[ADRN Issue Briefing] Sri Lanka’s Prevention of Terrorism Act: An Anti-Minority Cudgel

[编辑者注]

自斯里兰卡《预防恐怖主义法》（PTA）生效以来，该法因其严厉的措施而受到国内外的谴责。在本期简报中，维克森林大学教授尼尔·德沃塔（Neil DeVotta）声称，南亚的反恐立法是基于殖民时代的刑法典制定的。在斯里兰卡，PTA被设计为一种机制，以对抗源于泰米尔人未能争取独立的伊拉姆（Eelam）分离主义运动。尽管如此，德沃塔教授指出，PTA弊大于利；该法实际上已残害了泰米尔社区，并加剧了该国早已存在的恐伊斯兰情绪。此外，PTA的任意执行，例如拘留关键的穆斯林人士，进一步支持了PTA不公平地强加于穆斯林社区的普遍说法。在此方面，作者呼吁政府废除PTA，以维护民主并减轻斯里兰卡的恐穆斯林态度。

一个社会滋生恐怖主义的原因有很多，但其冲动往往源于歧视和不平等。国家试图维持其领土内使用武力的垄断权，而那些煽动歧视和不平等——无论是基于族裔宗教还是地域——的政府，会促使被边缘化群体反抗国家强加的压迫。细节可能有所不同，但这种动态或多或少是大多数分裂主义暴力的根本原因。这意味着，国家往往是制造其之后试图终止的恐怖主义条件的最主要责任者。《预防恐怖主义法》在这方面已成为一种方便的工具，即使此类机制加剧了国家支持的恐怖主义。

泰米尔分离主义、新自由主义与《预防恐怖主义法》

各国使用各种术语来制定此类法案，在南亚，与反恐立法相关的严厉政策是建立在可追溯至殖民时代的刑法典之上的。在斯里兰卡的情况下，《1979年第48号预防恐怖主义（临时规定）法》[1] [2]无疑受到了印度《武装部队特别权力法》（AFSPA）的启发，该法旨在平息所谓的“动乱地区”，[2]以及英国自20世纪70年代以来通过的各种类似法案。在斯里兰卡的情况下，该法旨在对抗少数民族泰米尔人争取独立的伊拉姆（Eelam）分离主义运动。虽然泰米尔伊拉姆解放组织（LTTE）最终成为其主要倡导者，但在该法生效时，众多青年分离主义团体已形成，以回应斯里兰卡种族主义和民族主义的反泰米尔政策。

这种蓬勃发展的泰米尔反叛运动使PTA（《预防恐怖主义法》）合法化，然而，这恰逢新当选的右翼统一国民党政府试图推行结构性调整改革。这扭转了前社会主义政府的自给自足政策，并将该岛的经济转向了右翼。斯图尔特·霍尔（Stuart Hall）在提及玛格丽特·撒切尔（Margaret Thatcher）领导下的英国右转时指出，自由市场经济需要强大的国家。[3]杰·R·贾亚瓦德纳（J. R. Jayewardene）总统将该岛经济重塑为自由市场的方向，需要驯服在前社会主义政府下蓬勃发展的左翼分子和既得利益集团。因此，经济改革很可能也影响了斯里兰卡的PTA。狂妄自大的贾亚瓦德纳可以利用东北部地区分离主义的威胁来证明PTA的合理性，同时也可以利用该法来对付反对其开放市场改革的人。

PTA影响了所有族裔宗教社群的个人，但它尤其残害了泰米尔人，因为许多人仅凭最微弱的证据就被拘留。[4]遭受酷刑和激进化的人们在将温和的泰米尔人转变为坚定的伊拉姆支持者方面发挥了重要作用。[5] 持续了近三十年的内战于2009年结束，但泰米尔人继续遭受任意逮捕和虐待。联合国关于人权与反恐的特别报告员在2017年访问斯里兰卡后，提及PTA对泰米尔人犯下的“工业规模的不公”，并警告其滥用行为只会重新点燃冲突。[6]

然而，斯里兰卡政府无视这些警告以及国际社会一再呼吁废除PTA的要求。事实上，现任总统戈塔巴雅·拉贾帕克萨（Gotabaya Rajapaksa）政府已授权根据PTA制定了额外的法规，这些法规似乎特别针对该岛的穆斯林。该法规被称为《2021年第01号预防恐怖主义（从暴力极端主义宗教意识形态中去激进化）条例》，[7]它将进一步破坏该岛的族裔宗教关系。

穆斯林的回合

自20世纪50年代以来，历届斯里兰卡政府都采取了精心策划的反泰米尔政策，将该国变成了僧伽罗佛教民族国家。[8]由此产生的泰米尔叛乱是不可避免的，正如其未能实现伊拉姆目标是可以预见的。[9] 正如上面所指出的，争取分离主义的诉求使PTA合法化，但诸如“恐怖主义调查司”（TID）之类的机构继续利用该法来虐待那些捍卫人权和寻求战争罪问责的人。[10] 然而，必须结合自2009年内战结束以来猖獗的恐伊斯兰情绪来考虑扩大PTA的新法规。

斯里兰卡曾经历过零星的反穆斯林暴力事件，但自2011年左右开始加剧的恐伊斯兰情绪得到了国家的默许。2010年，马欣达·拉贾帕克萨（Mahinda Rajapaksa）总统以压倒性优势赢得连任，这让他相信他以后不再需要少数民族的支持来维持权力，[11]因此他可以煽动反少数民族情绪——泰米尔人已被驯服，现在轮到穆斯林了——以建立政治王朝。[12] 这导致许多由僧侣领导的亲佛教团体在政权的纵容下袭击清真寺、穆斯林企业和住宅。可能在许多斯里兰卡穆斯林中扎根的、毫不妥协的纯粹主义瓦哈比-萨拉菲派伊斯兰教可能有利于武装伊斯兰运动，[13]但如果不能考虑到内战结束后发生的针对穆斯林的大规模煽动和暴力事件，就很难解释2019年复活节爆炸案（造成269人死亡）。现在很清楚，复活节袭击案的主谋扎赫兰·哈希姆（Zahran Hashim）利用了政府容忍的反穆斯林暴力来招募炸弹袭击者。[14]

泰米尔叛乱分子是使用自杀式炸弹袭击者的先锋，但即使是他们也无法实施像伊斯兰主义者在袭击基督教教堂和高档旅游酒店时那样多次协调的爆炸。炸弹袭击者受到了“伊斯兰国”（IS）意识形态的启发，[15]尽管没有证据表明IS策划了袭击（尽管他们声称如此）。[16]爆炸发生后，近2000名与炸弹袭击者有直接或疑似联系的穆斯林被捕，之后又有更多人被PTA逮捕。PTA允许当局在不通知本人且不经审判或律师协助的情况下，无限期拘留个人长达18个月。虽然嫌疑人在被捕后72小时内必须出庭，但治安法官无权确定逮捕的合法性。从这个角度来看，斯里兰卡政府为何要进一步扩大PTA？

新的PTA法规

斯里兰卡严厉的PTA是对法治的嘲弄，[17]部分原因是其任意执行。[18] 从这个角度来看，扩大国家滥用个人能力的新的法规是失控的僧伽罗佛教至上主义者炮制出的怪物。所谓的“去激进化法规”允许安全部队将个人置于“重返社会中心”，如果该人“通过口头或意图”寻求实施“暴力行为或煽动宗教、种族或社群不和或不同社群之间的敌意或仇恨”。[19]嫌疑人可以在没有正当程序的情况下被置于康复中心一年，拘留期可再延长一年。现有法规如此模糊，以至于“投降者和被拘留者”可以不经证据逮捕，仅仅基于所谓的意图。这里的讽刺之处在于，正是僧伽罗佛教民族主义者和佛教僧侣在煽动该国的族裔宗教分裂，[20]然而，没有人期望那些宣扬针对少数民族的赤裸裸暴力的极端主义佛教僧侣和民族主义者会受到这些法规的影响。

有人将新疆维吾尔族再教育营与此相提并论，并猜测PTA的扩大法规是否是迫害斯里兰卡穆斯林阴谋的一部分。[21] 尽管这可能有些牵强，但不可否认的是，现任的戈塔巴雅·拉贾帕克萨政府正致力于通过妖魔化少数民族来进一步赋权僧伽罗佛教徒。该政权在COVID-19大流行之前就已着手边缘化少数民族。持续的军事化以及为占多数的泰米尔人居住的北部省和占多数的泰米尔人及穆斯林居住的东部省推行的殖民政策尤其清楚地表明了这一点。

事实上，无论是COVID-19大流行还是在2月至3月举行的联合国人权理事会（UNHRC）日内瓦会议上向该政府施加的压力，都没有遏制该政权的反穆斯林宣传。该政府最初指责穆斯林传播病毒，之后坚持对COVID-19死者进行火化，尽管穆斯林（和一些基督徒）反对这一政策，世界卫生组织也一再表示埋葬COVID-19遇难者是安全的。[22] 即使在联合国人权理事会辩论斯里兰卡人权状况（包括该岛盛行的恐伊斯兰情绪）的严峻形势时，一位主要的极端民族主义部长也以国家安全为由呼吁禁止罩袍（burqa）并关闭1000多所伊斯兰学校（madrassas）。[23]

最终，根据《恐怖主义预防法》扩大的监管范围可能旨在进一步煽动伊斯兰恐惧症，从而转移人们对新冠疫情加剧的经济困境的注意力。在这种情况下，《恐怖主义预防法》充当了统治精英的工具，他们利用其僧伽罗佛教民族主义的身份来掌权。[24] 鉴于逮捕人权律师希贾兹·希兹布拉和近期逮捕穆斯林政治家里沙德·巴蒂尤丁，这两人的逮捕更多是出于表面原因而非可信的不当行为，因此继续根据《恐怖主义预防法》拘留他们，符合这一模式。[25]最起码，新的监管措施将允许该政权在较少的争议下压制批评者，因为在“重返社会中心”内将其噤声比通过法院系统起诉他们更为方便。无论政府的意图如何，对《恐怖主义预防法》的这些额外监管措施进一步危及斯里兰卡少数群体的权利。它们也可能进一步激化一直支持斯里兰卡政府对抗泰米尔分离主义的穆斯林少数群体。

结论

一份目前正在美国国会委员会审议的决议草案部分指出了“该国存在的有罪不罚现象，以及过时且过于严厉的《恐怖主义预防法》，该法不符合国际标准，并且尽管政府一再承诺，但仍未被废除。”[26]这与欧洲议会通过的一项决议不谋而合，该决议指出《恐怖主义预防法》“导致了持续且有充分根据的酷刑和性虐待、强迫供词和系统性剥夺正当程序的指控”，并要求欧盟委员会考虑暂时取消斯里兰卡在欧盟普遍优惠制（GSP+）中的资格，直到该国废除《恐怖主义预防法》或用符合国际最佳实践的立法取而代之。[27] GSP+计划降低了斯里兰卡向欧盟出口商品的关税，其暂停将对该岛国的出口部门产生严重影响。

当外国政府以这种方式针对斯里兰卡时，僧伽罗佛教徒尤其感到不满。毫无疑问，大国在进行外交政策时会采取虚伪的做法；有些人也理所当然地认为，这些决议与其说是出于对该岛国少数民族的担忧，不如说是出于其日益倾向中国的立场。尽管如此，事实仍然是，《恐怖主义预防法》在助长泰米尔恐怖主义的同时，也进一步破坏了民主和法治。如果无差别地将其应用于穆斯林，也可能使该国成为伊斯兰恐怖主义的温床。因此，最终废除《恐怖主义预防法》符合斯里兰卡的利益，因为这项法律弊大于利。■

[1] http://www.vertic.org/media/National%20Legislation/Sri%20Lanka/LK_Prevention_of_Terrorism_(Temp_Provisions).pdf

[2] 参见https://legislative.gov.in/sites/default/files/A1958-28.pdf

[3] Stuart Hall, Drifting Into a Law and Order Society (London: Cobden Trust, 1980)。

[4] 参见 国际特赦组织，“斯里兰卡：以牺牲人权为代价打击恐怖主义，”2019年1月，网址为https://www.amnesty.org/download/Documents/ASA3797702019ENGLISH.PDF。另见人权理事会，“在反恐的同时促进和保护人权问题的特别报告员的报告 A/HRC/40/XX/Add.3（2018年7月23日），第1段。

[5] 此说法基于作者在英国和加拿大等地对许多泰米尔人进行的访谈，他们现在是活跃的侨民社区成员。

[6] 联合国（斯里兰卡），“联合国人权与反恐问题特别报告员本·埃默森结束官方访问时的完整声明”，2017年7月14日，网址为https://lk.one.un.org/news/full-statement-by-ben-emmerson-un-special-rapporteur-on-human-rights-and-counter-terrorism-at-the-conclusion-of-his-official-visit/。

[7] 有关相关政府公告（公报），请参阅http://documents.gov.lk/files/egz/2021/3/2218-68_E.pdf

[8] Neil DeVotta，“斯里兰卡：重返族裔统治。”《民主杂志》 32卷，第1期（2021年1月）：96-110；Neil DeVotta，“僧伽罗佛教民族主义的起源、巩固和后果”，载于《政治神圣化：宗教诉求与民族主义的比较视角》，由Nadim N. Rouhana和Nadera Shalhoub-Kevorkian编辑（剑桥：剑桥大学出版社，2021年）：187-212。

[9] Neil DeVotta，“泰米尔伊拉姆解放猛虎组织与斯里兰卡分离主义的失落追求，”《亚洲调查》 49卷，第6期（2009年11月/12月）：1021-51。

[10] https://www.crisisgroup.org/asia/south-asia/sri-lanka/sri-lanka-free-prominent-rights-defenders

[11] Jayadeva Uyangoda，“2010年斯里兰卡：后内战时代的政权巩固，”《亚洲调查》，第51卷，第1期，第133页。

[12] Neil DeVotta，“斯里兰卡：从动荡到王朝，”《民主杂志》 22卷，第2期（2011年4月）：130-44。

[13] Dennis McGilvray和Mirak Raheem，“斯里兰卡冲突的穆斯林视角”，政策研究41（华盛顿特区：东西方中心，2007年）。

[14]Meera Srinivasan，“斯里兰卡复活节爆炸案：‘反穆斯林骚乱可能成为导火索’”，《印度教徒报》，2019年4月27日，网址：https://www.thehindu.com/news/international/sri-lanka-easter-blasts-anti-muslim-riots-a-possible-trigger/article26960071.ece

[15]Neil DeVotta，“斯里兰卡的基督徒和穆斯林并非敌人”，《外交政策》，2019年4月25日，网址：https://foreignpolicy.com/2019/04/25/sri-lankas-christians-and-muslims-werent-enemies/

[16]截至撰写本文时，即爆炸案发生两年多后，发现某些政府官员和情报人员与某些爆炸案嫌疑人串通。参见 Colombo Telegraph，“红衣主教抨击Nandasena政权未能调查‘Sonic-Sonic’；称糟糕的领导力已让国家受诅咒”，2021年6月3日，网址：https://www.colombotelegraph.com/index.php/cardinal-blasts-nandasena-regime-for-failing-to-investigate-sonic-sonic-says-bad-leadership-has-left-country-cursed/

[17]关于指控《恐怖主义预防法》进一步破坏法治的最新报告，参见 Ermiza Tegal，“斯里兰卡法治、人权与预防恐怖主义的理解”（科伦坡：法律与社会信托基金会，2021年）。

[18]例如，2021年5月，当十名家庭成员为在内战中丧生的亲属举行私人追悼会时，当地安全部队逮捕了他们，因为现任政府重新禁止泰米尔人公开纪念战争亡者。由于逮捕是根据《恐怖主义预防法》进行的，因此地方法官无法批准保释。参见 Jehan Perera，“善意姿态的力量在地方和国际上都适用”，《岛报》，2021年6月8日，网址：https://island.lk/power-of-goodwill-gestures-applies-locally-and-internationally/

[19]参见 http://documents.gov.lk/files/egz/2021/3/2218-68_E.pdf

[20]任何数量的YouTube视频都可以证明这一点。一个卑鄙的例子是，视频显示一名僧侣在警察和人群的注视下掌掴一名基督教牧师，请参见https://www.colombotelegraph.com/index.php/ampitiye-sumanes-slap-fell-on-the-civility-of-the-sinhala-buddhists/

[21]Shreen Saroor，“在广泛非人化一个社区的同时剥夺其正义”，Groundviews，2021年4月21日，网址：https://groundviews.org/2021/04/21/denying-justice-while-dehumanizing-a-community-at-large/

[22]当政府终于在3月允许与COVID-19相关的埋葬时，是因为它希望穆斯林国家投票反对联合国人权理事会要求追究战争罪指控责任的决议。

[23]沟通上的不协调可能源于无能，或者是因为个人试图为其反穆斯林立场增光。

[24]Farzana Haniffa，“斯里兰卡反穆斯林措施的背后是什么？”，Aljazeera.com，2021年4月12日，网址：https://www.aljazeera.com/opinions/2021/4/12/what-is-behind-the-anti-muslim-measures-in-sri-lanka

[25]Thyagi Ruwanpathirana，“关于Hejaaz Hizbullah：斯里兰卡严厉的《恐怖主义预防法》的最新受害者”，《大赦国际》，2020年7月15日，网址：https://www.amnesty.org/en/latest/news/2020/07/sri-lanka-on-hejaaz-hizbullah-and-the-prevention-of-terrorism-act/；Meera Srinivasan，“议员因斯里兰卡复活节袭击事件被拘留”，《印度教徒报》，2021年4月24日，网址：https://www.thehindu.com/news/international/mp-held-over-sri-lanka-easter-attacks/article34402733.ece, 2021年4月24日，网址：https://www.thehindu.com/news/international/mp-held-over-sri-lanka-easter-attacks/article34402733.ece

[26]草案可在以下网址查阅：https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-resolution/413/text?r=1

[27]草案决议请参见https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/RC-9-2021-0355_EN.html

• Neil DeVotta是维克森林大学政治与国际事务学教授。他的研究兴趣包括南亚安全与政治、民族主义与民族认同、民族冲突解决、民主转型与巩固。他是《回旋：斯里兰卡的语言民族主义、体制衰败与民族冲突》的作者，以及《当代印度概论》（第二版）和《南亚政治导论》的编辑，并发表了大量文章。他还曾为美国国际开发署、自由之家、贝塔斯曼基金会和多元化全球中心等多个组织提供咨询。

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