[Global NK 論評] 北朝鮮インフラ開発の国際協力と日韓関係

[編集者注]

南北平和共同体を具現することを目標とする朝鮮半島新経済地図構想は、後進的な北朝鮮経済社会のインフラ開発に重点を置いています。インフラ開発は、国際協力を通じた効果的な財源調達方法を模索することから始まります。著者のソウル大学イ・ジョンファン教授は、北朝鮮インフラ開発について、多国間開発銀行を中心とするグローバルレベルの制度だけでなく、東北アジア地域レベルでの協力の必要性を強調しています。南北関係の改善、日韓関係の和解、そして東アジア地域主義の進展を、別個の課題ではなく連結された課題として理解し対応しようとする時に、北朝鮮インフラ開発の糸口を見出すことができると付け加えています。

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北朝鮮インフラ開発の課題と朝鮮半島新経済地図構想

北朝鮮の非核化を中心とする朝鮮半島平和体制構築という高い障壁が前提ではありますが、北朝鮮の経済発展を対象とする南北協力と国際協力についての議論が、これまで以上に緊要に見えます。北朝鮮経済発展の触媒となる北朝鮮インフラ開発について、韓国はどのような制度的枠組みでアプローチすべきでしょうか。北朝鮮インフラ開発に対する韓国の戦略は、「朝鮮半島新経済地図構想」として確立されています。三大経済ベルト（環東海経済ベルト、環西海経済ベルト、接境地域経済ベルト）を軸とする朝鮮半島新経済地図構想は、北朝鮮インフラ開発だけに限定されません。南北朝鮮一つの市場協力などを目指すことで経済統一基盤を構築し、南北平和共同体を具現することを目標とする朝鮮半島新経済地図構想は、経済全分野における南北協力を包括しています。しかし、長期的には未来の北朝鮮の生産と雇用創出に最も大きな比重を占めることになる民間海外直接投資よりも、北朝鮮の後進的な経済社会インフラを開発することに重点が置かれています。環東海経済ベルトがエネルギーと資源開発に焦点を当てており、環西海経済ベルトは物流と交通インフラ投資を中心に構成されています。

北朝鮮インフラ開発の課題において最も核心的な質問は、効果的な財源調達の方法です。公共財の性格が強い経済社会インフラは、公的資本投資の介入が必要です。問題は、北朝鮮の低い資本蓄積状況において、北朝鮮の未来発展に必要なインフラ投資に必要な財源を、北朝鮮の政府と公的機関が賄うことは不可能であるという点です。20世紀の発展の経験から見られるように、海外からの財源確保と、それの経済社会インフラ構築への投入は、新興国の発展初期段階に起こる一般的なことであり、北朝鮮も例外ではないでしょう。北朝鮮の経済社会インフラ構築に必要な財源をどのように調達するのでしょうか？

北朝鮮インフラ開発の財源調達問題

北朝鮮の経済社会インフラ構築に必要な海外資本を韓国が全的に負担することは、現実的に不可能です。建設産業研究院の2019年の計算によれば、北朝鮮の初期インフラ開発には10年間で306兆ウォンの投資が必要です。北朝鮮が2011年に朝鮮大豊国際投資グループ名義で発表した「国家経済発展10カ年戦略計画」と、韓国の朝鮮半島新経済地図構想の母胎となる国土研究院の「朝鮮半島核心開発事業」は、西海岸軸と東海岸軸のインフラ開発を中心にしている点で共通しており、両計画の重複する事業を除いて計算した場合、算出される北朝鮮インフラ開発所要経費が306兆ウォンです。

10年間で306兆ウォンが所要される北朝鮮インフラ開発に対する投資財源調達は、一次的に北朝鮮の政府と公的金融機関の責任です。しかし、現在の北朝鮮の国家能力に照らして、北朝鮮当局がこの財源調達を独自に賄う役割を期待することは困難です。長期的には、北朝鮮の改革開放および世界市場と国際金融との連結性増進の中で、多国籍開発銀行や民間銀行の開発協力資金支援、そして官民共同ファイナンシングを発展させることが必要でしょう。しかし、現在の国際金融市場との連結性が不在であり、国際金融規範に慣れていない北朝鮮が、このような官民共同ファイナンシングにすぐに進むことは困難です。北朝鮮が改革開放に乗り出した場合、初期インフラ投資の財源は、まず収益性に基づく金融調達ではなく、政治的安定性レベルの規範に基づく公的資金を中心に進めざるを得ません。

北朝鮮インフラ投資財源の北朝鮮以外の出所として最も有力なのは、当然のことながら韓国です。韓国と北朝鮮の特殊な関係性の中で、北朝鮮の持続可能な発展の基盤となる北朝鮮インフラ建設は、長期的には国内的投資として考えられるべきであり、短期的にはインフラ建設事業実行時に、韓国企業が最も緊密に関与する可能性が高いという点で経済的収益の舞台となるでしょう。しかし、韓国の政府財源で北朝鮮のインフラ建設需要を全的に、あるいは大多数を賄うことは現実的に不可能です。韓国の政府財源の中で、北朝鮮インフラ投資に使用できる出所としては、南北協力基金と公的開発援助/対外経済協力基金があります。しかし、南北協力基金の使用に対する政治的障害が解消されたとしても、南北協力基金の規模自体が北朝鮮インフラ建設需要規模に比べて非常に小さいです。一方、外国を対象とする公的開発援助と対外経済協力基金を北朝鮮インフラ投資に使用するためには、法的整備が必要です。また、法的整備後にこれらの資金を北朝鮮インフラ投資に使用できるようになっても、年間3兆ウォン規模の政府開発援助と1兆5千億ウォン規模の対外経済協力基金は、北朝鮮インフラ投資に必要な財源の必要規模と非常に大きな差が見られます。すなわち、公的開発援助と対外経済協力基金が北朝鮮インフラ投資必要財源調達に役立つことはありますが、核心的な財源先にはなり得ません。

北朝鮮インフラ開発に対する国際協力の制度模索

南北協力基金と政府開発援助/対外経済協力基金以外に、北朝鮮インフラ投資に対する韓国の公的資金拠出財源を別途に作ることも必要です。しかし、北朝鮮インフラ投資需要は韓国の財源で賄うことは困難です。また、北朝鮮インフラ投資は、朝鮮半島未来平和構想において、世界と北朝鮮の連結性を強化する役割を果たすことができます。周辺国の公的資金と国際金融資本が北朝鮮に投資された場合、これは北朝鮮に国際金融市場に適応する契機を提供し、周辺国と国際社会には北朝鮮の成功的な改革開放への支持の基盤となるでしょう。財源調達の数量的な側面から見ても、北朝鮮のインフラ投資に対する国際協力は必須であり、北朝鮮のインフラ投資に対する国際協力は、朝鮮半島未来の安定的な発展に対する国際社会の肯定的な関与を増進させることができます。

北朝鮮のインフラ開発に対する国際協力において、多国間開発銀行（MDB）の関与は必須です。しかし、多国間開発銀行が北朝鮮インフラ投資財源として使用されるためには、多国間開発金融レジームにおいて北朝鮮が安定的な一員となれることを示し、認められる過程を経て、長期的には可能なことです。北朝鮮が国際金融機関から譲許的な性格の資金支援を受けるための加盟国加入は容易なことではないため、国際金融機関加入以前に、韓国を含む関連国が資金を出捐して多国間信託基金（Multi-Donor Trust Fund）を設置する案が、最も現実的な北朝鮮インフラ投資に対する国際協力として議論されてきました。現在、対北朝鮮人道支援の国際協力からインフラ投資の国際協力へと移行する過程で、国連開発グループが運営する信託基金をまず立ち上げ、北朝鮮が国際社会の規則と規範に編入される過程の中で、世界銀行が運営する信託基金が役割を果たすことができるでしょう。

北朝鮮インフラ開発に対する地域多国間協力の必要性

北朝鮮インフラ開発に対する国際協力は、多国間開発銀行を中心とするグローバルレベルの制度だけでなく、東北アジア地域レベルでの協力制度の構築も必要とします。

北朝鮮インフラ投資に含意を持つ東北アジア地域に特化した多国間開発銀行の設立に関する議論は、1990年代から東北アジア開発銀行設立議論として進められてきました。冷戦終結後の地域主義ブームの中で、東北アジアでも開発需要に対する追加的な国際金融の必要性が言及されてきました。東北アジア開発銀行が北朝鮮開発と連携されるのは、2000年代に入ってから、韓国で東北アジア開発銀行構想を再び再稼働させ、これを北朝鮮開発に対する財源調達として使用しようという議論が提起されたためでした。しかし、北朝鮮開発協力に対する地域的な協力金融機関として議論されましたが、東北アジア開発銀行構想は、北朝鮮への支援において他の多国間開発銀行と差別化され、先導的な役割を果たすことは困難です。北朝鮮インフラ投資に対する国際協力において、多国主義の枠組み以外に地域主義的な制度枠組みを模索することは、協力の多様化という点で意義があります。しかし、国際金融レジームの規範は強力に作動する中で、高い水準の制度化と機構化が北朝鮮に対する開発協力に役立つとは考えにくいです。北朝鮮開発を長期的な段階と見た場合、地域レベルでの協力は、公式な制度化では直ちに実現することは困難です。

一方、東北アジア空間の朝鮮半島周辺国の個別の地域開発構想、そしてその構想と連携された周辺国の開発資金支援政策が、北朝鮮インフラ投資の初期段階で意味深く議論される可能性があります。韓国、中国、ロシア、日本はいずれも地域開発構想を持っています。自国の国境を越えて周辺地域との連結性を高める開発協力を通じて、自国の国際的地位を高め、地域内での自国の影響力を強化しようとする努力から登場したのが、各国の地域開発構想です。中国の一帯一路戦略、ロシアの新東方政策、韓国の新規南・北방政策がその例です。これらの国の地域開発構想が完成度高く追求されるためには、地理的に北朝鮮の開発がある程度不可欠です。日本の場合、地域構想が海洋軸を中心にインド太平洋構想へと展開されていますが、日朝国交正常化という残された課題は、北朝鮮開発に対する日本の関与の潜在的な強力さを示しています。

もし北朝鮮の非核化が進み、北朝鮮が国際社会に復帰するならば、各国の地域開発構想は北朝鮮開発と連携される議論が発展するでしょう。朝鮮半島周辺国は、北朝鮮のインフラ開発において明確な利害関係を示しています。中国は北朝鮮開発の西海岸軸と東海岸軸の両方に大きな関心を持っています。西海岸軸は鉄道で京義線を 중심으로 해서中国東北地方中心に直結します。また、吉林省と連結される東海岸軸は、中国東北地方の海洋アクセスを強化する手段という意味を持ちます。ロシアは東海岸軸を通じて、北朝鮮を通過し韓国まで続く交通、エネルギーインフラ構築に大きな関心を持っています。日本の場合は、環東海地域圏の連結網増進という次元で、北朝鮮東海岸軸に対する関心が高いです。加えて、日本の日朝国交正常化で予想される莫大な規模の日本資金の大北供与の見通しは、北朝鮮のインフラ開発において日本の関与が東海岸軸に限定されないことを予想させます。

北朝鮮のインフラ開発と日本

現在悪化した日韓関係は、北朝鮮のインフラ開発に対する地域レベルとグローバルレベル双方での日韓協力を困難にする要因です。基本的に、日韓両政府は北朝鮮との関係設定について政策指向が一致していません。しかし、北朝鮮に対する異なる立場以前に、歴史認識問題を巡る日韓両国間の葛藤事案が、全ての事案における日韓協力を困難にさせている状況です。今すぐに北朝鮮のインフラ開発が直ちに実行可能な課題になったとしても、北朝鮮インフラ開発のための財源調達のグローバルレベルと地域レベルでの国際協力において、日韓両国が協力できる空間は非常に狭まっています。むしろ、北朝鮮の改革開放が現実化された場合、北朝鮮の経済社会インフラ開発において両国が競合関係に置かれる可能性もあります。韓国の立場から、北朝鮮の改革開放を国際的協調の中で韓国の主導性を維持しようとするならば、日本を含む周辺国の北朝鮮への関与を、韓国の計画と相互補完性を増進させる努力が必要となります。

金大中（キム・デジュン）政府は、南北関係の改善、日韓関係の和解、そして東アジア地域主義の進展を、別個の課題ではなく連結された課題として理解し対応しようとしていました。金大中政府の外交戦略が与える含意は、朝鮮半島平和繁栄の未来構想において、日韓関係の管理が一定程度必要であることを示しています。 

■ イ・ジョンファンソウル大学政治学科教授。カリフォルニア大学バークレー校で政治学博士号を取得。主な研究分野は日本政治経済と日本外交。主な論著に『現代日本の分権改革と官民協働』（2016）、「日本地方創生政策の脱地方的性格」（2017）、「安倍政権の歴史政策の変容：安倍談話と国際主義」（2019）などがある。

• 担当・編集：ミン・ジユン EAI対外協力室長
  
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