclaration de Sunnylands 2023 sur le renforcement du partenariat démocratique, « la lutte contre la corruption interne et transnationale [est] … une opportunité clé pour les défenseurs de la démocratie de démontrer de manière collaborative que la démocratie offre de meilleurs résultats de gouvernance et économiques pour les citoyens » (NED et USSC 2023). L’Australie défend fermement les valeurs d’ouverture, de transparence et de responsabilité et est reconnue pour cela. Elle est donc bien placée pour promouvoir les normes internationales en matière de lutte contre la corruption auprès d’autres États régionaux. En travaillant avec d’autres nations de la région, cela pourrait se traduire par la création d’un organisme de surveillance de la lutte contre la corruption et de mécanismes de responsabilité qui surveillent les tendances de la corruption et les meilleures approches pour tenir les dirigeants et les agences responsables. D’une part, l’Australie pourrait montrer la voie en développant des approches politiques et en fournissant les ressources nécessaires à la collecte de données et aux renseignements pour poursuivre et enquêter sur les cas de corruption dans les États vulnérables.

Référence

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■ Michael J. Green est Professeur et PDG du Centre d'études américaines de Sydney.

■ Victoria Cooper est rédactrice de recherche au Centre d'études américaines de Sydney.

■ Responsable et éditeur : Jisu Park, chercheuse à l'EAI

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