[ADRN Issue Briefing] La situation pandémique au Myanmar s'aggrave sous le gouvernement militaire

[Note de l'éditeur]

Dans le contexte du régime militaire en cours au Myanmar, la crise de santé publique atteint de nouveaux sommets. Selon Khine Win, fondateur et directeur de Sandhi Governance Institute, les citoyens du Myanmar plaçaient de grands espoirs dans un système de santé capable de combattre efficacement la pandémie de COVID-19 lors de l'élection de la NLD en novembre 2020. Cependant, les progrès ont été inversés et sont actuellement bloqués sous le régime militaire prolongé. Malgré les sombres prévisions en matière de santé civile et de pauvreté émises par le PNUD, le Programme alimentaire mondial et d'autres organisations internationales, le gouvernement militaire a fermé les yeux sur leurs avertissements, exacerbant la crise sanitaire en cours. Les cas de COVID-19 ont augmenté de façon exponentielle, le nombre réel de cas de COVID-19 étant probablement supérieur aux chiffres officiels. Les nouvelles selon lesquelles le régime militaire devrait se poursuivre jusqu'en 2023 annoncent un avenir sombre pour la situation de la santé publique au Myanmar.

La troisième vague de COVID-19 et le Myanmar

Depuis juin 2021, la troisième vague de COVID-19 fait rage au Myanmar et les souffrances indicibles du grand public ne peuvent être mesurées uniquement par le nombre d'infections et de taux de mortalité. Les données officielles sur les infections et les décès masquent l'étendue de la pandémie et les ravages qu'elle a causés. Le contraste entre les taux d'infection et de mortalité et la réponse du Conseil d'administration de l'État (SAC) militaire et du gouvernement déchu de la NLD pendant la première et la deuxième vague de la pandémie se reflète dans les reportages des médias sur les pénuries d'oxygène, les longues files d'attente devant les pharmacies pour acheter des médicaments vitaux pour les proches et les corps dans les crématoriums. Cet article analysera comment les changements de régime et de gouvernance peuvent avoir un impact énorme sur la vie socio-économique des gens ordinaires.

2020 a été une année charnière pour la démocratisation du Myanmar, car la troisième élection générale multipartite était prévue. Si la NLD au pouvoir et les partis démocratiques gagnaient, cela serait conforme à la théorie démocratique des deux alternances respectant les résultats d'élections libres et équitables. Il était également crucial que le gouvernement dirigé par la NLD renouvelle sa légitimité et renforce son mandat public. La plupart des gens avaient de grands espoirs pour la période post-électorale car la NLD mettait en œuvre le Plan de développement durable du Myanmar (2018-30) et croyait que l'amélioration des conditions socio-économiques en termes d'infrastructure, de santé et d'éducation serait accélérée.

Malheureusement, le Myanmar n'a pas pu éviter le fléau de la pandémie mondiale et le 23 mars 2020, le gouvernement du Myanmar a annoncé les deux premiers cas de COVID-19 et a alerté le public à se préparer à la surmonter. Étonnamment, tous les cas étaient importés de l'Ouest et non de Chine, où la pandémie a commencé fin décembre 2019 et avec laquelle le Myanmar partage une longue frontière.

La pandémie de COVID-19 a entraîné des crises simultanées. Afin de contrôler la propagation du virus, la mobilité et les contacts sociaux ont dû être limités. Cependant, cela a affecté négativement l'économie. Par conséquent, les gouvernements du monde entier doivent aplatir à la fois les courbes de la pandémie et de la récession économique, comme conseillé par Pierre Olivier Gourinchas (2020)[1] en fonction des ressources qui peuvent être mobilisées par le gouvernement du pays respectif.

Réponse du gouvernement de la NLD au COVID-19

Les pays en développement ont été confrontés à des défis plus importants pour faire face à la pandémie que les pays développés en raison de leur espace budgétaire limité, de leur fardeau de la dette et de leur infrastructure de santé fragile. Le Myanmar ne fait pas exception et en raison du sous-investissement chronique dans le système de santé, le Myanmar possède l'un des systèmes de santé les plus pauvres de la région Asie-Pacifique. On peut seulement imaginer à quel point il est difficile de répondre à une crise sanitaire à l'échelle nationale alors que le Myanmar compte moins d'un médecin pour 1000 habitants et 9 lits d'hôpitaux pour 10 000 habitants.[2] De plus, bien que les dépenses publiques de santé aient augmenté entre les exercices 2011/12 et 2017/18, passant de 0,19 % à 1,1 % du PIB, elles restent faibles par rapport aux pays voisins. De plus, les dépenses privées représentent 76 % des dépenses totales de santé, ce qui a conduit les ménages pauvres à tomber dans la pauvreté. Par conséquent, si les ressources de santé sont réorientées vers la réponse au COVID-19, des millions de citoyens seront privés d'accès aux services de santé essentiels.[3]

Sur le plan économique, bien que le ratio dette publique/PIB du Myanmar ne soit pas à un niveau critique et que le pays soit l'un des plus forte croissance de la région, le gouvernement disposait d'un espace budgétaire et d'outils monétaires limités en raison du régime militaire qui a duré plus de deux décennies. Le secteur bancaire présentait un niveau élevé de créances douteuses (NPL) avant même la pandémie de COVID-19, malgré une croissance substantielle au sein du secteur et malgré le fait que la Banque centrale du Myanmar initiait des réglementations prudentielles pour renforcer et libéraliser le marché financier.

Compte tenu de ces risques systémiques et de ces vulnérabilités structurelles, la NLD avait lancé des politiques de réponse au COVID-19 et à l'économie. En principe, le gouvernement a adopté le mantra « Personne n'est laissé pour compte ». Le Comité central au niveau national pour la prévention, le contrôle et le traitement du Covid-19, présidé par la Conseillère d'État Daw Aung San Suu Kyi, a été formé le 30 janvier 2020, et le 13 mars 2020, le Comité de contrôle du Covid-19 et d'intervention d'urgence, dirigé par le vice-président Myint Swe, nommé par les militaires, a été formé avec des comités de travail pour atténuer l'impact économique négatif sur les entreprises. Initialement, la plupart des gens pensaient que le Myanmar serait plus durement touché économiquement que sanitairement. Cela est dû à sa participation limitée à la mondialisation et à sa connectivité limitée malgré ses frontières poreuses avec l'Inde, la Chine, la Thaïlande, le Laos et le Bangladesh. La Banque mondiale a également abaissé le taux de croissance économique du Myanmar de 6,8 % au cours de l'exercice 2018/19 à 0,5 % au cours de l'exercice 2019/20.[4]

Figure 1 : Stratégies de confinement et CERP (Plan de réponse économique au Covid-19) par le gouvernement de la NLD

Source : Emanuele Brancati et al (2020), Coping with Covid-19, International Growth Center

Depuis le début de la pandémie de COVID-19 au Myanmar, la NLD a adopté une approche holistique pour répondre à la crise sanitaire. Les stratégies de confinement visaient à contrôler l'infection, tandis que le CERP visait la reprise économique. Avant même le CERP, le gouvernement du Myanmar avait initialement annoncé un plan de relance économique de près de 70 millions de dollars, comprenant des prêts, des reports de paiement d'impôts et des exonérations fiscales pour les entreprises les plus durement touchées par la pandémie, telles que les entreprises de voyage et de tourisme et les restaurants.[5]

Bien que le CERP soit connu comme un plan d'aide économique, il comprend également des mesures visant à renforcer le système de santé par l'achat et l'importation de produits médicaux clés, le recrutement de personnel médical, la modernisation des installations de santé, l'extension/amélioration des centres de quarantaine et l'augmentation de l'accès au financement COVID-19. Les objectifs 3 et 4 visaient à atténuer l'impact sur les travailleurs et les ménages. Dans le cadre des objectifs susmentionnés, des transferts en nature, en espèces et sociaux ont été distribués aux ménages pauvres et aux travailleurs sans emploi qui étaient membres du Social Security Board (SSB), aux travailleurs des secteurs formels. Des subventions universelles sur les tarifs de l'électricité allant jusqu'à 150 unités ont été mises en œuvre pour atténuer l'impact sur les revenus des ménages. Bien qu'il y ait eu des défis et des obstacles pour atteindre les groupes cibles, le CERP a tenté de résoudre les problèmes dans tous les secteurs touchés par le COVID-19 et a mis en œuvre des politiques monétaires et budgétaires.

Suite au CERP, le gouvernement a annoncé le Myanmar Economic Recovery and Reform Plan (MERRP) en octobre 2020. Il s'agissait d'une réponse à moyen et long terme aux dommages économiques causés par le COVID-19. Il a été lancé au plus fort de la deuxième vague au Myanmar, mais il traduisait un sentiment d'optimisme et de confiance dans la résilience de la société à se rétablir et à poursuivre la voie des réformes et de la démocratisation pour un pays prospère, pacifique et démocratique.

Mobilisation sociale et leadership

Conscients du fait que la pandémie ne pouvait être efficacement contrôlée sans la participation du public, la NLD et la Conseillère d'État ont lancé des stratégies de mobilisation de masse. Ces stratégies comprenaient la diffusion de vidéos montrant la Conseillère d'État se lavant les mains et l'activation de sa page Facebook le 1er avril 2020. D'autres stratégies comprenaient des dialogues avec les principales parties prenantes, y compris les travailleurs de la santé de première ligne et les volontaires sur Facebook en direct, et l'organisation d'un concours de tricot de masques.

En raison de la grande confiance du public envers le gouvernement, la mobilisation sociale a été très efficace et a pu être attribuée au succès du contrôle de la deuxième vague en 4 mois malgré une infrastructure de santé faible et des ressources limitées. L'accusation du conseil du coup d'État selon laquelle les taux d'infection et de mortalité ont considérablement augmenté en raison de la tenue des élections en novembre était sans fondement, car le nombre de cas a commencé à diminuer à partir de ce moment-là.

Yangon, l'ancienne capitale et ville commerciale du Myanmar, a été la plus durement touchée lors de la deuxième vague, et a donc mis en œuvre la stratégie de confinement : tester, tracer, isoler et traiter. Pendant ce temps, les centres de quarantaine et les hôpitaux publics avaient besoin de milliers de volontaires et, par conséquent, des dons de nourriture, d'hébergement/installations hôtelières et de médicaments essentiels ont été faits.

Grâce à la confiance sociale dans le gouvernement et à l'unité du peuple, à l'instar du titre du CERP « surmonter ensemble », les individus et les membres de la société civile ont coopéré et fait des dons. Parmi la participation civile, la plus importante a été « We Love Yangon », dirigée par la célèbre philanthrope Daw Than Myint Aung, qui a fait des dons et contribué aux centres de quarantaine. De plus, lors de la phase de traçage, des étudiants en médecine se sont portés volontaires pour participer. Le public était conscient que l'unité et la solidarité avec le gouvernement de la NLD étaient cruciales pour réduire le risque de l'armée qui cherchait des opportunités de prendre le pouvoir au gouvernement dirigé par les civils.

Par conséquent, la confiance sociale et le leadership sont importants pour contenir la pandémie et, dans le cas du Myanmar, bien que la deuxième vague ait été beaucoup plus grave avec un taux de positivité de 9,5 % et un taux de mortalité de 2,4 % jusqu'à la mi-novembre 2020, bien au-dessus des 5 % recommandés par l'OMS pour la levée des restrictions, le Myanmar a finalement pu réduire le nombre de cas à un faible niveau et peu de décès.[6] Il était prévu que l'économie se redresse et de nombreuses entreprises prévoyaient de reprendre leurs activités et de réaliser de nouveaux investissements en 2021, en particulier après la formation du nouveau gouvernement civil en avril 2021.[7]

Le Myanmar post-coup d'État et la troisième vague de COVID-19

La deuxième vague de COVID-19, bien qu'elle ait pu être surmontée, avait affaibli l'économie beaucoup plus que la première vague. Cependant, la Banque mondiale estimait qu'elle se rétablirait progressivement et prévoyait d'atteindre un taux de croissance de 2 % au cours de l'exercice 2020/21. Cependant, la stabilité politique et l'aide internationale pour la vaccination et la reprise économique sont deux des facteurs les plus importants pour le développement à moyen et long terme du pays. La mobilisation de toutes les ressources disponibles pour déployer des programmes de vaccination efficaces pour la majorité de la population dans les plus brefs délais et la réalisation d'investissements dans les infrastructures et les secteurs productifs sont très cruciales pour le développement durable du Myanmar. Par conséquent, la NLD avait introduit le CERP et le MERRP tout en augmentant la capacité du système de santé à répondre efficacement aux pandémies actuelles et futures et à améliorer les résultats sanitaires. Les gens attendaient également avec impatience l'ère post-pandémique et le prochain mandat du gouvernement dirigé par les civils. L'armée n'aurait pas dû organiser le coup d'État pendant cette phase fragile du pays. Actuellement, le Myanmar souffre de crises multiples.

L'espoir que les gens avaient pour leur vie et leur pays s'est effondré le 1er février 2021. Le pays a sombré dans le chaos et certains analystes ont prophétisé que le Myanmar était sur la voie de devenir un État défaillant.[8] Les médecins ont mené le mouvement de désobéissance civile (CDM) contre le coup d'État militaire peu après que le SAC ait pris le pouvoir au gouvernement civil et que des manifestations de masse aient eu lieu (et ont toujours lieu) à Yangon, Mandalay et presque partout dans le pays. Près de 50 % des travailleurs de la santé sont toujours en CDM (certains sont en fuite, certains sont en prison et certains sont dans des zones libérées), et par conséquent, le système de santé s'est presque complètement effondré.[9] En raison des coupures d'Internet, de la CDM du personnel des banques privées et des restrictions de retrait, la confiance dans les banques a été perdue, ce qui indique une possible crise bancaire. Les gens manquent de liquidités et doivent faire la queue pendant de longues heures pour retirer moins de 350 $ aux distributeurs automatiques. Les gens ne pouvaient pas prêter attention à la situation du COVID-19 car la répression brutale des manifestants par l'armée a provoqué la fuite de groupes vulnérables de leurs villes et villages.

Deux mois après le coup d'État, de nombreux rapports ont signalé une grave crise humanitaire et un effondrement économique. Le PNUD a publié un rapport intitulé « Covid-19, Coup d'État et Pauvreté » en avril, et il a prédit que la pauvreté doublerait en 2022, et que la moitié de la population tomberait probablement dans la pauvreté.[10] Le Programme alimentaire mondial (PAM) a estimé que plus de 3 millions de personnes pauvres pourraient souffrir de la faim et la Banque asiatique de développement (BAD) et la Banque mondiale ont abaissé le taux de croissance de +2 % pour l'exercice 2020/21 à environ -10 % en deux mois. Actuellement, le dernier rapport de la Banque mondiale a encore abaissé l'économie du Myanmar à une contraction de 18 % cette année par rapport à 2019/20 en raison de crises multiples.

Le régime militaire, malgré ces avertissements, a refusé de reconnaître les risques et a décidé d'assouplir les restrictions COVID-19 et a ouvert les écoles en juin 2021, au plus fort de la deuxième vague en Inde et alors que le variant Delta, une souche très transmissible et plus grave, se propageait rapidement dans les pays voisins d'Asie du Sud-Est tels que la Thaïlande, la Malaisie et l'Indonésie. Le SAC, le conseil du coup d'État militaire, s'est concentré exclusivement sur la consolidation du pouvoir et avait l'intention de montrer au monde qu'il avait la capacité de gouverner. Ils avaient l'intention de prouver qu'ils étaient meilleurs que la NLD pour contenir le COVID-19 et gérer l'économie. Par conséquent, le SAC a décidé d'ouvrir les écoles et les lieux publics, même les parcs d'attractions.

Cependant, le contraire s'est avéré vrai. Depuis juin, de nouveaux cas de COVID-19 ont été détectés dans la ville frontalière indo-birmane de Kalay, dans la région de Sagaing, et se sont progressivement propagés à d'autres États et régions. Le nombre de cas et de décès a augmenté de façon exponentielle en juillet et le taux de positivité a même atteint plus de 38 % certains jours. De nombreux experts de la santé ont déclaré que le nombre réel de cas et de décès pourrait être 4 à 5 fois supérieur aux données officielles, car le ministère de la santé de la junte ne comptait que les décès dans les hôpitaux. Le plus durement touché a été Yangon et des preuves anecdotiques suggèrent qu'un grand nombre de ménages ont été infectés par le COVID-19 et que de nombreuses familles ont perdu leurs proches en raison du manque d'oxygène, de la pénurie de médicaments et de l'accès limité aux soins hospitaliers.

À ces difficultés s'ajoute la saisie par le SAC de l'oxygène importé ou provenant de distributeurs privés. Ils exigeaient également que les fournitures reçoivent des recommandations des autorités au niveau des quartiers et des arrondissements. Leurs actions peuvent être considérées comme une négligence criminelle et une manipulation délibérée des politiques visant à utiliser le COVID-19 pour leur légitimité politique. Ce n'est qu'après que la situation soit devenue incontrôlable que le SAC a imposé des restrictions strictes et fermé les écoles et les bureaux publics à partir du 17 juillet.

Conclusion

L'infection cumulative a plus que doublé pour dépasser les 300 000 cas et, selon les données officielles, le nombre de décès quotidiens est actuellement près de dix fois supérieur aux mortalités quotidiennes de la deuxième vague. En tenant compte des données informelles, les infections totales pourraient se compter en millions et les décès en dizaines de milliers.

La plupart des décès peuvent être attribués au manque de soins hospitaliers et de traitement approprié. Le ministère de la santé du SAC n'a pas la capacité de tester, tracer, isoler et traiter. Comme mentionné ci-dessus, la saisie d'oxygène par l'armée, l'arrestation de médecins CDM qui ont tenté de fournir une assistance médicale aux personnes infectées, et la restriction des groupes de la société civile ont aggravé la situation.

La confiance sociale qui lie la société et le gouvernement a été complètement brisée depuis le coup d'État et les gens ne se soucient pas des règles de distanciation sociale car ils font face à des difficultés pour retirer de l'argent, éviter les points de contrôle militaires, et le pillage des soldats et les arrestations. Même s'ils sont infectés par le COVID-19, les personnes infectées sont rejetées des hôpitaux et meurent plutôt chez elles. Les installations et les volontaires limités dans les hôpitaux et les centres de quarantaine expliquent pourquoi très peu de personnes infectées se sont signalées, ont été testées et ont cherché des soins hospitaliers, rendant ainsi le traçage presque impossible. La seule solution pour le Myanmar est la vaccination de masse, mais le faible taux de vaccination du Myanmar, inférieur à 3 % de la population, n'est pas de bon augure.

Les bilans tragiques causés par la pandémie sont en grande partie attribuables aux réponses du gouvernement militaire qui ne priorisent pas la santé publique et à la méfiance du public envers ce gouvernement illégitime. Par conséquent, la bonne voie pour le Myanmar pour se remettre de la pandémie et de la détérioration des conditions économiques est de restaurer la démocratie. Cependant, le général Min Aung Hlaing, qui a organisé le coup d'État avec la promesse d'organiser des élections cette année, a annoncé que le régime militaire se poursuivra jusqu'en 2023. C'est une nouvelle déprimante pour la santé publique et la démocratie du pays. ■

[1] Gourinchas, Pierre Olivier. « Flattening the Pandemic and Recession Curves », Mitigating the Covid Economic Crisis; Act Fast and Do Whatever It Takes, Centre for Economic Policy Research (2020) : 31-39.

[2] CNUCED. Au-delà de la pandémie – Reconstruire en mieux après les crises en Asie et dans le Pacifique, Publications des Nations Unies, 2021.

[3] « Myanmar Economic Monitor December 2020 : Coping with COVID-19 », La Banque mondiale, 15 décembre 2020.

[4] « Myanmar Economic Monitor June 2020 : Myanmar in the Time of COVID-19 », La Banque mondiale, 25 juin 2020

[5] Lwin, Nan. « Timeline : Myanmar’s Government Responses to the COVID-19 Pandemic », The Irawaddy, 26 mai 2020.

[6] « Myanmar Economic Monitor December 2020 : Coping with COVID-19 », La Banque mondiale, 15 décembre 2020.

[7] Ibid.

[8] « The Cost of the Coup : Myanmar Edges Towards State Collapse », International Crisis Group, 1er avril 2021.

[9] « Myanmar Economic Monitor July 2021 : Progress Threatened ; Resilience Tested », La Banque mondiale, 23 juillet 2021.

[10] COVID-19, Coup d'Etat and Poverty: Compounding Negative Shocks and Their Impact on Human Development in Myanmar, PNUD Asie et Pacifique, 30 avril 2021.

■ Khine Win est le fondateur et directeur du Sandhi Governance Institute, qui organise des formations en politiques publiques et en gouvernance pour les partis politiques et les organisations de la société civile. Sandhi mène également des recherches sur les questions socioéconomiques, la passation des marchés publics et les services publics. Il est titulaire d'un B.A (Anglais) de l'Université de Yangon obtenu en 1987 et d'un Master en politiques publiques (MPP) obtenu en 2004 de la Lee Kuan Yew School of Public Policy de l'Université nationale de Singapour.

■ Responsable et rédactrice : Baek Jin-kyung Directrice de la recherche de l'EAI

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