[Global NK Commentary] 持续的不一致：一份三十年前的电报揭示了美朝关系

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编者按

自朝鲜“初露头角”的核计划被认定为“极其严重的威胁”以来，已过去30年。自1991年以来，其一度萌芽的核计划已发展成大规模计划，对核不扩散机制和东北亚地区安全构成严峻挑战。在本篇Global NK评论中，首尔大学国际研究研究生院博士候选人Ben Forney解释说，国际社会为阻止朝鲜发展核武器所做的协调努力一直不一致且无效。从华盛顿、首尔和东京之间的电报往来，以及布什总统单方面推行的总统核倡议（未与其国际伙伴进行任何协商）可以看出，自1991年以来美国对朝鲜的立场一直是矛盾和反复无常的。鉴于拜登政府面临着一系列与朝鲜核问题无关的国内和国际关切，以及文在寅政府在其任期最后一年面临的困难，Forney断言，在朝鲜核问题上取得有意义进展的前景似乎黯淡。

1991年8月13日，美国国务院向东京发送了一份秘密外交电报，总结了前一周美韩官员会议的关键要点。会议的主题是朝鲜初露头角的核计划。电报中，日方被告知了该计划对该地区构成的威胁，并被鼓励对平壤日益挑衅的行为采取统一的反对立场。三十年后，国际社会处理朝鲜问题方法的失败，体现在该电报中的措辞至今仍然相关，并在当前的政策讨论中反复出现。

“双方一致认为，朝鲜开发可用于核武器的材料对东北亚安全构成了“极其严重的威胁”。我们同意应尽“最大外交努力”来寻找解决此问题的方法……强调了“广泛国际社会的压力”的重要性……应设计国际原子能机构对朝鲜核设施的视察，以在每个阶段“最大化施压”。（加重部分为原文）[1]

正如即使是最不常关注朝鲜问题的人也会认识到的，自那时以来，美国历届政府一直在重复这些说法的变体。政策制定者称朝鲜核武器计划为“严重关切”[2]，“最大压力”仍然是安全机构鹰派的口号。[3]与此同时，华盛顿继续寻求与首尔和东京的统一合作。国务卿布林肯最近强调，拜登政府打算“与大韩民国、与日本以及与其他关键伙伴进行密切合作和协商，包括恢复施压选项和未来进行外交接触的可能性”。[4]

然而，这份电报最能说明问题的不是它对政策制定者的持续相关性，而是它被撰写的背景以及乔治·H·W·布什政府在电报发布后的几个月里所采取的行动。1991年，苏联最终解体，冷战结束，美国达到了全球主导地位的“单极时刻”的顶峰。正是在这段短暂的乐观和缓和紧张的时期，布什总统实施了历史上最大规模的单方面裁军倡议之一。这项被称为“总统核倡议”（PNIs）的政策，使美国撤出了大部分陆基和海基战术核武器，从戒备状态撤出了战略轰炸机，并部分停用了洲际弹道导弹计划。至关重要的是，PNIs的启动没有得到俄罗斯或任何其他核大国的回应保证。[5]

总统于1991年9月27日在黄金时段的电视讲话中宣布了PNIs。这一宣布之所以引人注目，是因为与大多数需要多年规划和多个机构参与的核武器政策不同，PNIs从构思到实施不到一个月，且除核心安全官员小组外，参与人员很少。[6]

美国盟友也几乎没有得到即将宣布的消息的预警，只有少数机会提供意见。在韩国这一点尤为明显，美国在那里储存了约100枚核弹头，相比1976年的约540枚有所减少。[7]

就在他发表讲话的四天前，布什总统在纽约联合国大会会议上会见了韩国总统卢泰愚。据官员称，PNIs在会议上未被讨论。即将进行的核武器撤离的消息仅通过美国国防部副部长保罗·沃尔福威茨与韩国国家安全顾问金宗辉之间的秘密交流才告知卢政府。在这些会谈中，对于部署在韩国美军基地上的空运核武器是否会包含在PNIs中，说法含糊不清。[8]

当《华盛顿邮报》记者Don Oberdorfer在10月19日的一篇文章中揭露了这种缺乏协商的情况时，韩国政府对此表示失望和不满。刚刚宣布空运核武器将从朝鲜半岛撤离，而卢政府似乎被迫接受了美国的单方面举动，这将被朝鲜解读为美国对韩国安全承诺的削弱。时机尤其敏感，因为计划中的南北会谈仅在几天之后。即将成为韩国代表团成员的金宗辉向美国大使唐纳德·格雷格表达了他的不满。格雷格立即致电华盛顿：

“金说，首尔方面对缺乏具体的预先协商‘非常担忧’……金尖刻地指出，缺乏协商‘并非新鲜事’，并引用了此前关于关闭韩国美军基地的一系列单方面公告。他还着重提到了与我们欧洲盟友事先协商的对比模式。”[9]

未协调的努力被认为不如不努力——关于朝鲜核计划为何仍是“严重关切”的见解。

为了缓解首尔的担忧，沃尔福威茨回复说：“[...]我们确实认真对待任何可能被南北双方错误解读的关于我们承诺力度的信号”，并承诺在未来几周内与金会面。[10]随后的交流继续进行，最终促成了卢总统于1991年11月8日发表的《朝鲜半岛无核化宣言》。这反过来又促成了1992年1月20日的《南北朝鲜半岛无核化共同宣言》。

《共同宣言》最终的失败以及朝鲜核武器能力的增强是一个过于宏大的话题，在此不予讨论，但问题仍然存在：在1991年8月至9月期间，美国为何主张对朝鲜施加最大压力并与盟友密切协商，同时却秘密计划向朝鲜提供自朝鲜战争以来最大的军事让步，而未告知首尔？

在当时的乐观情绪下，布什政府希望像单方面从朝鲜半岛撤出核武器这样的重大让步能够鼓励朝鲜遵守其国际原子能机构的义务。然而，政府当时误判了平壤的意图；这削弱了电报中所描述的联合外交行动和最大压力政策。它为朝鲜成为半岛上核武器的唯一拥有者铺平了道路，并削弱了美国在未来谈判中的影响力。当然，有人可能会争辩说，在1991年，认为朝鲜希望拆除其核计划并融入国际社会是合理的。随着苏联的解体，它即将失去最大的支持者，而来自民主韩国的日益增长的接触努力为金日成政权提供了缓和紧张局势的新途径。如果平壤做出回应，PNIs今天可能会被誉为说服朝鲜放弃其核武器计划的突破性安排。

相反，美国1991年的行动象征着其在随后几十年里对朝鲜奉行的矛盾政策。尽管发表了声明宣称美韩团结，但华盛顿和首尔的政府经常步调不一致，即使它们一致，政策制定者也继续将自己局限于无效的“最大压力”运动或单方面的让步，这些都未能改变朝鲜政权的计算。特朗普总统2017年发出的“炮火与怒火”威胁就是如此，这发生在文在寅总统就任并承诺改善朝韩关系仅几个月后。次年，特朗普与金正恩在新加坡和河内的峰会以及2019年在板门店举行的三方会晤，虽然象征意义丰富，但却在没有要求任何回报或改变的情况下，巩固了金正恩的合法性主张。

也许布什总统在1991年试图对朝鲜采取一种谨慎的胡萝卜加大棒策略，并匆忙通过一项象征性的裁军立法来捕捉时代精神，是可以被原谅的。但三十年后，许多政策制定者仍然不认为朝鲜在规避制裁方面过于老练，以至于无法屈服于漏洞百出的压力，也过于意识形态根深蒂固，无法通过让步被诱导进行根本性改革。这导致华盛顿和首尔在平壤提高和降低紧张局势时做出被动反应，希望通过适当的制裁和峰会平衡来诱使该政权实现无核化。其结果是政策在执行和持续时间上都持续不一致。如果华盛顿和首尔想对平壤的挑衅提出统一的反对意见，它们必须致力于对这一问题进行协调一致、持续的高级别接触。但考虑到拜登政府面临着国内和国际事务的重重关切，文在寅政府在其任期最后一年面临着诸多困难，以及韩日关系中潜在的紧张关系，未来几个月朝鲜核问题取得有意义进展的可能性不大。■

[1]“电报，国务院发往东京等，1991年8月13日，主题：美韩夏威夷会议关于朝鲜（秘密）”https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176666-Document-01-Telegram-State-Department-to-Tokyo。（另见“备忘录，提交给负责政策的国防部副部长，主题：朝鲜核问题的下一步措施，约1991年9月（秘密/仅供阅览）”https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176667-Document-02-Memorandum-for-Under-Secretary-of 和“文件，美韩基本立场，约1991年8月/9月，秘密（两个版本：a和b）”https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176669-Document-03b-Paper-US-ROK-Basic-Positions-ca）

[2]Alexander, David. “Obama says North Korea nuclear test a ‘grave concern.’” Reuters, May 25, 2009.https://www.reuters.com/article/us-korea-north-usa/obama-says-north-korea-nuclear-test-a-grave-concern-idUSTRE54O14220090525.

[3]Byun, Duk-hyun. “U.S. must use maximum pressure to convince N. Korea it is safer without nukes: McMaster.” Yonhap News Agency, March 03, 2021.https://en.yna.co.kr/view/AEN20210303000300325.

[4]Pamuk, Humeyra and Shin, Hyonhee. “Blinken says U.S. weighs pressure, diplomacy on North Korea over denuclearisation and rights abuses.” Reuters, March 18, 2021.https://www.reuters.com/article/us-usa-asia-southkorea-idUSKBN2BA08D.

[5] Fuhrmann, Matthew and Early, Bryan R. “Following START: Risk Acceptance and the 1991–1992 Presidential Nuclear Initiatives.” Foreign Policy Analysis, Volume 4, Issue 1, January 2008, Pages 21–43.

[6] Koch, Susan. The Presidential Nuclear Initiatives of 1991–1992. Center for the Study of Weapons of Mass Destruction. National Defense University. 2012. Accessed at https://apps.dtic.mil/sti/pdfs/ADA577537.pdf.

[7] Woolf, Amy F. and Chanlett-Avery, Emma. “Redeploying U.S. Nuclear Weapons to South Korea: Background and Implications in Brief.” Congressional Research Service. Accessed at https://fas.org/sgp/crs/nuke/R44950.pdf.

[8] Oberdorfer, Don. “U.S. Decides to Withdraw A-Weapons from S. Korea” The Washington Post, October 19, 1991.https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1991/10/19/us-decides-to-withdraw-a-weapons-from-s-korea/3759ee3f-e9bf-4944-bfdf-2f9ea727b546/.

[9] “Cable, Amembassy Seoul 11234 to SecState, Subject: Further Korean Reaction to the [redacted] Initiative, October 21, 1991 (Secret)” https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176670-Document-04-Cable-Amembassy-Seoul-11234-to.

[10] “Cable, Amembassy Seoul to Secretary of Defense, November 1, 1991, Subject: Consultations in Seoul, Secret” https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176672-Document-06-Cable-Amembassy-Seoul-to-Secretary.

[11] Bush, George H. W., et al. A World Transformed, Knopf Doubleday Publishing Group, 1998.

[12] Koch, 2012.

[13] Bush, 1998. p. 545.

• Ben Forney is a PhD candidate at the Seoul National University Graduate School of International Studies. He previously worked as a Research Associate at the Asan Institute for Policy Studies, focusing on North Korea`s overseas networks and sanctions evasion measures. He has a MA in International Area Studies from Seoul National University and was a Fulbright Grantee to South Korea in 2009.

• Typeset by Kwang-min Pyo Senior Researcher
  
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