[Serie de Comentarios Especiales de Año Nuevo del EAI] ③ El cambio en la estrategia de seguridad de Japón y la diplomacia de Corea hacia Japón: de la diplomacia sobre los trabajadores forzados a la diplomacia estratégica

1. Introducción

A medida que la competencia estratégica entre Estados Unidos y China se expande desde el comercio a la alta tecnología, desde las finanzas a los sistemas políticos y valores, e incluso al ámbito militar, las preocupaciones estratégicas de países situados entre las dos superpotencias, como Japón y Corea, se profundizan. En este contexto, Japón revisó en diciembre pasado sus tres documentos de seguridad —la Estrategia Nacional de Seguridad, la Estrategia Nacional de Defensa y el Plan de Fortalecimiento de la Capacidad de Defensa— ajustando integralmente su estrategia de seguridad. Las medidas de respuesta en tres frentes —(1) invertir en el aumento del poder nacional integral, incluyendo la diplomacia, la defensa, la economía, la tecnología y la inteligencia, (2) fortalecer la alianza entre Estados Unidos y Japón y aliarse con países afines (like-minded countries), y (3) mejorar la capacidad de disuasión integrada a través del desarrollo de alta tecnología— podrían considerarse, en cierto modo, como una versión japonesa de la Estrategia Nacional de Seguridad (NSS) de Estados Unidos publicada en octubre.[1]

La reacción de los medios de comunicación surcoreanos a la revisión de los documentos de seguridad se ha centrado en la posesión de Japón de una "capacidad de contraataque" o "capacidad de ataque a bases enemigas", en que Japón ha abierto la puerta a la intervención militar en la península de Corea, o en que Japón se ha convertido en un país capaz de iniciar una guerra. Sin embargo, lo que realmente merece atención es que Japón ha identificado a China como un competidor en materia de seguridad y aumentará su gasto en defensa del 1% actual del PIB al 2% para 2027. El fortalecimiento de sus capacidades militares se centrará, por un lado, en la mejora de la capacidad de contraataque y, por otro, en la inversión en la llamada "disuasión integrada" en áreas como el ciberespacio, el espacio ultraterrestre y las contramedidas electrónicas. Si Japón aumenta significativamente su poder militar y construye un sistema de disuasión integrada con Estados Unidos, inevitablemente se acelerará la carrera armamentista entre las principales potencias de Asia Oriental, se intensificará la competencia por la seguridad económica y el marco de cooperación en seguridad entre Corea, Estados Unidos y Japón entrará en una nueva fase.

La diplomacia de Corea del Sur hacia Japón en 2022 se centró en la resolución del problema de los trabajadores forzados. La expectativa era que la resolución de los problemas históricos restauraría la confianza entre ambos países y permitiría una cooperación orientada al futuro. Si bien es cierto que se han logrado avances en la resolución de los problemas pendientes y la dirección de la mejora de las relaciones se ha vuelto clara, la guerra en Ucrania, los cambios en las relaciones entre Estados Unidos y China, y las fluctuaciones económicas post-pandemia han marcado el comienzo de una gran transformación en el orden internacional, planteando complejos desafíos estratégicos para ambos países. La diplomacia de Corea del Sur hacia Japón en 2023 debe pasar de los trabajadores forzados a la discusión de estrategias de seguridad y económicas. Junto con los avances en la discusión de los problemas históricos, es hora de implementar una diplomacia de doble vía en el verdadero sentido, creando oportunidades para un intercambio de opiniones en profundidad en diversos niveles sobre agendas estratégicas.

2. Dirección de la política exterior de Japón en 2023

El Primer Ministro Fumio Kishida declaró al publicar los tres documentos relacionados con la seguridad que Japón está impulsando un "cambio dramático" en su política de seguridad en un "punto de inflexión histórico". Afirmó que, al entrar en una "era de compleja interconexión de cooperación y división, colaboración y confrontación", y ante una "era de cambio histórico" en el entorno de seguridad caracterizada por el "fortalecimiento de las capacidades nucleares y de misiles en países y regiones vecinas, el rápido aumento del gasto militar, los intentos de cambiar unilateralmente el statu quo por la fuerza, y la expansión del ámbito de la seguridad al ámbito económico, con la difuminación de la distinción entre tiempos de conflicto y tiempos de paz", Japón "reforzaría fundamentalmente su capacidad de defensa".[2]

El objetivo principal del fortalecimiento de la capacidad militar es China. Japón afirma que "las actuales posturas exteriores y las tendencias militares de China son motivo de grave preocupación para Japón y la comunidad internacional, y representan el mayor desafío estratégico sin precedentes para garantizar la paz y la seguridad de Japón y la paz y la estabilidad de la comunidad internacional, fortaleciendo así el orden internacional basado en el Estado de derecho", y que Japón "responderá mediante el poder nacional integral y la alianza con países afines, etc.".[3] En términos de seguridad, se posiciona claramente del lado de Estados Unidos para contrarrestar a China.

Mientras que la Estrategia Nacional de Seguridad de 2013, durante el inicio del gobierno de Shinzo Abe, describía a China como un país de "preocupación" al mismo tiempo que se buscaba "construir una relación de beneficio mutuo estratégico", nueve años después China se ha convertido en una "desafío". En consecuencia, para equilibrar estratégicamente a China, Japón invertirá la considerable suma de 43 billones de yenes (aproximadamente 430 billones de wones) en los próximos cinco años, aumentando drásticamente el gasto en defensa del 1% actual del PIB al 2%, y se centrará en fortalecer la defensa de la región suroeste, es decir, las islas Nansei, que se enfrentan a la expansión marítima de China. La posesión de la llamada "capacidad de contraataque" o "capacidad de ataque a bases enemigas" está enfocada en la preparación contra la infiltración (operaciones anfibias) de China, más que contra los misiles de Corea del Norte.

Mientras que Japón solo aumentó su gasto en defensa 1.1 veces en los últimos 30 años, China lo aumentó la asombrosa cifra de 39 veces en el mismo período, superando actualmente el gasto en defensa de Japón en más de cinco veces. Por lo tanto, incluso si Japón fortalece significativamente su propio poder militar en un futuro próximo, será prácticamente imposible lograr un equilibrio de poder con China, lo que hace indispensable el fortalecimiento de la alianza entre Estados Unidos y Japón. Un punto que merece especial atención aquí es la mención de invertir en la respuesta a riesgos en áreas como el ciberespacio, el espacio ultraterrestre y el espectro electromagnético, así como en el mar. La estrategia de Japón de conectar de manera fluida (seamless) las diversas áreas de realización de la guerra y el espectro de fases de conflicto coincide exactamente con el objetivo de Estados Unidos de "disuasión integrada" para contrarrestar a China. Japón está actualizando su marco de alianza militar tradicional a una nueva dimensión.

Sin embargo, Japón no se alinea completamente con la estrategia estadounidense hacia China. Estados Unidos está adoptando una estrategia de disuasión integrada en el ámbito militar y de desacoplamiento en el ámbito económico, pero el objetivo final o la dirección definitiva de las relaciones entre Estados Unidos y China sigue sin estar claro. Por lo tanto, Estados Unidos maneja a China en un espectro relativamente amplio, desde una línea dura de disuasión militar y desacoplamiento económico hasta una participación estructural. La relación entre Japón y China, aunque su objetivo final tampoco está claro, presenta diferencias estratégicas relativamente claras con Estados Unidos. Es una estrategia dual que mantiene una relación de competencia estratégica con China en seguridad, y una relación de beneficio mutuo estratégico o interdependencia económica.

Aunque Japón no ha considerado a China como un competidor en seguridad durante mucho tiempo, ha estado en una relación de competencia desde los enfrentamientos en el mar de Senkaku (o Diaoyu) en 2010 y 2012, aumentando su poder militar. Por otro lado, China es el socio económico más importante para Japón; en 2021, el volumen de comercio entre Japón y China fue 1.6 veces el comercio entre Estados Unidos y Japón, y China es el mayor mercado de exportación de Japón, al tiempo que ocupa una parte importante de la cadena de suministro global para las empresas japonesas en términos de producción. Por lo tanto, aunque Japón considera natural aumentar su gasto en defensa ante la tensión en seguridad, busca evitar la opción de restringir los intercambios económicos y sufrir sacrificios económicos por el bien de la seguridad.

Entonces, la variable clave que determinará la dirección de la política exterior de Japón en 2023 serán las relaciones entre Estados Unidos y China y la estrategia de Estados Unidos hacia China. Si Estados Unidos se inclina hacia una fuerte estrategia de disuasión militar y una estrategia de desacoplamiento en términos de seguridad económica, la diplomacia japonesa se enfrentará a un dilema considerable. Si la "competencia militar entre Estados Unidos y Japón contra China", en la que Japón participa activamente, acelera el dilema de seguridad, la presión para reducir el comercio, la inversión y la cooperación tecnológica con China aumentará en nombre de la seguridad económica. En este caso, Japón tendrá que soportar sacrificios económicos considerables.

Por otro lado, existe la posibilidad de que Estados Unidos y China gestionen la competencia evitando la confrontación a través de la "exploración" y la "coordinación", y alivien el dilema de seguridad mediante el diálogo continuo y la gestión de crisis permanente. La pausa en la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, creada en la cumbre entre los presidentes de Estados Unidos y China en Bali en noviembre del año pasado, podría continuar durante todo el año. La administración Biden priorizará la lucha contra la inflación y la prevención de la recesión económica, mientras que la administración Xi Jinping probablemente se centrará en la gestión de las secuelas de la relajación de la política de "cero COVID" y en asuntos internos como la recuperación económica y la estabilidad política. En este sentido, los líderes de Estados Unidos y China considerarán la exploración y coordinación para redefinir la relación con el país respectivo en el contexto de centrarse en los asuntos internos. En este caso, el espacio de maniobra de la diplomacia japonesa se ampliará relativamente y se asegurará el impulso para mantener la doble estructura de economía-seguridad hacia China.

3. Desafíos para Corea

El problema es Corea. Más allá de cómo controlar a Corea del Norte, que está aumentando su arsenal nuclear, ¿cómo debería responder Corea si la estrategia de disuasión integrada de Estados Unidos y Japón hacia China se concreta y refina? Mientras que la cooperación en seguridad entre Corea, Estados Unidos y Japón ha sido un mecanismo para responder a la amenaza de Corea del Norte, en febrero de 2022, los ministros de Asuntos Exteriores de Corea, Estados Unidos y Japón anunciaron la expansión del alcance de la cooperación trilateral, declarando que "se oponen firmemente a cualquier acción que intente cambiar el statu quo y aumentar las tensiones en la región" y "enfatizando la importancia de la cooperación trilateral para fortalecer el orden económico basado en normas y asegurar la prosperidad en la región del Indo-Pacífico y el mundo". Si se establece un sistema de disuasión integrada entre Estados Unidos y Japón a través de medidas de seguimiento como la revisión de las directrices entre Estados Unidos y Japón, la presión para la participación de Corea aumentará. Especialmente si se considera la posibilidad de una invasión militar de Taiwán por parte de China, Estados Unidos exigirá una función de disuasión conjunta de los tres países: Corea, Estados Unidos y Japón.

¿Existe alguna forma para que Corea y Japón aseguren un equilibrio de poder militar favorable a Corea, Estados Unidos y Japón, sin provocar excesivamente a China, de modo que el aumento de los armamentos de Japón no exacerbe el dilema de seguridad en Asia Oriental? Se acerca una situación que requiere una consulta estratégica de alto nivel, que va mucho más allá del nivel actual de discusión sobre la reanudación de la inteligencia de seguridad general (GSOMIA). Las discusiones sobre la cooperación en seguridad entre Corea y Japón están entrando en una nueva dimensión.

El segundo desafío es la cooperación económica estratégica. La Estrategia Nacional de Seguridad de este año incorpora el contenido de la Ley de Promoción de la Seguridad Económica, promulgada en junio de 2022, con el objetivo de garantizar la estabilidad estratégica, la superioridad y la indispensabilidad de las industrias y tecnologías nacionales, buscando una estructura de círculo virtuoso entre seguridad y economía. Se trata de lograr la autonomía de seguridad y, al mismo tiempo, obtener beneficios económicos mediante la protección y el fomento de industrias y tecnologías estratégicamente importantes. Dado que el Ministerio de Economía, Comercio e Industria lidera la política de seguridad económica, Japón tiende a justificar y promover la intervención en política industrial a través de la lógica de la seguridad (por ejemplo, políticas de fomento de la industria de semiconductores).[4] Este enfoque de política industrial se manifestará en forma de comercio administrado (managed trade), lo que podría resultar contrario al objetivo de la estrategia regional de Japón, "Libertad y Apertura del Indo-Pacífico" (FOIP), es decir, el establecimiento de un orden económico internacional de libertad y apertura basado en reglas.

Por el contrario, la política de seguridad económica de Corea del Sur tiende a ser defensiva. Se centra en los esfuerzos nacionales y externos, como el establecimiento de un sistema de alerta temprana, para prepararse contra la vulnerabilidad de la economía coreana profundamente integrada en redes de interdependencia económica —por ejemplo, shocks debidos a guerras, pandemias o desastres, o la "weaponización" de la interdependencia por parte de un país específico (es decir, coerción económica). Por lo tanto, existe una brecha política entre Corea y Japón en el ámbito de la seguridad económica, y es necesario encontrar puntos de cooperación a través de discusiones prudentes.

El mayor dilema al que se enfrentan Corea y Japón es que, cuando las grandes potencias compiten por asegurar la seguridad económica, surge un dilema de seguridad económica entre las grandes potencias, al igual que ocurre con el dilema de seguridad militar. Estados Unidos y China imponen sanciones de forma competitiva, alegando que la otra parte abusa de la seguridad económica para crear amenazas, y desarrollan estratégicamente tecnologías y sectores industriales que explotan las debilidades del otro. Si esta competencia bilateral se intensifica, otros países que comparten cadenas de suministro se verán sometidos a presiones no deseadas de reajuste estratégico, y el orden económico mundial basado en la apertura y el libre comercio caerá en el caos. Corea y Japón, que lograron un alto crecimiento dentro del orden mundial liberal y también han experimentado los efectos negativos de la coerción económica, deben ahora aspirar a una re-globalización, una globalización inclusiva y resiliente basada en el liberalismo, para detener la reversión de la globalización.

Más allá de resolver problemas microeconómicos como la eliminación de las restricciones a la exportación (cuestión de la lista blanca), Corea y Japón deben iniciar un diálogo mutuo para contrarrestar el nacionalismo económico de las grandes potencias en nombre de la defensa del orden basado en normas, prevenir la excesiva "securitización" de la economía y crear las reglas y normas de la re-globalización. Las agendas de cooperación concretas incluyen la definición del alcance de las tecnologías civiles-militares de doble uso estrechamente relacionadas con la seguridad nacional, los criterios para las subvenciones industriales, las excepciones de seguridad nacional y el establecimiento de procedimientos de resolución de disputas.

En cuanto a la política hacia China, aunque las oportunidades de cooperación entre Japón y Corea en el ámbito de la seguridad son limitadas, existen posibilidades de cooperación en el ámbito económico. Si bien el desacoplamiento con China puede ser inevitable en áreas que requieren consideraciones de seguridad económica, como la alta tecnología con importantes implicaciones de seguridad militar, en otras áreas, Japón y Corea deben esforzarse por mantener la red de interdependencia económica. El CPTPP, al que China ha expresado su deseo de unirse, puede servir como un mecanismo importante para establecer reglas y normas, y al mismo tiempo como un mecanismo para incluir a China en el orden regional del Indo-Pacífico y participar estructuralmente con ella. Para que Corea se convierta en un creador de reglas, debería poder solicitar la adhesión al CPTPP en 2023.

4. Conclusión

La diplomacia de Corea del Sur hacia Japón en 2023 debe ir más allá de la diplomacia de los trabajadores forzados. Desde la sentencia del Tribunal Supremo sobre los trabajadores forzados en 2018, ambos países han lidiado durante cuatro años con el problema de los trabajadores forzados, una cuestión pendiente en las relaciones bilaterales. Anteriormente, la controversia en torno al acuerdo sobre las "mujeres de confort" provocó una crisis de confianza entre ambos países, y las relaciones se deterioraron continuamente durante los cuatro años de conflicto por los trabajadores forzados. El gobierno de Yoon Suk-yeol se enfrenta a la difícil tarea de resolver los problemas pendientes en las severas condiciones de pérdida de confianza.

El gobierno de Yoon Suk-yeol está dedicando todos sus esfuerzos a una diplomacia de doble vía con el gobierno japonés y las partes interesadas nacionales, pero dada la persistente desconfianza hacia Corea en Japón y el bajo índice de aprobación del gobierno de Kishida, es difícil que este último llegue a un compromiso prospectivo con Corea. Del mismo modo, si el gobierno de Corea del Sur adopta un enfoque prospectivo hacia el gobierno japonés, que no muestra una actitud de arrepentimiento por el problema de los trabajadores forzados, existe una considerable posibilidad de que se enfrente a la oposición pública, incluidos los de las víctimas. Por lo tanto, incluso si ambos gobiernos llegan a un acuerdo sobre la solución del problema de los trabajadores forzados tras enormes dificultades, es posible que la confianza no se recupere en la medida esperada ni que se abra la puerta a una cooperación orientada al futuro. La solución al problema de los trabajadores forzados no es una condición previa para la mejora de las relaciones.

El gobierno de Corea del Sur no debe perder de vista la gran corriente de los tiempos al centrarse en la resolución de los problemas históricos. Por un lado, debe lograr avances en la resolución de los problemas pendientes y, por otro, debe iniciar consultas estratégicas sobre las agendas de seguridad y económicas que surgen en el contexto de la gran transformación del orden internacional.■

[1] Jeon, Jae-sung. 2023. "El cambio en el orden mundial en 2023 y la estrategia de Corea hacia Estados Unidos." Serie de Comentarios Especiales de Año Nuevo del EAI ①. 3 de enero.https://www.eai.or.kr/new/ko/pub/view.asp?intSeq=21656

[2] 岸田内閣総理大臣記者会見 (12/16/2022) https://www.kantei.go.jp/jp/101_kishida/statement/2022/1216kaiken.html

[3] Ibid.

[4] Lee, Jung-hwan. 2022. "La doble estructura del eje de confrontación política en la política de seguridad económica de Japón: convergencia diplomática-de seguridad y el debate latente sobre la metodología de la estrategia de crecimiento." *Estudios Japoneses* 55: 91-119.

■ Autor: Son Yeol_ Presidente del EAI. Profesor en la Graduate School of International Studies de la Universidad de Yonsei. Obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de Chicago. Tras pasar por la Universidad de Chung-Ang, es actualmente profesor en la Graduate School of International Studies de la Universidad de Yonsei y presidente del East Asia Institute (EAI). Ha sido decano de la Graduate School of International Studies de la Universidad de Yonsei, jefe del Underwood International College, director del Institute for Sustainability Studies y director del Institute of International Studies. Ha sido profesor visitante especial en la Universidad de Tokio y académico visitante en la Universidad de Carolina del Norte (Chapel Hill) y la Universidad de California (Berkeley). Fue presidente de la Korean Political Science Association (2019) y de la Association for Japanese Studies (2012). Ha sido becario senior de Fulbright, MacArthur, la Fundación Japón y el Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de Waseda, y ha servido como asesor del Ministerio de Asuntos Exteriores, el Instituto de Estudios Diplomáticos, el Northeast Asian History Foundation y el Korea Foundation, así como miembro experto del Comité para la Era de Asia Oriental. Sus áreas de especialización son la diplomacia japonesa, la economía política internacional, la política internacional de Asia Oriental y la diplomacia pública. Sus obras recientes incluyen *Condiciones para el Éxito del Presidente en 2022* (2021, coeditado), *Propuestas de Política Exterior para la Nueva Administración en 2022* (2021, coeditado), *La Historia del Atractivo Global de BTS* (2021, coeditado), *Opciones para Corea después de la Crisis* (2021, coeditado),Japan and Asia's Contested Order (2019, with T. J. Pempel), Understanding Public Diplomacy in East Asia (2016, with Jan Melissen), “South Korea under US-China Rivalry: the Dynamics of the Economic-Security Nexus in the Trade Policymaking,” The Pacific Review 23, 6 (2019), y *Diplomacia de Potencia Media de Corea* (2017, coeditado).

■ Coordinación y Edición: Park Han-soo_EAI 연구원

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