[ADRN 简报] 制度化向下问责：孟加拉国的经验

定义“问责”和“向下问责”

“问责”是指一个人或机构对其一系列职责负责，并可被要求向有权给予奖励或惩罚的上级说明其履行情况的原则。[1]

同时，“向下问责”是指组织对其目标社区和群体负责。它将受影响的民众从单纯的受益者转变为他们自身通往繁荣生活道路上的关键合作伙伴和利益相关者。其目的是确保社区能够有意义地、持续地参与到直接影响他们生活的决策中。[2]

发展中的“向下问责”

“向下问责”在发展话语中并非新概念；然而，由于不同层级政府机构内部问责的缺失、报告链条薄弱以及官僚机构能力有限等因素，在包括孟加拉国在内的许多国家，将公民声音纳入规划过程的努力在很大程度上是不成功的。

大型发展项目很少考虑公民的意见，因为这些项目是在国家层面决定的。由于这种自上而下的方法，普通公民几乎没有机会表达意见。此外，这些大型项目通常不是大众的首要关注点。在某些情况下，这些大型项目的过高成本甚至可能以增加税收和附加费的形式给公民带来长期负担。相反，许多较小的发展计划是通过自下而上的规划过程，并在当地社区的积极参与下进行的。它们还为当地人民提供了选择其优先事项和需求的机会。因此，这种自下而上的方法倾向于确保社区所有权并激发最需要物质支持的当地人民的承诺。

孟加拉国发展规划概述

目前，孟加拉国执政党在国民议会中占有绝对多数席位。反对派声音微弱，对争议性问题的辩论也很少。决策大多是自上而下的，由总理领导的国家经济委员会执行委员会（ECNEC）批准所有国家级项目。规划委员会制定长期发展计划，财政部制定年度预算，每年六月在国民议会中提出。

同样，地方政府机构（LGIs）被授权制定长期（五年）和年度发展计划及预算。然而，这两个机构（国家和地方层面）的计划是脱节的。国家计划不考虑地方计划和预算，而地方计划和预算是通过其从社区获得的收入制定的。尽管与一些知名人士进行了一些协商，但公民在影响国家发展规划方面越来越困难。因此，确保向下问责的最佳途径是加强地方层面的规划过程并增加人民的参与。

虽然有一些值得注意的案例，其中公民主导的举措成功地纳入了透明的规划过程，为人民提供了更好的服务，但孟加拉国地方政府机构进行有效参与式规划的能力仍然是一个令人担忧的问题。为了解决这一问题，所有参与规划过程的地方政府机构都应配备熟悉后勤程序的受过培训的官员。他们还需要更积极地吸引非政府组织、公民社会组织和专家个人。

Manusher Jonno 基金会（MJF）使用社会问责工具的经验

越来越多的公民社会组织开始采用社会问责工具（例如，公听会、社会审计、社区评分卡、申诉处理）作为确保公共机构和地方民选代表问责的手段。

这种“社会问责与对话”已被证明是解决地方层面公共服务相关问题的有效且直接的工具。合作伙伴非政府组织一直在协助公民团体监测社区层面的公共服务。去年，在监测的 892 个服务点中，共识别出 2,643 个阻碍服务提供的问題。通过与地方当局的对话，制定了解决方案和行动计划，并在随后的对话中由公民团体进行监测和评估。

MJF 的案例展示了它是如何使用这一工具的。

有一次，孟加拉国北部一个边缘化的小地区，超过 3,000 名稻农通过利用公听会，解决了一个政府注册销售点存在的腐败问题。在从农民手中购买稻谷时，粮店老板每 40 公斤会扣除 2 公斤。在当地公民支持小组安排的公听会上，农民向当地农业官员提出了这个问题。作为回应，达成了两项促进公平贸易的关键决定：1）加强监督，2）在销售点设立流动法庭。由于这些努力，农民获得了应得的 10,530,000 塔卡（约合 105,300 美元）的经济利益。此后，当地民选主席承认了这一成功的向下问责案例，并指示每个联盟都要就普通公民提出的任何不满举行公听会，从而在多个地方社区产生了有意义的涟漪效应。

结论

在制度化向下问责方面，一些最大的挑战是国家和地方规划之间的脱节，以及各级缺乏透明度。尽管公民社会组织和非政府组织在地方层面为改善民主进行了有意义的干预，并取得了一些成功案例，但这远非普遍现象。要克服这种现实，需要来自最高层的强大政治意愿来下放治理结构，并赋予各级民选机构权力。更好的信息获取将进一步增强政府的信誉。

《信息公开法》（RTI Act）于 2009 年颁布，旨在满足公众要求将所有政府信息向公众公开的需求。基于该法案，边缘化公民可以就地方当局使用地方预算、公共资金的流失或基础设施建设等方面对其提出质疑。这使得地方社区能够追究众多公职人员在效率低下和腐败方面的责任。当人们能够通过信息获取来监督其公共机构时，就可以实现真正反映孟加拉人民共和国宪法序言——“共和国的一切权力属于人民”——的“真正”向下问责。[3]

[1] Castiglione, Dario. "accountability". Encyclopedia Britannica, 22 Oct. 2012, https://www.britannica.com/topic/accountability. Accessed 27 February 2023.

[2] ARQAAM monitoring and evaluation, Download accountability, 2022. https://www.arqaam.org/wp-content/uploads/2022/01/Cheat-sheets-Downward-Accountability.pdf

[3] Constitution of the People’s Republic of Bangladesh, art. 7. (1). 1972. http://bdlaws.minlaw.gov.bd/act-details-367.html

■ Shaheen Anam 是孟加拉国 Manusher Jonno 基金会（MJF）的执行主任，该基金会是一个资助组织，支持孟加拉国约 250 个组织的人权和治理工作。她曾担任 CARE 孟加拉国项目协调员，负责其最大项目，并担任妇女事务部性别平等项目主任。她还曾在联合国开发计划署（UNDP）和联合国难民署（UNHCR）等国际组织任职，工作地点包括孟加拉国和国外。Shaheen Anam 拥有纽约亨特学院社会工作学院的社会工作硕士学位和达卡大学的心理学硕士学位。她推动了《信息公开法》（RTI Act）在孟加拉国的颁布需求，并作为 RTI 论坛的召集人，现正推广该法律的实施。她目前参与多项政策倡导和法律改革/制定工作。Shaheen Anam 致力于维护最边缘化人民的权利。她被誉为一名人权和妇女活动家。她与妇女运动密切相关，并参与了促进妇女权利的国家、区域和国际联盟/网络。她为国家日报撰写文章，并经常应邀在孟加拉国和国外发表演讲。

■ 负责人及编辑：朴智秀, EAI 研究助理

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