[ADRN Issue Briefing] Азия, Европа и глобальная демократия: за пределами Саммита за демократию

Азиатским и европейским демократиям необходимо сотрудничать, чтобы новый процесс саммита стал успешным

После длительной подготовки в течение 2021 года администрация США провела Саммит за демократию 9-10 декабря. Президенту Байдену удалось привлечь 100 лидеров к онлайн-мероприятию и убедить государства взять на себя обязательства по углублению демократии. После успеха саммита ожидаются детали о последующих шагах. Правительства представят свои обязательства по реформам к середине января, после чего потребуется принять решения о том, как будет отслеживаться прогресс в их выполнении.[1] Также предстоит работа над более широкими международными инициативами по поддержке демократии, выходящими за рамки обязательств на национальном уровне. «Год действий» приведет к второму очному саммиту в декабре 2022 года. Предполагается, что два саммита приведут к более постоянному процессу и набору инициатив. Вместе эти события можно назвать зарождающимся «процессом саммита».

Общее обязательство?

Если этот процесс должен увенчаться успехом и оказать какое-либо влияние на острые проблемы, с которыми сталкивается демократия во всем мире, то демократии, отличные от США, должны будут активно, проактивно и с творческими идеями участвовать. В этом смысле многое будет зависеть от азиатских и европейских демократий. Если процесс должен быть подлинно международным и не зависеть от превосходства США, то значительный импульс и обязательства должны исходить от этих двух регионов, где находятся многие из самых влиятельных демократий мира за пределами Северной Америки, а также где существует определенный интерес к международной поддержке демократии.

Однако пока неясно, сколько усилий и политического капитала демократии этих двух регионов вложат в процесс саммита. Европейские и азиатские демократии положительно отреагировали на процесс саммита, но сделали это с множеством оговорок. Страны из обоих регионов изначально скептически относились[2] к инициативе администрации Байдена, опасаясь, что она может усилить глобальную геополитическую напряженность или, наоборот, оказаться лишенной оперативной сути. Тем не менее, большинство демократий в обоих регионах в конечном итоге приняли участие и в целом поддержали призыв к более эффективной международной координации между демократическими государствами.

По мере продвижения процесса к следующему этапу, взгляды и цели Европы и Азии во многом совпадают. Несколько демократий в обоих регионах могут быть чувствительны к необходимости работать в «стратегической тени» США, но при этом склонны не брать на себя больше ответственности таким образом, чтобы смягчить превосходство США. Геополитически, азиатские и европейские демократии давно настороженно относятся к любой идее высокополитического, эксклюзивного альянса или концерта демократий. Обе они ищут «золотую середину» между «альянсом демократий», где демократия является основным организующим принципом международных отношений, и «концертом великих держав», где прагматичное сотрудничество между всеми крупными державами не оставляет места для демократических соображений. Обеим не нравится склонность США представлять демократию как находящуюся под угрозой в основном из-за активных усилий Китая и России по «продвижению автократии».

В преддверии саммита азиатские и европейские демократии настаивали на инклюзивном процессе и выражали недоумение по поводу кажущихся произвольными и целесообразными решений администрации США о том, кого приглашать, а кого нет. Обе стороны считали, что вопросы, выбранные США для обсуждения на саммите, были хорошим первым шагом, но слишком узкими и слишком ориентированными на приоритеты США, а не учитывающими озабоченности других держав. Обе стороны предостерегали от копирования уже существующего Сообщества демократий — международной организации, созданной в 2000 году, членом которой являются многие европейские и азиатские демократии.

Несмотря на эти общие опасения, между азиатскими и европейскими подходами к поддержке демократии по-прежнему существуют значительные различия. В некотором смысле оба региона подошли к саммиту с противоположных позиций. Многие европейские государства имеют более структурированную политику в области демократии, чем их азиатские коллеги, и более долгую историю работы с американскими агентствами по поддержке демократии. ЕС рассматривал эту инициативу как возвращение США «на борт» после лет Трампа и наверстывание упущенного в обязательствах по поддержке демократии, которые ЕС уже некоторое время разрабатывал. В то время как президент Трамп разрушал большую часть повестки дня в области демократии в период с 2016 по конец 2020 года, ЕС фактически скромно увеличивал свой набор бюджетов и политических инструментов для поддержки демократии. Справедливо или нет, распространенное европейское мнение заключалось в том, что саммит под руководством США может просто формально повторить уже сделанное.

В отличие от этого, азиатские демократии придерживались осторожной стратегии в отношении демократии и больше опасались быть втянутыми в излишне политизированные обязательства, продиктованные геополитической повесткой США — премьер-министр Пакистана Имран Хан не присутствовал на саммите, ссылаясь на желание не быть втянутым ни в блок, возглавляемый США, ни в блок, возглавляемый Китаем. Хорошо развивающиеся азиатские демократии по-прежнему в целом значительно отстают в поддержке глобального гражданского общества и защите про-демократических акторов. Они провозглашают поддержку демократии, но обычно в очень уклончивых и косвенных формах и мало что сделали для того, чтобы выйти за пределы своего непосредственного региона для решения более глобальных демократических проблем. Им потребуется разработать более глобальную перспективу, чтобы занять видное место в процессе саммита и работать вместе со своими европейскими демократическими коллегами.

Если эти различия в международном продвижении демократии могут осложнить будущую координацию в рамках процесса саммита, то и внутренние проблемы демократии в обоих регионах могут сделать то же самое. Несколько демократий как в Европе, так и в Азии пострадали от демократического отката в последние годы. Качество демократии ухудшилось даже в странах, управляемых основными, предположительно либерально-демократическими, не-популистскими политическими силами. Это как добавило обоснование для саммита, так и заставило некоторые из этих государств нервничать по поводу внешнего вмешательства в их внутренние дела — особенно вмешательства, исходящего по просьбе Соединенных Штатов, чья собственная демократия уже много лет явно не функционирует.

После того как США не пригласили Венгрию, последняя наложила вето на формальное участие ЕС. С европейской точки зрения, решение США исключить Венгрию, но включить Польшу выглядело любопытным и, казалось, подтвердило опасения, что процесс продиктован геополитикой: точно так же, как ЕС ведет ожесточенные судебные разбирательства с Польшей, связанные с ее демократическим откатом, США, казалось, отдавали приоритет решительной позиции польского правительства против действий России. Более того, в Азии США пригласили Индию, Индонезию, Малайзию, Пакистан и Филиппины, все из которых имеют более низкие показатели Freedom House за 2021 год, чем Венгрия (67, 59, 51, 37 и 56 соответственно, по сравнению с 69 из 100 у Венгрии).[3]

Общие повестки дня?

В «год действий» в 2022 году и в более долгосрочной перспективе процесс саммита предоставляет азиатским и европейским демократиям новую возможность для совместной работы — и для придания конкретного содержания их давним риторическим обязательствам по такому демократическому сотрудничеству. ЕС и Азии было бы полезно работать напрямую друг с другом по вопросам демократии, а не только опосредовать свое демократическое сотрудничество с США. Существует риск, что развивающееся сотрудничество в области демократии примет структуру «хаб и спицы», где каждая группа партнеров по всему миру будет связана с США, но не особо друг с другом. Азиатские и европейские демократии заинтересованы в том, чтобы этого не произошло, и чтобы они строили связи и демократические инициативы друг с другом столь же прочные, как и те, которые есть у обеих с Соединенными Штатами.

Азии и Европе есть над чем работать вместе. Сотрудничество в области демократии естественным образом вытекало бы из усилий последних лет по более общему углублению отношений между ЕС и Азией. Были подписаны новые стратегические партнерства между ЕС и Японией, Индией и АСЕАН. Недавно опубликованная инициатива ЕС Global Gateway обещает огромное финансирование для поддержки демократических норм и опирается на достижения Стратегии связности ЕС-Азия 2018 года и недавно заключенных Партнерств связности с Японией и Индией. Несколько европейских правительств укрепили свое военное присутствие в Азии. Некоторые азиатские демократии также начали сотрудничать с проблемами в соседних с ЕС регионах. Действительно, демократия является любопытно отсутствующим звеном в этой мозаике бурно развивающегося сотрудничества и партнерства ЕС и Азии.

Азиатские и европейские демократии могут работать вместе, чтобы гарантировать, что процесс саммита не сведется к поддержке США в бинарном соперничестве США и Китая. В некоторой степени они, возможно, уже частично отговорили США от использования этого процесса в первую очередь таким образом. Но они также должны принять во внимание обратную сторону этого: необходимость более решительных усилий по защите прав в Китае. Азиатские и европейские партнеры могут работать вместе, чтобы показать, что сохранение пристального внимания к нарушениям прав человека в Китае является вопросом глобальной озабоченности, а не чисто американской фиксацией или прикрытием американских геостратегических интересов. Они могут показать, что даже государства, благосклонно относящиеся к сотрудничеству с Китаем, не готовы закрывать глаза на все более жестокие репрессии внутри Китая. Таким образом, они могли бы отделить повестку дня в области демократии и прав человека от соперничества США и Китая.

Азиатские и европейские демократии могли бы использовать процесс саммита для решения сложной проблемы военного вмешательства во имя демократии — чего США не могут сделать эффективно. Они могли бы совместно разработать подход «не навреди» к поддержке демократии и набор принципов, чтобы гарантировать, что военное вмешательство в будущем не подорвет демократию. Государства должны были бы подписать это так же, как и внутренние обязательства, которые доминировали в подготовке к первому саммиту. Эффективная поддержка демократии в будущем заключается не только в противодействии автократам, но и в обеспечении того, чтобы демократии не продолжали действовать таким образом, который наносит ущерб делу демократии.

Европейские и азиатские демократии также могли бы совместно возглавить усилия по более конкретным темам. Одной из таких тем могут быть санкции. Оба региона, как правило, считают, что санкции США (особенно экстерриториальные меры) являются чрезмерно жесткими и контрпродуктивными. Они могли бы координировать работу над нюансированным шаблоном применения санкций, чтобы обеспечить, чтобы давление на демократию и права человека было решительным, но более чувствительным, чем меры США. Это также потребует поиска некоторой «золотой середины», учитывая, что азиатские демократии до сих пор были более сдержанны в отношении применения санкций, чем европейские демократии.

Еще одна тема, подходящая для координации, — это необходимость переосмысления механизмов финансирования демократии, и это еще одна область, где азиатские и европейские подходы имеют некоторое сходство. Они могли бы объединить усилия, чтобы сделать Фонд ООН в поддержку демократии более заметным и активным. Оба региона были более открыты к различным демократическим инновациям и практикам, чем традиционно были политики США, и это могло бы быть исследовано через своего рода инициативу «новые демократические акторы» Европы и Азии в рамках процесса саммита. Оба региона могли бы возглавить способы финансирования проектов цифрового активизма как средства расширения прав и возможностей демократии. Они также могли бы вместе работать над более полным привлечением акторов гражданского общества к процессу саммита — например, они могли бы поручить НПО предоставить независимую оценку того, насколько государства выполняют обязательства по реформам, которые они взяли на себя на саммите, в качестве основы для принятия решения о том, кто будет приглашен на следующий саммит (чтобы гарантировать, что список приглашенных не будет снова составлен единолично США).

Короче говоря, два региональных демократии могут многое внести в совместную работу — как для того, чтобы снять часть бремени с США, так и для того, чтобы увеличить число государств, имеющих практическое влияние на новый глобальный процесс саммита. В самом общем смысле, они могут помочь друг другу. Европейские демократии могли бы помочь активизировать участие Азии в процессе саммита в той степени, в какой они могут показать, что этот процесс не является уникальной атакой США на Китай. В свою очередь, азиатские демократии могут помочь оживить европейскую политику в области демократии, показав, что поддержка демократии не является западноцентричной. Одно очень конкретное предложение для завершения: они могли бы поддержать друг друга в проведении процесса, возможно, сменяя друг друга во главе европейского и азиатского государства. ■

[1] Feldstein, Steven. 2021. “The Future of Biden’s Democracy Agenda” Persuasion, December 11. https://www.persuasion.community/p/the-future-of-bidens-diocracy-agenda?r=f0zo&utm_campaign=post&utm_medium=web

[2] Yeo, Andrew. 2021. “Will Asia buy into the Summit for Diocracy” Summit for Diocracy, December 1. https://summit4diocracy.org/will-asia-buy-into-the-summit-for-diocracy/

[3] Freedom House. 2021. “Countries and Territories” Freedom House. https://freedomhouse.org/countries/freedom-world/scores

■ Richard Youngs является старшим научным сотрудником Программы по демократии, конфликтам и управлению в Carnegie Europe. Он является автором 15 книг по различным вопросам, связанным с внешней политикой ЕС и международной демократией. Янгс также является профессором международных отношений в Университете Уорика. До прихода в Carnegie в июле 2013 года он был директором европейского аналитического центра FRIDE. Он занимал должности в Министерстве иностранных дел и Содружества Великобритании и был стипендиатом ЕС Marie Curie. С 2012 по 2013 год он был старшим научным сотрудником Трансатлантической академии в Вашингтоне, округ Колумбия.

■ Набор текста: Jinkyung Baek Директор Исследовательского департамента

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr