[ADRN Issue Briefing] El papel de Australia en el apoyo a las democracias como potencia media

Australia se ha beneficiado del orden internacional basado en reglas durante más de 70 años. La visión de una región gobernada por normas democráticas, reglas internacionales y un sólido compromiso multilateral no solo ha apoyado el progreso económico y social de Australia (Department of Foreign Affairs and Trade (DFAT) 2017, 12), sino que ha ayudado a formar la comprensión de Australia sobre su lugar en el mundo y su identidad como actor internacional. Como afirma el Libro Blanco de Política Exterior de 2017 del Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio: “Australia no define su identidad nacional por raza o religión, sino por valores compartidos, incluida la libertad política, económica y religiosa, la democracia liberal, el estado de derecho, la igualdad racial y de género y el respeto mutuo”. (DFAT 2017, 11). De hecho, estos principios democráticos liberales compartidos con Estados Unidos son clave para la confianza y el entendimiento mutuo que sustentan la alianza entre Estados Unidos y Australia y la creciente cooperación con Corea y otras democracias, mientras Australia busca navegar los complejos desafíos del siglo XXI (Wong 2023).

Entre los desafíos clave se encuentra la creciente influencia de China, su acumulación militar y sus intentos de “reescribir las reglas” en la región cercana a Australia. La competencia estratégica entre Estados Unidos y China es cada vez más una contienda de narrativas y visiones alternativas sobre cómo debe operar la región del Indo-Pacífico. La Ministra de Asuntos Exteriores de Australia, Penny Wong, en un discurso ante el National Press Club en abril de 2023, dejó esta dinámica geopolítica inconfundiblemente clara, afirmando: “la competencia estratégica no se trata simplemente de quién es el perro superior, quién va a la cabeza en la carrera o quién ostenta la primacía estratégica en el Indo-Pacífico. Se trata en realidad del carácter de la región. Se trata de las reglas y normas que sustentan nuestra seguridad y prosperidad, que garantizan nuestro acceso a una región abierta e inclusiva y que gestionan la competencia de manera responsable” (Wong 2023).

La dimensión ideológica de las aspiraciones de China de una primacía regional indiscutible, y su comportamiento iliberal y coercitivo tanto a nivel nacional como en toda la región, contradicen las normas acordadas y el carácter regional que Australia favorece. En casa, el comportamiento de China ha incluido la represión y el encarcelamiento de disidentes, la extensa censura de los medios de comunicación y violaciones generalizadas de los derechos humanos en Xinjiang. Tales acciones internas son cada vez más congruentes con la participación de China en la región, donde sus esfuerzos por socavar las normas democráticas incluyen la coerción económica, el soborno y la escalada de disputas territoriales con sus vecinos.

La propia Canberra se ha enfrentado a una presión considerable por parte de China para socavar la soberanía de Australia y su compromiso con la democracia, como se detalla notablemente en la comunicación de Pekín de 14 agravios a Australia en 2020 (Kearlsey 2020a, 2020b). Como democracia bien desarrollada aliada con Estados Unidos, Australia se ha mantenido firme ante tal presión (Department of Home Affairs 2023). Sin embargo, más allá de sus fronteras, Canberra está cada vez más preocupada por los esfuerzos de China en la región, que presenta reglas y normas democráticas mucho menos sólidas. Entre las principales preocupaciones de Australia se encuentra la forma en que estas acciones pueden alterar la estabilidad regional, exacerbar las tensiones geopolíticas (Wong 2023) y comprometer la soberanía de los estados — su capacidad para discrepar, ser autodeterminados y ejercer la elección. Las acciones de China y la resiliencia de estas democracias regionales tendrán en última instancia impactos significativos en la propia seguridad nacional de Australia.

Las complejidades de una potencia media

Si bien el uso del término es objeto de debate (Abbondanza 2022; Carr 2014), reconocer el estatus de Australia como “potencia media” y su relación estrecha, aunque cualitativamente diferente, tanto con Estados Unidos como con China es esencial para comprender el enfoque australiano para apoyar un orden democrático en el Indo-Pacífico. Australia puede estar ideológicamente alineada con Estados Unidos en cuanto a los desafíos que las ambiciones de China presentan al orden internacional basado en reglas; pero, como potencia media, el alcance con el que Australia sola puede rechazar el comportamiento iliberal de Pekín, tanto a nivel nacional como en la región, y resistir las posibles consecuencias de tal acción, es limitado.

Esto no quiere decir que el compromiso de Australia de defender un orden liderado por la democracia en la región sea débil, o que Australia simplemente seguirá los pasos de otros actores regionales más poderosos. Por el contrario, Australia a menudo ha perseguido sus intereses en un Indo-Pacífico basado en reglas sin previo aviso y a un costo considerable. Esto fue especialmente evidente en la experiencia de Australia de coerción económica china tras su llamado a una investigación sobre los orígenes del coronavirus en mayo de 2020. Más bien, el estatus de potencia media de Australia significa que la búsqueda de estándares democráticos implica cálculos estratégicos más difíciles.

Para Australia, al igual que para muchas otras naciones del Indo-Pacífico, China es un socio comercial indispensable y mantener una relación positiva y cooperativa con China es una necesidad estratégica. Casi el 30 por ciento del comercio bidireccional de bienes y servicios de Australia, por un total de 287.000 millones de dólares australianos en 2022, es solo con China (DFAT 2022), y China representa el principal destino de muchas de las principales exportaciones de Australia, como el carbón, el mineral de hierro, el vino y el gas de petróleo (Interesse 2023). Una relación estable con China es, por lo tanto, vital para los intereses de Australia y ciertamente informa cómo Australia ha negociado y negociará las disparidades en las visiones contrapuestas de las dos principales potencias sobre el carácter de la región.

La voluntad de Pekín de instrumentalizar las relaciones económicas fue evidente en el masivo embargo impuesto a las exportaciones australianas de trigo, vino, carbón y otros productos en respuesta al llamado del gobierno australiano a una investigación internacional sobre los orígenes de la pandemia de COVID. Tanto los gobiernos de la Coalición como los del Partido Laborista se negaron a ceder a la campaña de presión de Pekín, diversificando el mercado de exportaciones afectadas a socios como Japón, Corea del Sur, Taiwán e India, que duplicaron sus compras de productos australianos desde 2019 (Uren 2023). Sin embargo, la percepción de riesgo de Australia en su relación con China se extiende más allá del comercio e incluye consideraciones como la ciberseguridad, la inversión extranjera y la interferencia en la política (Packham 2018) y ha llevado a Australia a fortalecer los lazos de seguridad con Estados Unidos y otros a través de AUKUS y el Quad. Si bien soporta bien las consecuencias en las relaciones económicas con China, Canberra sigue siendo cautelosa sobre las batallas que elegirá con Pekín. Como aclaró el discurso de la Ministra de Asuntos Exteriores Wong, la política del gobierno sobre China es “cooperar cuando podamos, discrepar cuando debamos, gestionar nuestras diferencias sabiamente y, sobre todo, participar y perseguir enérgicamente nuestro propio interés nacional” (Wong 2023).

Más allá de resistir y censurar los comportamientos comerciales iliberales de China, la búsqueda de Australia de su interés nacional en un entorno geopolítico tan disputado requerirá que Australia tenga, según la Ministra Wong, “una respuesta de coordinación y ambición sin precedentes en [su] arte de gobernar” (Wong 2023) y que los responsables políticos australianos consideren la estrategia diplomática como algo que necesita tanto vigor y sofisticación como las estrategias tradicionales de disuasión y seguridad. Los crecientes esfuerzos diplomáticos del gobierno de Albanese han visto aumentar el compromiso diplomático bilateral de Australia en las Islas del Pacífico y el Sudeste Asiático, incluido el mayor aumento de la ayuda exterior de Australia desde 2011-12, y el lanzamiento de una investigación parlamentaria en septiembre de 2022 para evaluar cómo Australia podría promover las instituciones democráticas y apoyar a la sociedad civil en la región. Se espera pronto el informe resultante.

Trabajando juntos: las ventajas de Australia

En medio de nuevos imperativos geopolíticos y esta nueva era del ‘arte de gobernar’ australiano, Australia no puede permitirse la complacencia y necesitará maximizar sus ventajas existentes para apoyar a las democracias regionales y el orden basado en reglas. Al igual que su respuesta a las amenazas emergentes a la seguridad y los desarrollos militares de Pekín, Australia puede superar algunas de las complicaciones y limitaciones de su estatus de potencia media cooperando más estrechamente con estados afines en la búsqueda de intereses mutuos.

En cuanto a la diplomacia, Australia tiene un papel clave que desempeñar liderando esfuerzos multiestatales que refuercen la resiliencia democrática en la región. Históricamente, Australia ha superado su estatus de potencia media y ha superado a varios de sus pares más avanzados militar y económicamente (Lowy Institute 2023). La asistencia de Australia para el desarrollo y las elecciones es más considerable que la de cualquier otro en la región de las Islas del Pacífico (National Endowment for Democracy (NED) y United States Studies Center (USSC) 2023). El Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio dirige varios programas de desarrollo sofisticados diseñados para mejorar la prosperidad económica de los pequeños estados insulares, incluido el Pacific Step Up y el Pacific Australia Labour Mobility Scheme (DFAT 2023). Y, en su historia, ha liderado misiones de mantenimiento de la paz en varios países de las Islas del Pacífico y del Sudeste Asiático, incluidos Camboya, Timor Oriental y las Islas Salomón (Bishop 2013). En cuanto al arte de gobernar multidimensional, Australia parece ser una superachiever (Piper y Patton 2023).

Si bien está comprometida con la promoción de las normas democráticas en su política exterior, Australia suele adoptar un enfoque más circunspecto para enmarcar la política exterior en torno a la democracia. Un ejemplo es la fórmula del actual gobierno laborista para la estrategia regional. Denominado enfoque de “Indo-Pacífico libre y abierto” por los gobiernos de Biden y Kishida, la estrategia estrechamente alineada de Australia hacia la región se presenta bajo el epígrafe de “Indo-Pacífico pacífico y próspero”. En una competencia estratégica marcada por una batalla de narrativas, esta diferencia es notable en términos de señalización, si no de sustancia. Sin embargo, Australia, al igual que Japón y otros, reconoce implícitamente que la continuación de los valores liberales liderados por Estados Unidos redunda en interés de los estados de la región para una región pacífica y estable, y que las democracias interconectadas hacen un mejor trabajo para evitar conflictos y mantener la paz. En algunos aspectos, el apoyo de Australia a las ONG en el Indo-Pacífico, tanto directamente como a través de ONG como The Asia Foundation, contrasta con el enfoque de Japón y Corea, que todavía dependen abrumadoramente de la aprobación de los gobiernos anfitriones para apoyar a la sociedad civil, incluso cuando esos gobiernos son autoritarios y hostiles a la sociedad civil independiente. Australia también gasta mucho más que otros donantes en el empoderamiento de las mujeres en la región como porcentaje de la ayuda total (una nueva estrategia de género está actualmente en revisión en el DFAT).

El debate sobre el apoyo a la democracia a menudo se enmarca en una construcción bipolar — a menudo por Pekín, que afirma que toda Asia comparte su escepticismo hacia la democracia — y a veces por Washington, que a veces agrupa a las democracias asiáticas con las democracias de Europa Occidental, como ocurrió en la Cumbre por la Democracia de 2021. De hecho, el orden del Indo-Pacífico tiene fuertes dinámicas multipolares que brindan a democracias como Australia, Corea o Japón la oportunidad de enmarcar la democracia más directamente en términos de auto-fortalecimiento y resiliencia que resonarán en el Sudeste Asiático en desarrollo y el Pacífico. Este enfoque complementaría y añadiría matices al enfoque liderado por Estados Unidos y podría demostrar, como dijo la Ministra Wong en su discurso ante la Asamblea General de la ONU en 2022, que las potencias medias son “algo más que meros actores de apoyo en un gran drama de la geopolítica mundial” (Wong 2022).

Un camino a seguir

Como advierte el informe Freedom in the World de Freedom House para 2023, la libertad en la región de Asia-Pacífico puede haber mejorado ligeramente en los últimos tiempos, pero el desafío para las democracias de mantener y defender sus democracias contra la corrupción, las violaciones de los derechos humanos y la presión de los regímenes autoritarios persiste sin cesar (Freedom House 2023). Hay tres áreas de cooperación regional en las que Australia tiene ventajas y que se alinean con su orientación política de apoyo a la democracia que merecen una mayor consideración.

La primera es la expansión de las iniciativas de financiación e infraestructura para el desarrollo. Mientras Pekín promueve programas de financiación e infraestructura para el desarrollo, como la Iniciativa de la Franja y la Ruta, que se consideran un riesgo de seguridad para los intereses australianos, Australia y otras democracias afines pueden trabajar juntas para ofrecer alternativas estableciendo la arquitectura para programas de desarrollo transparentes y justos. El estatus de potencia media de Australia y su experiencia en la región le permiten desempeñar un papel único a este respecto. Como dijo Penny Wong en su discurso en el club de prensa: “queremos que Australia sea un socio de elección para los países de nuestra región. Socios, no patriarcas”. Muchos acuerdos existentes, incluido el Quad y la Red Blue Dot — la asociación trilateral entre Japón, Australia y Estados Unidos — están intentando establecer estos mecanismos como alternativas creíbles a la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China. En combinación con un enfoque continuo en la mejora de los presupuestos de ayuda al desarrollo de cada nación aliada, estos esfuerzos aliados en última instancia promoverán resultados democráticos y ayudarán a defenderse de los esfuerzos malévolos de explotación económica de los estados en desarrollo vulnerables.

En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, Australia puede redoblar sus esfuerzos en el desarrollo económico y el empoderamiento político y económico de las mujeres. Evidente en el ímpetu de los programas económicos de Australia en el Pacífico, la política exterior de Australia reconoce los vínculos entre el desarrollo económico y la estabilidad regional. Del mismo modo, espera que el empoderamiento de las mujeres multiplique el efecto de los resultados positivos de la política exterior y la participación. La investigación sobre esta relación es instructiva. Por ejemplo, la investigación del Council on Foreign Relations ha descubierto que cuando la representación de las mujeres en el parlamento mejora en solo un cinco por ciento, un país es casi cinco veces menos propenso a responder a las crisis con violencia (Robinson y James 2023), y que la participación de las mujeres en las negociaciones de paz las hace significativamente más duraderas y menos propensas a fracasar (Council on Foreign Relations n.d.). El programa Pacific Women Lead del DFAT, que cuenta con un presupuesto de 170 millones de dólares australianos durante cinco años (2021-26) para financiar y asociarse con organizaciones de la sociedad civil que promueven la igualdad de las mujeres, es solo un ejemplo del compromiso de Australia en este ámbito. Australia, utilizando los modelos establecidos en su Pacific Step Up y Labour Mobility Scheme, puede liderar la carga de los socios regionales que colaboran en sus esfuerzos.

Finalmente, Australia puede trabajar con otros estados para desarrollar herramientas para superar la corrupción. Como afirma la Declaración de Sunnylands de 2023 sobre la Mejora de la Asociación Democrática, “combatir la corrupción interna y transnacional [es]... una oportunidad clave para que los defensores de la democracia demuestren colaborativamente que la democracia ofrece mejores resultados de gobernanza y económicos para los ciudadanos” (NED y USSC 2023). Australia defiende firmemente los valores de apertura, transparencia y rendición de cuentas y es reconocida por ello. Por lo tanto, está bien posicionada para promover estándares internacionales anticorrupción con otros estados de la región. Trabajando con otras naciones de la región, esto podría consistir en el establecimiento de un organismo de vigilancia anticorrupción y mecanismos de rendición de cuentas que monitoreen las tendencias de corrupción y los mejores enfoques para responsabilizar a los líderes y agencias. Por un lado, Australia podría liderar el desarrollo de enfoques políticos y la dotación de recursos para la recopilación de datos e inteligencia necesarios para procesar e investigar casos de corrupción en estados vulnerables.

Referencia

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■ Michael J. Green es Profesor y CEO del US Studies Centre en Sídney.

■ Victoria Cooper es Editora de Investigación en el US Studies Centre en Sídney.

■ Responsable y edición: Jisu Park, Investigadora del EAI

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