[Comentario de Global NK] Cooperación internacional para el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte y las relaciones entre Corea del Sur y Japón

[Nota del editor]

El concepto de un "mapa económico de la península de Corea" que tiene como objetivo implementar una comunidad de paz intercoreana pone énfasis en el desarrollo de la infraestructura socioeconómica atrasada de Corea del Norte. El desarrollo de infraestructuras comienza con la búsqueda de métodos efectivos de financiación a través de la cooperación internacional. El autor, el profesor Lee Jeong-hwan de la Universidad Nacional de Seúl, enfatiza la necesidad de cooperación no solo a nivel global, centrándose en los bancos multilaterales de desarrollo, sino también a nivel regional en el noreste de Asia para el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte. Añade que se pueden encontrar pistas para el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte cuando se entienden y abordan la mejora de las relaciones intercoreanas, la reconciliación de las relaciones entre Corea del Sur y Japón, y el avance del regionalismo en Asia Oriental no como tareas separadas, sino como tareas interconectadas.

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Desafíos del desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte y el concepto del mapa económico de la península de Corea

Aunque existe el gran obstáculo de la construcción de un régimen de paz en la península de Corea centrado en la desnuclearización de Corea del Norte, las discusiones sobre la cooperación intercoreana y la cooperación internacional para el desarrollo económico de Corea del Norte parecen más urgentes que nunca. ¿Bajo qué marco institucional debería Corea del Sur abordar el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte, que servirá como catalizador para el desarrollo económico de Corea del Norte? La estrategia de Corea del Sur para el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte está establecida como el "mapa económico de la península de Corea". El mapa económico de la península de Corea, centrado en tres cinturones económicos (Cinturón Económico del Mar del Este, Cinturón Económico del Mar del Oeste, Cinturón Económico de la Zona Fronteriza), no se limita al desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte. El mapa económico de la península de Corea tiene como objetivo construir una base para la unificación económica y realizar una comunidad de paz intercoreana, buscando la cooperación de mercado única entre el Sur y el Norte, y abarca la cooperación intercoreana en todos los campos económicos. Sin embargo, se pone más énfasis en el desarrollo de la infraestructura socioeconómica atrasada de Corea del Norte que en la inversión extranjera directa privada, que representará la mayor parte de la producción y creación de empleo en la futura Corea del Norte. El Cinturón Económico del Mar del Este se centra en el desarrollo de energía y recursos, mientras que el Cinturón Económico del Mar del Oeste se compone principalmente de inversiones en infraestructura logística y de transporte.

La pregunta más crucial en los desafíos del desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte es el método de financiación efectiva. La infraestructura socioeconómica, que tiene un fuerte carácter de bien público, requiere la intervención de capital público. El problema es que, dada la baja acumulación de capital en Corea del Norte, es imposible que el gobierno y las organizaciones públicas de Corea del Norte proporcionen los fondos necesarios para la inversión en infraestructura para el futuro desarrollo de Corea del Norte. Como se puede ver en la experiencia del desarrollo del siglo XX, la obtención de fondos del exterior y su inversión en la construcción de infraestructura socioeconómica es un fenómeno común en las etapas iniciales del desarrollo de las economías emergentes, y Corea del Norte no será una excepción. ¿Cómo se financiará la construcción de la infraestructura socioeconómica de Corea del Norte?

El problema de la financiación para el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte

Es prácticamente imposible que Corea del Sur asuma por sí sola el capital extranjero necesario para la construcción de la infraestructura socioeconómica de Corea del Norte. Según los cálculos del Instituto de Investigación de la Industria de la Construcción en 2019, el desarrollo inicial de infraestructuras en Corea del Norte requerirá una inversión de 306 billones de wones durante 10 años. El "Plan Estratégico de Desarrollo Económico Nacional de 10 Años" anunciado por Corea del Norte en 2011 bajo el nombre de "Chosun Daefung International Investment Group" y el "Proyecto de Desarrollo Clave de la Península de Corea" del Instituto de Investigación Territorial, que es el precursor del "Mapa Económico de la Península de Corea" de Corea del Sur, tienen en común el enfoque en el desarrollo de infraestructuras en los ejes del Mar del Oeste y el Mar del Este. Excluyendo los proyectos duplicados de ambos planes, el costo estimado para el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte es de 306 billones de wones.

La financiación de la inversión para el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte, que requiere 306 billones de wones durante 10 años, es principalmente responsabilidad del gobierno y las instituciones financieras públicas de Corea del Norte. Sin embargo, dada la capacidad estatal actual de Corea del Norte, es difícil esperar que las autoridades norcoreanas asuman este papel de financiación por sí solas. A largo plazo, será necesario desarrollar la financiación de proyectos de cooperación para el desarrollo por parte de bancos multilaterales de desarrollo y bancos privados, así como el financiamiento de la cooperación público-privada, en el contexto de la reforma y apertura de Corea del Norte y su creciente conexión con el mercado mundial y las finanzas internacionales. Sin embargo, dada la falta de conexión con los mercados financieros internacionales y la falta de familiaridad con las normas financieras internacionales, será difícil para Corea del Norte avanzar directamente hacia este tipo de financiamiento de cooperación público-privada. Cuando Corea del Norte emprenda la reforma y apertura, la financiación de la inversión inicial en infraestructura se basará inevitablemente en fondos públicos basados en la estabilidad política, en lugar de la financiación basada en la rentabilidad.

La fuente más probable de financiación para la inversión en infraestructuras de Corea del Norte, aparte de Corea del Norte, es, por supuesto, Corea del Sur. Dada la relación especial entre Corea del Sur y Corea del Norte, la construcción de infraestructuras en Corea del Norte, que sienta las bases para el desarrollo sostenible de Corea del Norte, debe considerarse una inversión nacional a largo plazo. A corto plazo, las empresas surcoreanas estarán estrechamente involucradas en el proceso de los proyectos de construcción de infraestructuras, lo que las convertirá en un escenario de beneficios económicos. Sin embargo, es prácticamente imposible que los fondos gubernamentales de Corea del Sur cubran total o mayoritariamente la demanda de construcción de infraestructuras en Corea del Norte. Las fuentes de los fondos gubernamentales de Corea del Sur que pueden utilizarse para la inversión en infraestructuras en Corea del Norte incluyen el Fondo de Cooperación Intercoreana y el Fondo de Ayuda Oficial al Desarrollo/Cooperación Económica Exterior. Sin embargo, incluso si los obstáculos políticos para el uso del Fondo de Cooperación Intercoreana desaparecieran, el tamaño del propio Fondo de Cooperación Intercoreana es muy pequeño en comparación con la escala de la demanda de construcción de infraestructuras en Corea del Norte. Por otro lado, se requiere una reforma legal para utilizar la Ayuda Oficial al Desarrollo y el Fondo de Cooperación Económica Exterior, dirigidos a países extranjeros, para la inversión en infraestructuras en Corea del Norte. Además, incluso si estos fondos pudieran utilizarse para la inversión en infraestructuras en Corea del Norte después de la reforma legal, la Ayuda Oficial al Desarrollo, con un tamaño de aproximadamente 3 billones de wones al año, y el Fondo de Cooperación Económica Exterior, con un tamaño de aproximadamente 1,5 billones de wones, muestran una gran diferencia con la escala de los fondos necesarios para la inversión en infraestructuras en Corea del Norte. Es decir, aunque la Ayuda Oficial al Desarrollo y el Fondo de Cooperación Económica Exterior pueden ayudar a financiar los fondos necesarios para la inversión en infraestructuras en Corea del Norte, difícilmente pueden ser una fuente de financiación central.

Búsqueda de mecanismos de cooperación internacional para el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte

Además del Fondo de Cooperación Intercoreana y la Ayuda Oficial al Desarrollo/Fondo de Cooperación Económica Exterior, es necesario crear una fuente separada de inversión de fondos públicos de Corea del Sur para la inversión en infraestructuras en Corea del Norte. Sin embargo, la demanda de inversión en infraestructuras en Corea del Norte es difícil de cubrir con los fondos de Corea del Sur. Además, la inversión en infraestructuras en Corea del Norte puede desempeñar un papel en el fortalecimiento de la conexión entre el mundo y Corea del Norte en la visión de paz futura de la península de Corea. Cuando los fondos públicos de los países vecinos y el capital financiero internacional se invierten en Corea del Norte, esto proporcionará a Corea del Norte una oportunidad para adaptarse al mercado financiero internacional y sentará las bases para el apoyo de la comunidad internacional a la reforma y apertura exitosa de Corea del Norte. En términos de cantidad de financiación, la cooperación internacional para la inversión en infraestructuras en Corea del Norte es esencial, y la cooperación internacional para la inversión en infraestructuras en Corea del Norte puede promover la participación positiva de la comunidad internacional en el desarrollo estable del futuro de la península de Corea.

La participación de los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) es esencial en la cooperación internacional para el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte. Sin embargo, para que los BMD se utilicen como fuente de financiación para la inversión en infraestructuras en Corea del Norte, es un proceso a largo plazo que requiere que Corea del Norte demuestre y sea reconocida como un miembro estable en el régimen de financiación para el desarrollo multilateral. Dado que no es fácil que Corea del Norte se una como miembro para recibir financiación concesional de las instituciones financieras internacionales, la creación de un Fondo Fiduciario Multidonante (Multi-Donor Trust Fund) mediante la contribución de fondos de países relevantes, incluida Corea del Sur, antes de unirse a las instituciones financieras internacionales, se ha discutido como la forma más realista de cooperación internacional para la inversión en infraestructuras en Corea del Norte. Actualmente, en el proceso de transición de la cooperación internacional para la ayuda humanitaria a Corea del Norte a la cooperación internacional para la inversión en infraestructuras, se podría lanzar primero un fondo fiduciario operado por el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, y el Banco Mundial podría desempeñar un papel en el proceso de integración de Corea del Norte en las reglas y normas de la comunidad internacional.

La necesidad de cooperación multilateral regional para el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte

La cooperación internacional para el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte requiere no solo mecanismos globales centrados en los bancos multilaterales de desarrollo, sino también la construcción de mecanismos de cooperación a nivel regional en el noreste de Asia.

Las discusiones sobre el establecimiento de un banco multilateral de desarrollo específico para la región del noreste de Asia, que tenga implicaciones para la inversión en infraestructuras en Corea del Norte, se han llevado a cabo desde la década de 1990 como discusiones sobre el establecimiento de un Banco de Desarrollo de Asia Oriental. En medio del auge del regionalismo en la era post-Guerra Fría, se ha mencionado la necesidad de financiación internacional adicional para las necesidades de desarrollo en el noreste de Asia. La vinculación del Banco de Desarrollo de Asia Oriental con la inversión en infraestructuras en Corea del Norte se debe a que, a partir de la década de 2000, se reavivaron las discusiones en Corea del Sur sobre el concepto del Banco de Desarrollo de Asia Oriental y su uso para la financiación del desarrollo de Corea del Norte. Sin embargo, aunque se discutió como una institución financiera de cooperación regional para la cooperación para el desarrollo en Corea del Norte, el concepto del Banco de Desarrollo de Asia Oriental tiene dificultades para desempeñar un papel diferenciado y de liderazgo en comparación con otros bancos multilaterales de desarrollo en el apoyo a Corea del Norte. La búsqueda de marcos institucionales regionales, además del marco multilateral, para la cooperación internacional en la inversión en infraestructuras en Corea del Norte tiene significado en términos de diversificación de la cooperación. Sin embargo, dado que las normas del régimen financiero internacional operan de manera poderosa, no es fácil ver cómo un alto nivel de institucionalización y organización puede ser útil para la cooperación para el desarrollo en Corea del Norte. Si se considera el desarrollo de Corea del Norte como una etapa a largo plazo, la cooperación a nivel regional no se puede realizar inmediatamente a través de la institucionalización formal.

Por otro lado, los planes de desarrollo regional individuales de los países vecinos de la península de Corea y las políticas de apoyo financiero para el desarrollo de estos países, vinculadas a dichos planes, pueden discutirse de manera significativa en la etapa inicial de inversión en infraestructuras en Corea del Norte. Corea del Sur, China, Rusia y Japón tienen planes de desarrollo regional. Los planes de desarrollo regional de cada país surgieron de los esfuerzos por aumentar su estatus internacional y fortalecer su influencia en la región a través de la cooperación para el desarrollo que amplía la conectividad con las regiones vecinas más allá de sus fronteras. Ejemplos de ello son la "Iniciativa de la Franja y la Ruta" de China, la "Nueva Política Oriental" de Rusia, y las "Políticas del Sur y del Norte" de Corea del Sur. Para que los planes de desarrollo regional de estos países se persigan de manera completa, el desarrollo de Corea del Norte es, en cierta medida, esencial geográficamente. En el caso de Japón, aunque su plan regional se está desarrollando como la "Iniciativa Indo-Pacífico" centrada en el eje marítimo, la tarea pendiente de la normalización de las relaciones diplomáticas entre Japón y Corea del Norte demuestra el potencial poder de la participación de Japón en el desarrollo de Corea del Norte.

Si se lleva a cabo la desnuclearización de Corea del Norte y Corea del Norte regresa a la comunidad internacional, los planes de desarrollo regional de cada país se desarrollarán en discusiones vinculadas al desarrollo de Corea del Norte. Los países vecinos de la península de Corea muestran un claro interés en el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte. China tiene un gran interés tanto en el eje del Mar del Oeste como en el eje del Mar del Este del desarrollo de Corea del Norte. El eje del Mar del Oeste se conecta directamente con el noreste de China a través de la línea ferroviaria Gyeongui. Además, el eje del Mar del Este, que se conecta con la provincia de Jilin, tiene el significado de un medio para fortalecer el acceso marítimo del noreste de China. Rusia está muy interesada en la construcción de infraestructuras de transporte y energía que pasen por Corea del Norte hasta Corea del Sur a través del eje del Mar del Este. En cuanto a Japón, tiene un gran interés en el eje del Mar del Este de Corea del Norte en términos de mejorar la red de conexión en la región del Mar del Este. Además, la perspectiva de una gran cantidad de ayuda financiera japonesa para Corea del Norte, esperada de la normalización de las relaciones diplomáticas entre Japón y Corea del Norte, sugiere que la participación de Japón en el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte no se limitará al eje del Mar del Este.

Desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte y Japón

Las relaciones actualmente deterioradas entre Corea del Sur y Japón son un factor que dificulta la cooperación entre ambos países, tanto a nivel regional como global, para el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte. Fundamentalmente, los gobiernos de Corea del Sur y Japón no tienen políticas convergentes en cuanto a la relación con Corea del Norte. Sin embargo, más allá de las diferentes posturas hacia Corea del Norte, los conflictos entre Corea del Sur y Japón, centrados en la cuestión de la percepción histórica, están creando una situación que dificulta la cooperación entre ambos países en todos los asuntos. Incluso si el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte se convirtiera en una tarea que pudiera ejecutarse de inmediato, el espacio para la cooperación entre Corea del Sur y Japón en la financiación internacional a nivel global y regional para el desarrollo de infraestructuras en Corea del Norte se ha vuelto muy estrecho. Más bien, cuando la reforma y apertura de Corea del Norte se materialice, ambos países podrían entrar en una relación de competencia en el desarrollo de la infraestructura socioeconómica de Corea del Norte. Desde la perspectiva de Corea del Sur, si se busca mantener el liderazgo de Corea del Sur en la reforma y apertura de Corea del Norte dentro de la cooperación internacional, es necesario esforzarse por mejorar la complementariedad entre la participación de los países vecinos, incluido Japón, en Corea del Norte y los planes de Corea del Sur.

La administración Kim Dae-jung intentó comprender y abordar la mejora de las relaciones intercoreanas, la reconciliación de las relaciones entre Corea del Sur y Japón, y el avance del regionalismo en Asia Oriental no como tareas separadas, sino como tareas interconectadas. La implicación de la estrategia diplomática de la administración Kim Dae-jung demuestra que la gestión de las relaciones entre Corea del Sur y Japón es necesaria para la visión futura de paz y prosperidad en la península de Corea. 

■ Lee Jeong-hwanProfesor de Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de Seúl. Obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de California en Berkeley. Sus principales áreas de investigación son la política y economía de Japón y la diplomacia japonesa. Sus publicaciones incluyen "Reforma de la descentralización y cooperación público-privada en el Japón contemporáneo" (2016), "El carácter des-local de la política de "revitalización regional" de Japón" (2017), y "La transformación de la política histórica del gobierno de Abe: El discurso de Abe y el internacionalismo" (2019).

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