[ADRN 简报] 缅甸疫情在军政府统治下日益严峻

[编辑者注]

在缅甸持续的军政府统治下，公共卫生危机已达到新的高度。据 Sandhi 治理研究所创始人兼所长 Khine Win 称，缅甸民众曾对 2020 年 11 月全国民主联盟（NLD）赢得大选后能够有效应对新冠疫情的医疗体系抱有很高期望。然而，在旷日持久的军政府统治下，进展已逆转并陷入停滞。尽管联合国开发计划署（UNDP）、世界粮食计划署（WFP）和其他国际组织发布了严峻的民间健康和贫困预测，军政府却对这些警告置若罔闻，加剧了持续的健康危机。新冠病例呈指数级增长，实际感染人数预计高于官方数字。有消息称军政府统治将持续到 2023 年，这预示着缅甸的公共卫生状况前景黯淡。

新冠疫情第三波与缅甸

自 2021 年 6 月以来，新冠疫情第三波在缅甸肆虐，普通民众遭受的难以言喻的痛苦无法仅通过感染和死亡率来衡量。官方的感染和死亡数据掩盖了疫情的严重程度及其造成的破坏。感染率和死亡率与军方国家行政委员会（SAC）的应对措施以及被推翻的 NLD 政府在第一和第二波疫情期间的应对措施之间的反差，体现在新闻媒体对氧气短缺、药店外排长队购买救命药以及火葬场尸体堆积的报道中。本文将分析政权类型和治理方式的变化如何对普通民众的社会经济生活产生巨大影响。

2020 年是缅甸民主化进程的关键一年，因为第三次多党大选即将举行。如果执政的 NLD 和民主党派获胜，将符合“两次权力交接”的民主理论，尊重自由公正选举的结果。NLD 领导的政府重获合法性并加强民众授权也至关重要。选后，大多数民众寄予厚望，因为 NLD 正在实施《缅甸可持续发展计划（2018-2030）》，并相信在基础设施、医疗和教育方面的社会经济条件的改善将加速。

不幸的是，缅甸未能幸免于全球大流行的灾难，2020 年 3 月 23 日，缅甸政府宣布了首例新冠病例，并提醒公众做好应对准备。令人惊讶的是，所有病例均来自西方国家，而非疫情始于 2019 年 12 月底且与缅甸接壤的中国。

新冠疫情带来了同步的危机。为控制病毒传播，必须限制人员流动和社会接触。然而，这对经济产生了负面影响。因此，正如 Pierre Olivier Gourinchas（2020）所建议的那样，各国政府需要同时压平疫情曲线和经济衰退曲线。[1]这取决于各自国家政府能够调动的资源。

NLD 政府应对新冠疫情的措施

由于财政空间有限、债务负担和脆弱的医疗基础设施，发展中国家在应对疫情方面比发达国家面临更大的挑战。缅甸也不例外，由于长期对卫生系统投资不足，缅甸拥有亚洲太平洋地区最差的医疗卫生系统之一。可以想象，当缅甸每千人医生不足 1 名，每万人拥有不到 9 张病床时，应对全国性健康危机是多么困难。[2]此外，尽管从 2011/12 财年到 2017/18 财年，政府在卫生方面的支出占 GDP 的比例从 0.19% 增加到 1.1%，但与邻国相比仍处于较低水平。此外，私人支出占卫生总支出的 76%，导致贫困家庭陷入贫困。因此，如果将卫生资源重新分配给新冠疫情应对，数百万公民将无法获得基本的卫生服务。[3]

在经济方面，尽管缅甸的公共债务占 GDP 的比率并未达到困境水平，并且是该地区增长最快的国家之一，但由于长达二十多年的军政府统治，政府的财政空间和货币工具有限。尽管银行业在疫情前已取得实质性增长，并且缅甸中央银行正在启动审慎监管以加强和自由化金融市场，但该行业的非银行贷款（NPL）水平很高。

考虑到这些系统性风险和结构性脆弱性，NLD 启动了新冠疫情和经济应对政策。总的原则是，政府采纳了“不让任何一个人掉队”的口号。由国务资政昂山素季领导的全国新冠肺炎防控治疗委员会于 2020 年 1 月 30 日成立，3 月 13 日，由军方任命的副总统敏瑞领导的新冠肺炎防控与应急响应委员会成立，并设有工作委员会以减轻对企业负面的经济影响。起初，大多数人认为缅甸在经济上受到的打击将比健康上更大。这是因为尽管与印度、中国、泰国、老挝和孟加拉国接壤，但其在全球化中的参与度有限，互联互通不足。世界银行也将缅甸的经济增长率从 2018/19 财年的 6.8% 下调至 2019/20 财年的 0.5%。[4]

图 1：NLD 政府的遏制策略和新冠经济复苏计划（CERP）

来源：Emanuele Brancati 等人（2020），《应对新冠疫情》，国际增长中心

自新冠疫情在缅甸爆发以来，NLD 在应对健康危机方面采取了整体性方法。遏制策略侧重于控制感染，而 CERP 则侧重于经济复苏。甚至在 CERP 之前，缅甸政府就已宣布了一项近 7000 万美元的经济刺激计划，其中包括贷款、延期纳税以及对受疫情影响最严重的旅游业和餐饮业等企业的税收减免。[5]

尽管 CERP 被称为经济援助计划，但它也包括通过采购和进口关键医疗产品、招聘医务人员、升级医疗设施、扩建/改善隔离中心以及增加新冠疫情资金来加强医疗体系的措施。目标 3 和 4 侧重于减轻劳动者/工人和家庭的影响。在上述目标下，向贫困家庭和失业工人（社会保障局成员、正规部门工人）分发了实物、现金和社会转移支付。实施了高达 150 个单位的统一电价补贴，以减轻对家庭收入的影响。尽管在接触目标群体方面存在挑战和障碍，CERP 仍试图解决受新冠疫情影响的所有部门的问题，并实施了货币和财政政策。

作为 CERP 的后续，政府于 2020 年 10 月宣布了《缅甸经济复苏与改革计划》（MERRP）。这是对新冠疫情造成的经济损失的中长期应对措施。该计划在缅甸第二波疫情高峰期推出，但展现了对社会复原力和继续推进改革和民主化以实现繁荣、和平、民主国家的乐观前景和信心。

社会动员与领导力

NLD 和国务资政意识到，没有公众参与就无法有效控制疫情，因此启动了大规模动员策略。这些策略包括发布国务资政洗手的视频，并于 2020 年 4 月 1 日激活她的 Facebook 页面。其他策略包括通过 Facebook 直播与包括一线医护人员和志愿者在内的关键利益相关者进行对话，以及举办编织口罩比赛。

由于公众对政府的高度信任，社会动员非常有效，并且可以归因于在健康基础设施薄弱和资源有限的情况下，在 4 个月内成功控制了第二波疫情。政变委员会指责 11 月份的选举导致感染和死亡率大幅增加是没有根据的，因为自那时以来病例数已开始下降。

缅甸前首都和商业中心仰光在第二波疫情中受灾最严重，因此实施了检测、追踪、隔离和治疗的遏制策略。在此期间，隔离中心和公立医院需要数千名志愿者，随后，人们捐赠了食物、住宿/酒店设施和必需药品。

由于社会对政府的信任以及人民的团结，正如 CERP 的标题“同舟共济”所示，个人和民间社会成员进行了合作和捐赠。在民间参与中，规模最大的是由著名慈善家 Daw Than Myint Aung 领导的“我爱仰光”组织，该组织向隔离中心捐赠并做出了贡献。此外，在追踪阶段，医学生志愿参与。公众意识到，为了减少军方夺取文官政府权力的机会，与 NLD 政府团结一致至关重要。

因此，社会信任和领导力在遏制疫情方面至关重要。在缅甸，尽管第二波疫情更为严重，截至 2020 年 11 月中旬，阳性率达到 9.5%，死亡率达到 2.4%，远高于世界卫生组织建议的 5% 的放松限制的阳性率，但缅甸最终能够将病例数和死亡人数减少到较低水平。[6]预计经济将复苏，许多公司计划在 2021 年恢复活动并进行新投资，尤其是在 2021 年 4 月新文官政府成立之后。[7]

政变后的缅甸与新冠疫情第三波

新冠疫情第二波虽然可以克服，但比第一波对经济的削弱更大。然而，世界银行估计经济将逐步复苏，并预计在 2020/21 财年实现 2% 的增长率。然而，政治稳定、国际疫苗援助以及经济复苏是该国中长期发展的最重要因素。动员所有可用资源，在最短时间内为大多数人口推出有效的疫苗接种计划，并投资于基础设施和生产部门，对缅甸的可持续发展至关重要。因此，NLD 推出了 CERP 和 MERRP，同时提高了医疗体系应对当前和未来疫情的有效性并改善健康状况的能力。民众也期待着后疫情时代和下一届文官政府的到来。军方不应在该国脆弱的阶段发动政变。目前，缅甸正遭受多重危机。

民众对生活和国家的希望在 2021 年 2 月 1 日破灭。国家陷入混乱，一些分析人士预言缅甸正走向成为一个失败国家。[8]政变后，医务人员率先发起了反对军方政变的公民不服从运动（CDM），随后（并仍在）全国各地，包括仰光和曼德勒爆发了大规模抗议活动。近 50% 的医务人员仍在参与 CDM（有些人躲藏起来，有些人被监禁，有些人身处解放区），因此，医疗卫生系统几乎完全崩溃。[9]由于互联网中断、私人银行员工的 CDM 以及取款限制，导致银行信任度下降，这可能预示着一场银行危机。人们现金短缺，不得不排长队，每天从 ATM 机上提取的金额不到 350 美元。由于军方对手无寸铁的抗议者进行残酷镇压，弱势群体被迫逃离城镇和村庄，民众无暇顾及新冠疫情。

政变两个月后，许多报告警告了严峻的人道主义危机和经济崩溃。开发计划署在 4 月份发布了一份题为《新冠疫情、政变与贫困》的报告，预测 2022 年贫困人口将翻倍，一半人口可能陷入贫困。[10]世界粮食计划署（WFP）估计，超过 300 万贫困人口可能面临饥饿，亚洲开发银行（ADB）和世界银行将 2020/21 财年的正增长 2% 的增长率下调至约 -10%。目前，世界银行的最新报告进一步将缅甸经济下调至比 2019/20 年萎缩 18%，原因是多重危机。

尽管有这些警告，军政府仍拒绝承认风险，并决定放松新冠疫情限制，于 2021 年 6 月在印度第二波疫情高峰期、并且高传染性和更严重的德尔塔变种在泰国、马来西亚和印度尼西亚等邻近东南亚国家迅速蔓延之际，重新开放学校。军方政变委员会 SAC 唯一关注的是巩固权力，并打算向世界展示他们有能力治理。他们打算证明他们在控制新冠疫情和管理经济方面比 NLD 更好。因此，SAC 决定开放学校和公共场所，甚至游乐园。

然而，事实恰恰相反。自 6 月份以来，在缅印边境城镇卡莱（萨迦省）发现了新的新冠病例，并逐渐蔓延到其他邦和地区。7 月份，病例数和死亡人数呈指数级增长，某些日子的阳性率甚至超过 38%。许多卫生专家表示，实际病例数和死亡人数可能是官方数据的 4-5 倍，因为军政府卫生部仅统计医院的死亡人数。受灾最严重的是仰光，传闻表明大量家庭感染了新冠病毒，许多家庭因缺乏氧气、药品短缺和就医机会有限而失去了亲人。

加剧这些困难的是 SAC 扣押了进口或来自私人分销商的氧气。他们还要求供应品获得区和乡级当局的推荐。他们的行为可被视为刑事疏忽和蓄意操纵政策，以利用新冠疫情来获取政治合法性。直到情况失控后，SAC 才从 7 月 17 日起实施严格限制并关闭学校和公共办公室。

结论

累计感染人数翻了一番多，超过 30 万例，根据官方数据，目前的每日死亡人数接近第二波疫情每日死亡人数的十倍。考虑到非官方数据，总感染人数可能达数百万，死亡人数达数万。

大多数死亡可归因于缺乏医院护理和适当治疗。SAC 的卫生部没有能力进行检测、追踪、隔离和治疗。如上所述，军方扣押氧气、逮捕试图为感染者提供医疗援助的 CDM 医生、限制民间社会团体等行为使情况更加糟糕。

自政变以来，将社会与政府联系在一起的社会信任已被彻底打破，人们不再关心社交距离规定，因为他们面临着取款困难、躲避军事检查站以及士兵的抢劫和逮捕。即使感染了新冠病毒，感染者也会被医院拒之门外，而在家死亡。医院和隔离中心有限的设施和志愿者是极少数感染者报告、检测和寻求就医的原因，因此追踪几乎不可能。缅甸唯一的解决方案是大规模疫苗接种，但缅甸超过 3% 的人口疫苗接种率很低，这并非好兆头。

疫情造成的悲惨死亡人数在很大程度上可归因于军政府不将公众健康作为优先事项的应对措施，以及民众对这个非法政府的不信任。因此，缅甸从疫情和日益恶化的经济状况中恢复的正确途径是恢复民主。然而，发动政变的敏昂莱将军曾承诺在今年内举行选举，但他已宣布军政府统治将持续到 2023 年。这对该国的公共卫生和民主来说都是令人沮丧的消息。■

[1]Gourinchas, Pierre Olivier. “Flattening the Pandemic and Recession Curves,” Mitigating the Covid Economic Crisis; Act Fast and Do Whatever It Takes, Centre for Economic Policy Research (2020): 31-39.

[2] UNESCAP. Beyond the Pandemic – Building back better from crises in Asia and the Pacific, United Nations Publications, 2021.

[3] “缅甸经济监测报告2020年12月：应对新冠疫情，” 世界银行，2020年12月15日。

[4] “缅甸经济监测报告2020年6月：新冠疫情下的缅甸，” 世界银行，2020年6月25日

[5] Lwin, Nan. “时间线：缅甸政府对新冠疫情的应对措施，” The Irawaddy，2020年5月26日。

[6] “缅甸经济监测报告2020年12月：应对新冠疫情，” 世界银行，2020年12月15日。

[7] 同上

[8] “政变代价：缅甸走向国家崩溃，” 国际危机组织，2021年4月1日。

[9] “缅甸经济监测报告2021年7月：进展受威胁；韧性受考验，” 世界银行，2021年7月23日。

[10] 新冠疫情、政变与贫困：缅甸复合负面冲击及其对人类发展的影响，联合国亚洲及太平洋地区，2021年4月30日。

■ Khine Win 是Sandhi治理研究所的创始人兼所长，该研究所为政党和公民社会组织组织公共政策和治理培训。Sandhi还对社会经济问题、公共采购和公共服务进行研究。他于1987年获得仰光大学英语学士学位，并于2004年获得新加坡国立大学李光耀公共政策学院公共政策硕士学位。

■ 负责人及编辑：白珍敬 EAI研究室主任

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