[Global NK 评论] 朝鲜基础设施开发的国际合作与韩日关系

[编者注]

旨在实现朝鲜半岛和平共同体的韩半岛新经济地图构想，重点在于开发朝鲜经济社会落后的基础设施。基础设施开发始于寻求通过国际合作进行有效融资的方法。作者、首尔大学李正焕教授强调，不仅需要以多边开发银行为中心的全球层面的制度，还需要东北亚地区层面的合作。他补充说，只有将改善南北关系、韩日关系和解以及东亚区域主义的进展视为相互关联而非孤立的课题来理解和应对，才能找到朝鲜基础设施开发的突破口。

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朝鲜基础设施开发的课题与韩半岛新经济地图构想

尽管以朝鲜无核化为中心构建朝鲜半岛和平体制的障碍很高，但关于以朝鲜经济发展为目标的南北合作和国际合作的讨论比以往任何时候都更加紧迫。韩国应在何种制度框架内着手开发朝鲜的基础设施，这将成为朝鲜经济发展的催化剂？韩国在朝鲜基础设施开发方面的战略已确立为“韩半岛新经济地图构想”。以三大经济带（环日本海经济带、环西海经济带、边境地区经济带）为轴的韩半岛新经济地图构想，不仅限于朝鲜基础设施开发。它旨在通过实现南北韩一体化市场合作等，构建经济统一基础，实现南北和平共同体，涵盖了经济所有领域的南北合作。然而，与长期来看将占据朝鲜未来生产和就业创造最大份额的民间对外直接投资相比，其重点在于开发朝鲜落后的经济社会基础设施。环日本海经济带侧重于能源和资源开发，环西海经济带则以物流和交通基础设施投资为中心。

朝鲜基础设施开发课题中最核心的问题是有效的融资方法。具有公共产品性质的经济社会基础设施需要公共资本的介入。问题在于，在朝鲜资本积累水平较低的情况下，朝鲜政府和公共机构无法承担朝鲜未来发展所需基础设施投资的资金。从20世纪的发展经验来看，从海外获取资金并将其投入经济社会基础设施建设，是新兴国家发展初期阶段的普遍现象，朝鲜也不例外。如何筹集朝鲜经济社会基础设施建设所需的资金？

朝鲜基础设施开发的融资问题

韩国不可能完全承担朝鲜经济社会基础设施建设所需的海外资本。根据建设产业研究院2019年的估算，朝鲜初期基础设施开发在10年内需要投资306万亿韩元。朝鲜于2011年以朝鲜大丰国际投资集团名义发布的《国家经济发展10年战略计划》以及韩国韩半岛新经济地图构想的母体——国土研究院的“韩半岛核心开发项目”，在以西海岸轴和东海岸轴基础设施开发为中心方面具有共同点，并且在排除两项计划的重叠项目后计算，朝鲜基础设施开发所需费用为306万亿韩元。

10年内需要306万亿韩元的朝鲜基础设施开发投资融资，首先是朝鲜政府和公共金融机构的责任。然而，鉴于朝鲜目前的国家能力，很难期待朝鲜当局能够自行承担融资责任。从长远来看，随着朝鲜改革开放以及与世界市场和国际金融的联系增强，需要发展多边开发银行和私人银行的开发合作资金支持，以及公私合营融资。然而，目前朝鲜缺乏国际金融市场联系且不熟悉国际金融规范，很难直接走向公私合营融资。当朝鲜走向改革开放时，初期基础设施投资的融资将不得不以政治稳定性层面的规范为基础的公共资金为中心进行，而不是以盈利性为基础的金融融资。

朝鲜基础设施投资资金在朝鲜以外最有可能的来源无疑是韩国。鉴于韩朝特殊关系，朝鲜可持续发展基础的朝鲜基础设施建设，从长远来看应被视为国内投资，并且在短期内，由于韩国企业在基础设施建设过程中最有可能密切参与，因此将成为经济收益的舞台。然而，仅凭韩国政府的财政资源来承担朝鲜基础设施建设的全部或大部分需求，在现实中是不可能的。韩国政府财政中可用于朝鲜基础设施投资的来源包括南北合作基金以及公共开发援助/对外经济合作基金。然而，即使消除南北合作基金使用中的政治障碍，其规模本身与朝鲜基础设施建设需求规模相比也微乎其微。另一方面，将面向外国的公共开发援助和对外经济合作基金用于朝鲜基础设施投资需要法律上的完善。此外，即使在法律完善后能够将这些资金用于朝鲜基础设施投资，每年3万亿韩元的政府开发援助和1.5万亿韩元的对外经济合作基金，与朝鲜基础设施投资所需资金规模也存在巨大差距。也就是说，公共开发援助和对外经济合作基金虽然可以帮助筹集朝鲜基础设施投资所需资金，但难以成为核心资金来源。

寻求朝鲜基础设施开发国际合作的制度

除了南北合作基金和政府开发援助/对外经济合作基金之外，还需要另外设立韩国对朝鲜基础设施投资的公共资金投入来源。然而，朝鲜基础设施投资需求难以仅靠韩国的财政资源来满足。此外，朝鲜基础设施投资可以在韩半岛未来和平构想中发挥加强世界与朝鲜联系的作用。当周边国家的公共资金和国际金融资本投资于朝鲜时，这将为朝鲜提供适应国际金融市场的机会，并为周边国家和国际社会提供支持朝鲜成功改革开放的基础。从融资数量的角度来看，朝鲜基础设施开发的国际合作是必不可少的，而朝鲜基础设施开发的国际合作可以促进国际社会对韩半岛未来稳定发展的积极参与。

在朝鲜基础设施开发的国际合作中，多边开发银行（MDB）的参与是必不可少的。然而，多边开发银行要成为朝鲜基础设施投资的资金来源，需要一个过程，即朝鲜在多边开发融资体系中能够成为稳定的一员并得到认可，这是一个长期过程。由于朝鲜要获得国际金融机构的优惠性资金支持，加入成员国并非易事，因此，在加入国际金融机构之前，由韩国等相关国家出资设立多边捐助信托基金（Multi-Donor Trust Fund）被认为是朝鲜基础设施开发最现实的国际合作方式。目前，在从对朝人道主义援助向基础设施开发国际合作的过渡过程中，可以先启动联合国开发计划署运营的信托基金，并在朝鲜融入国际社会规则和规范的过程中，由世界银行运营的信托基金发挥作用。

朝鲜基础设施开发区域多边合作的必要性

朝鲜基础设施开发的国际合作，不仅需要以多边开发银行为中心的全球层面的制度，还需要构建东北亚地区层面的合作制度。

关于设立具有朝鲜基础设施投资意义的东北亚地区多边开发银行的讨论，自20世纪90年代以来一直以设立东北亚开发银行的讨论形式进行。在冷战后区域主义兴起的背景下，东北亚地区也出现了对开发需求增加的国际金融需求的呼声。东北亚开发银行与朝鲜基础设施开发的联系，是因为进入21世纪后，韩国重新启动了东北亚开发银行的构想，并提出了将其作为朝鲜开发融资的方案。然而，尽管作为朝鲜开发合作的区域合作金融机构进行了讨论，但东北亚开发银行的构想在对朝援助方面难以与其他多边开发银行区分开来并发挥领先作用。在朝鲜基础设施开发的国际合作中，除了多边主义框架外，寻求区域主义制度框架具有合作多样化的意义。然而，在国际金融体制规范强力运作的情况下，很难认为高度的制度化和机构化有助于对朝开发合作。从长远来看，区域层面的合作短期内难以在正式制度化方面实现。

另一方面，东北亚空间内韩半岛周边国家的个别区域开发构想以及与这些构想挂钩的周边国家开发资金支持政策，可以在朝鲜基础设施开发的初期阶段进行有意义的讨论。韩国、中国、俄罗斯、日本都有区域开发构想。这些构想的出现是为了通过跨越国界、提高与周边地区联系的开发合作来提升本国国际地位并加强本国在地区内的影响力。中国的“一带一路”战略、俄罗斯的“新东方政策”、韩国的“新南方政策”和“新北方政策”是其例子。这些国家要充分实现其区域开发构想，地理上朝鲜的开发在一定程度上是必不可少的。日本的区域构想虽然以海洋轴为中心发展为“印太构想”，但日朝邦交正常化遗留的课题，显示了日本参与朝鲜开发潜在的强大力量。

如果朝鲜无核化得以推进，朝鲜重返国际社会，那么各国的区域开发构想将与朝鲜开发挂钩并得到发展。韩半岛周边国家在朝鲜基础设施开发方面表现出明确的利益。中国对朝鲜开发的西海岸轴和东海岸轴都非常感兴趣。西海岸轴通过京义线铁路直接连接中国东北地区。连接吉林省的东海岸轴则具有加强中国东北地区海洋通道的意义。俄罗斯对通过东海岸轴建设连接朝鲜直至韩国的交通、能源基础设施表现出极大的兴趣。日本则从促进环日本海区域连接的角度出发，对朝鲜东海岸轴表现出高度兴趣。此外，从日朝邦交正常化预期的大规模日本资金对朝援助来看，可以预见日本参与朝鲜开发不会局限于东海岸轴。

朝鲜基础设施开发与日本

目前恶化的韩日关系是阻碍韩日在朝鲜基础设施开发的区域和全球层面合作的因素。两国政府在对朝关系设定上政策取向不一致。然而，除了对朝立场不同之外，以历史认识问题为中心的韩日两国之间的矛盾，使得所有层面的韩日合作都变得困难。即使朝鲜基础设施开发成为一项可以立即实施的任务，在朝鲜基础设施开发的融资方面，韩日在全球和区域层面的国际合作空间也变得非常狭窄。更有甚者，当朝鲜改革开放成为现实时，两国在朝鲜经济社会基础设施开发方面可能处于竞争关系。从韩国的角度来看，如果希望在国际合作中保持韩国的主导性，就需要努力促进日本等周边国家对朝参与与韩国计划的互补性。

金大中政府将改善南北关系、韩日关系和解以及东亚区域主义的进展视为相互关联而非孤立的课题来理解和应对。金大中政府外交战略的启示在于，在韩半岛和平繁荣的未来构想中，管理韩日关系是必要的。

■李正焕首尔大学外事学教授。在美国加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。主要研究领域为日本政治经济与日本外交。主要著作包括《现代日本的权力下放改革与官民合作》（2016）、“日本地方创生政策的去地方化特征”（2017）、“安倍政权历史政策的变迁：安倍谈话与国际主义”（2019）等。

• 负责与编辑：闵智允 EAI对外合作室长
  
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