[ADRN Issue Briefing] Asia, Europe and Global Democracy: Beyond the Summit for Democracy

亚洲和欧洲民主国家需要合作，以确保新的峰会进程取得成功

经过2021年的大量筹备，美国政府于12月9日至10日举行了民主峰会。拜登总统成功吸引了100位领导人参加此次线上活动，并说服各国做出深化民主的承诺。峰会成功举行后，后续细节备受期待。各国政府将于1月中旬提交其改革承诺，随后需要就如何监督这些承诺的进展做出决定。[1]在国家层面的承诺之外，更广泛的国际民主支持倡议也需要推进。接下来的“行动年”（year of action）将一直持续到2022年12月的第二次线下峰会。其目的是使两次峰会产生一个更长期的进程和一套倡议。将这些发展整合起来，可以称之为初具雏形的“峰会进程”。

共同的承诺？

如果这一进程要取得成功，并对全球民主面临的严峻挑战产生任何影响，那么除美国之外的民主国家需要全面、积极地参与，并提出富有创意的想法。从这个意义上说，很大程度上将取决于亚洲和欧洲的民主国家。如果这一进程要真正具有国际性，而不依赖于美国的至高地位，那么就必须来自这两个地区——那里拥有北美以外世界上许多最强大的民主国家，并且也是对国际民主支持抱有一些兴趣的地区——的主要推动和承诺。

然而，目前尚不清楚这两个地区的民主国家将在峰会进程中投入多少努力和政治资本。欧洲和亚洲的民主国家都积极参与了峰会进程，但同时也心存疑虑。这两个地区的国家最初都对拜登政府的倡议持怀疑态度，担心它可能会加剧全球地缘政治紧张局势，或者最终缺乏实际效力。尽管如此，这两个地区的大多数民主国家最终都参加了，并广泛支持了加强民主国家之间国际协调的呼吁。[2] 随着进程进入下一阶段，欧洲和亚洲的展望和目标在许多方面是相似的。这两个地区的一些民主国家对于在美国的战略阴影下劳作感到敏感，但又倾向于不主动承担更多责任，从而削弱美国的至高地位。在地缘政治上，亚洲和欧洲的民主国家长期以来对任何以民主为主要国际关系组织原则的“民主国家联盟”或“大国协调”的观念感到不安。它们都试图在“民主国家联盟”和“大国协调”之间找到一种折衷方式——前者将民主作为国际关系的主要组织原则，后者则认为所有大国之间的务实合作不应考虑民主因素。它们都相当不喜欢美国倾向于将民主的主要威胁定位为来自中国和俄罗斯的积极“威权推广”的说法。

随着进程进入下一阶段，欧洲和亚洲的展望与目标有许多共同之处。两个地区的一些民主国家都不愿在美国的战略阴影下劳作，但又倾向于不主动承担更多责任以缓和美国的霸权地位。在地缘政治上，亚洲和欧洲的民主国家长期以来对任何高度政治化、排他性的民主国家联盟或协调的构想都感到不安。它们都试图在“民主国家联盟”和“大国协调”之间找到一条中间道路——前者将民主作为国际关系的主要组织原则，后者则认为所有大国之间的务实合作不应考虑民主因素。两国都相当不喜欢美国那种将民主主要视为来自中国和俄罗斯积极“推行专制”努力的风险的论调。

在峰会筹备期间，亚洲和欧洲的民主国家都推动了一个包容性的进程，并对美国政府在邀请谁和不邀请谁方面看似随意和权宜的选择表示不满。两国都认为美国在峰会上讨论的议题是一个好的开端，但过于狭窄，过于迎合美国的优先事项，而不是包容其他国家的关切。两国都警告不要复制已经存在的“民主国家共同体”（Community of Democracies），这是一个成立于2000年、许多欧洲和亚洲民主国家都属于其中的国际组织。

尽管存在这些共同关切，但亚洲和欧洲在民主支持方面的做法仍然存在显著差异。在某种意义上，这两个地区是以相反的方向走向峰会的。许多欧洲国家比亚洲国家拥有更结构化的民主政策，并且与美国机构在民主支持方面有更长的合作记录。欧盟认为这项倡议是美国在特朗普执政时期之后“重返舞台”，并履行了欧盟早已制定一段时间的民主支持承诺。虽然特朗普总统在2016年至2020年末期间一直在削弱许多民主议程，但欧盟实际上一直在适度增加其民主支持预算和政策工具。无论是否公平，欧洲普遍认为美国领导的峰会可能只是在走过场，重走老路。

相比之下，亚洲民主国家奉行谨慎的民主战略，并更担心被卷入美国地缘政治议程驱动的过度政治化承诺——巴基斯坦总理伊姆兰·汗（Imran Khan）未出席峰会，理由是不想被拖入美国或中国领导的阵营。表现良好的亚洲民主国家在全球公民社会支持和捍卫民主活动人士方面，仍然远远未能发挥其应有的作用。它们宣称支持民主，但通常以非常含糊和间接的方式进行，并且很少超越自身地区范围来解决更广泛的全球民主挑战。如果它们要在峰会进程中发挥重要作用并与欧洲民主国家同行合作，就需要发展更广阔的全球视野。

如果这些关于国际民主推广的差异会使峰会进程下的未来协调复杂化，那么两国各自内部的民主问题也会带来同样的影响。近年来，欧洲和亚洲的许多民主国家都经历了民主倒退。即使在由主流的、所谓的自由民主的、非民粹主义政治力量执政的国家，民主质量也在恶化。这既增加了峰会的合理性，也使得其中一些国家对外部干涉其国内事务感到担忧——特别是来自美国（其自身民主状况多年来一直明显功能失调）的干涉。

在美国未邀请匈牙利后，匈牙利否决了欧盟的正式参与。从欧洲的角度来看，美国决定排除匈牙利但包括波兰的做法显得奇怪，似乎证实了人们的担忧，即该进程是由地缘政治驱动的：欧盟正与波兰就其民主倒退问题进行激烈的法律诉讼，而美国似乎优先考虑波兰政府在反对俄罗斯行动方面的强硬立场。此外，在美国邀请的亚洲国家中，印度、印度尼西亚、马来西亚、巴基斯坦和菲律宾，其2021年的自由之家（Freedom House）评分均低于匈牙利（分别为67、59、51、37和56，而匈牙利为69分，满分100）。[3]

共同议程？

在2022年的“行动年”以及更长远的未来，峰会进程为亚洲和欧洲的民主国家提供了一个新的合作机会——并开始为它们长期以来对民主合作的口头承诺注入实质内容。欧盟和亚洲直接在民主问题上合作，而不仅仅是通过美国来调解其民主合作，这将是有益的。新兴的民主合作可能采取一种“中心-辐射”结构，即世界各地的合作伙伴都与美国联系，但彼此之间联系甚少。亚洲和欧洲的民主国家都希望确保这种情况不会发生，并希望与彼此建立与与美国同样牢固的联系和民主倡议。

亚洲和欧洲在许多方面可以共同努力。在民主问题上的合作将自然地源于近年来深化欧盟-亚洲关系的努力。欧盟已与日本、印度和东盟签署了新的战略伙伴关系。《全球门户》（Global Gateway）倡议承诺提供巨额资金以支持民主规范，并建立在2018年《欧盟-亚洲互联互通战略》和近期与日本及印度达成的互联互通伙伴关系的基础上。一些欧洲国家加强了在亚洲的安全存在。一些亚洲民主国家也开始与欧盟邻国的问题进行合作。事实上，民主是欧盟-亚洲日益增长的合作与伙伴关系中一个令人费解的缺失环节。

亚洲和欧洲的民主国家可以共同努力，确保峰会进程不至于变成在美国-中国二元对立中选边站队。在某种程度上，它们可能已经部分地将美国拉回，使其不至于主要以此方式利用该进程。但它们也必须承担相应的责任：即需要付出更艰巨的努力来捍卫中国的人权。亚洲和欧洲的伙伴都可以努力表明，继续密切关注中国侵犯人权的行为是一个全球性关切问题，而不是纯粹的美国关注点或美国地缘战略利益的掩护。它们可以表明，即使是那些倾向于与中国合作的国家，也不愿对中国日益残酷的镇压视而不见。通过这种方式，它们可以帮助将民主和人权议程与美中竞争脱钩。

亚洲和欧洲的民主国家可以利用峰会进程来处理以民主名义进行的军事干预这一棘手问题——美国在这方面并不处于有利地位。它们可以共同制定一项“不造成伤害”（Do-No-Harm）的民主支持方法和一套原则，以确保军事干预今后不再破坏民主。各国应被要求签署这项原则，就像它们签署了主导第一次峰会准备工作的内部承诺一样。未来有效的民主支持不仅在于对抗威权主义者，还在于确保民主国家不再以损害民主事业的方式行事。

欧洲和亚洲的民主国家也可以联合牵头在更具体的主题上开展工作。其中一个主题可能是制裁。两国都倾向于认为美国的制裁（尤其是域外措施）过于严厉且适得其反。它们可以协调制定一个细致的制裁使用模板，以确保对民主和人权的压力是强硬的，但比美国措施更具敏感性。鉴于亚洲民主国家迄今在制裁使用方面比欧洲民主国家更为谨慎，这也需要找到一些折衷。

另一个适合协调的主题是改革民主资助机制的必要性——这是亚洲和欧洲方法存在一些相似之处的另一个领域。它们可以联手推动联合国民主基金（UN Democracy Fund）更加引人注目和活跃。与美国政界人士传统上相比，这两个地区都更愿意接受不同的民主创新和实践，这可以通过峰会进程下的某种形式的欧亚“新民主行动者”倡议来探索。两国可以牵头资助数字活动项目，作为赋权民主的一种方式。它们还可以共同努力，让公民社会行动者更充分地参与到峰会进程中——例如，它们可以委托公民社会组织对各国履行其在峰会上做出的改革承诺的程度进行独立评估，作为决定谁将受邀参加下一次峰会的基础（以确保与会者名单不再由美国单方面制定）。

总之，这两个地区的民主国家可以共同为之贡献良多——既可以减轻美国的负担，也可以增加对新全球峰会进程具有实际影响力的国家数量。总的来说，它们可以互相帮助。欧洲民主国家可以通过表明该进程并非旨在针对中国的美国式攻击，来帮助激活亚洲在峰会进程中的更多参与。作为回报，亚洲民主国家可以通过表明民主支持并非以西方为中心，来帮助重振欧洲的民主政策。一个非常具体的建议来结束：它们可以互相支持来领导该进程，或许由一个欧洲国家，然后由一个亚洲国家轮流担任领导。■

[1] Feldstein, Steven. 2021. “The Future of Biden’s Democracy Agenda” Persuasion, December 11. https://www.persuasion.community/p/the-future-of-bidens-diocracy-agenda?r=f0zo&utm_campaign=post&utm_medium=web

[2] Yeo, Andrew. 2021. “Will Asia buy into the Summit for Diocracy” Summit for Diocracy, December 1. https://summit4diocracy.org/will-asia-buy-into-the-summit-for-diocracy/

[3] Freedom House. 2021. “Countries and Territories” Freedom House. https://freedomhouse.org/countries/freedom-world/scores

■ Richard Youngs is a Senior Fellow in the Democracy, Conflict, and Governance Program, based at Carnegie Europe. He is the author of 15 books on different issues related to EU foreign policy and international democracy. Youngs is also a professor of international relations at the University of Warwick. Prior to joining Carnegie in July 2013, he was the director of the European think tank FRIDE. He has held positions in the UK Foreign and Commonwealth Office and as an EU Marie Curie fellow. He was a senior fellow at the Transatlantic Academy in Washington, D.C., from 2012 to 2013.

■ Typeset by Jinkyung Baek Director of the Research Department

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