[Global NK Commentary] 一貫性のなさ：30年前の公電が示す米朝関係

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編集者注

北朝鮮の「黎明期」にあった核開発計画が「極めて深刻な脅威」として特定されてから30年が経過した。1991年以来、かつて芽生えであった同国の核開発計画は大規模なものへと発展し、核不拡散体制および北東アジアの地域安全保障にとって深刻な課題となっている。本Global NK論評において、ソウル大学大学院国際 studies学科博士課程在籍のBen Forney氏は、北朝鮮の核兵器開発を抑止するための国際協調努力が一貫性を欠き、効果的でなかったと論じている。1991年以降の米国による北朝鮮への姿勢は、ワシントン、ソウル、東京間の公電交換や、国際的な関係国とのいかなる協議も伴わないブッシュ大統領による一方的な「大統領核イニシアチブ」の実施に顕著に見られるように、矛盾しており、不安定であった。バイデン政権が北朝鮮の核体制とは無関係な国内および国際的な懸念事項の長いリストに直面し、文政権がその任期の最終年を迎える中、Forney氏は北朝鮮の核問題に関する実質的な進展の見通しは暗いと断言している。

1991年8月13日、米国務省は東京に対し、前週に行われた米韓両国当局者間の会合の要点をまとめた機密外交公電を送付した。会合の議題は、北朝鮮の黎明期の核開発計画であった。公電の中で、日本に対し、この計画が地域にもたらす脅威が伝えられ、平壌のますます増長する行動に対する統一的な反対を表明するよう促された。30年後の今日、国際社会の北朝鮮へのアプローチが失敗であったことの証左として、公電で使用された言葉が、現在の政策議論においても依然として関連性を持ち、繰り返されている。

「両国は、北朝鮮による核兵器に使用可能な物質の開発が、北東アジアの安全保障にとって「極めて深刻な脅威」をもたらすことに合意した[...]我々は、この問題の解決策を見出すために「最大限の外交努力」を行うことに合意した[...]「広範な国際社会からの圧力」の重要性が強調された[...]IAEAによる北朝鮮の核施設査察は、各段階で「圧力を最大化」するように考案されるべきである。」（強調は原文ママ） 極めて深刻な脅威最大限の外交努力広範な国際社会からの圧力圧力を最大化 [1]「圧力を最大化」 [1]「圧力を最大化」 [1]

北朝鮮問題に少しでも関心のある者であれば認識しているように、これらの言葉のバリエーションは、それ以来、歴代の米国政権によって繰り返されてきた。政策立案者たちは北朝鮮の核兵器計画を「深刻な懸念」と呼び、 [2]「最大限の圧力」は、安全保障関係者の間で依然としてスローガンとなっている。 [3]同時に、ワシントンはソウルおよび東京との統一的な協力を追求し続けている。ブリンケン国務長官は最近、バイデン政権が「韓国、日本、その他の主要なパートナーとの緊密な協力と協議、圧力オプションの再開や将来の外交の可能性を含む」意向を強調した。 [4]

しかし、この公電が政策立案者にとっての継続的な関連性によって最も示唆に富むのではなく、それが書かれた文脈と、公電発行後の数ヶ月間にジョージ・H・W・ブッシュ政権が取った行動によって最も示唆に富む。1991年はソ連の最終的な崩壊、冷戦の終結、そしてアメリカの世界的覇権の「一極時代の頂点」であった。この短い楽観主義と緊張緩和の期間に、ブッシュ大統領は史上最大級の単独軍縮イニシアチブの一つを実施した。大統領核イニシアチブ（PNI）として知られるこの政策により、米国は陸上および海上配備の戦術核兵器の大部分を撤去し、戦略爆撃機を警戒態勢から解除し、大陸間弾道ミサイル（ICBM）計画の一部を停止した。決定的なのは、PNIはロシアや他のいかなる核保有国からの reciprocation の保証なしに開始されたことである。 [5]

ブッシュ大統領は1991年9月27日のプライムタイムのテレビ演説でPNIを発表した。この発表は注目に値するものであった。なぜなら、ほとんどの核兵器政策が数年間の計画と複数の機関を必要とするのに対し、PNIは1ヶ月足らずで構想から実施に至り、政権内の少数の安全保障当局者以外はほとんど関与しなかったからである。 [6]

米国の同盟国も、発表が間近に迫っていることをほとんど知らされず、意見を述べる機会もわずかであった。これは韓国において最も顕著であった。韓国には約100基の核弾頭が保管されており、1976年の約540基から減少していた。 [7]

演説のわずか4日前、ブッシュ大統領はニューヨークで開催された国連総会で、韓国の盧泰愚（ノ・テウ）大統領と会談した。当局者によると、PNIはこの会談で議論されなかった。来るべき核兵器の撤去については、ポール・ウォルフォウィッツ米国防次官補と金宗輝（キム・ジョンフィ）韓国国家安保補佐官との秘密のやり取りを通じて、盧政権に初めて知らされた。これらの会談では、韓国の米軍基地に保管されていた空輸核兵器がPNIに含まれるかどうかが曖昧にされた。 [8]

ワシントン・ポスト紙の記者ドン・オーバーガーバーが10月19日の記事でこの協議不足を暴露すると、韓国政府は失望と不満の反応を示した。空輸核兵器が実際に半島から撤去されることが発表されたばかりであり、盧政権は、北朝鮮が韓国の安全保障に対する米国の関与の弱体化と解釈する可能性のある、米国の一方的措置を受け入れさせられたように見えた。タイミングは特に敏感であった。なぜなら、計画されていた南北会談が数日後に迫っていたからである。韓国代表団の一員となる予定だった金宗輝は、ドナルド・グレッグ米国大使に不満を表明した。グレッグは直ちにワシントンに公電を送った。

「金氏は、ソウルでは「具体的な事前協議の欠如について『非常に懸念』している」と述べた[...]金氏は、協議不足は「目新しいことではない」と皮肉を込めて述べ、韓国における米軍航空基地の閉鎖に関する以前の一方的発表を例に挙げた。また、彼は「欧州の同盟国との事前協議の対照的なパターン」にも言及した。」 [9]

連携の取れていない努力は、何もしないより有用でないと見なされる – なぜ北朝鮮の核体制が「深刻な懸念」であり続けるのかについての洞察

ソウルの懸念を和らげようと、ウォルフォウィッツ氏は「[...]我々は、北朝鮮と韓国の両方が我々のコミットメントの強さに関して誤って解釈する可能性のあるいかなるシグナルも真摯に受け止めている」と返答し、数週間以内に金氏と会談することを約束した。 [10]その後のやり取りは続き、1991年11月8日の盧大統領による「朝鮮半島非核化宣言」に至った。これは、1992年1月20日の「朝鮮半島非核化に関する南北共同宣言」につながった。

共同宣言の最終的な崩壊と北朝鮮の核兵器能力の増強は、ここで議論するにはあまりにも大きなテーマであるが、疑問は残る。1991年8月から9月にかけて、米国はなぜ北朝鮮に対する最大限の圧力と、同盟国との緊密な協議を主張しながら、朝鮮戦争以来最大の軍事的譲歩をソウルに知らせずに計画していたのか？

当時の楽観主義の中で、ブッシュ政権は、朝鮮半島からの核兵器の単独撤去のような大きな譲歩が、北朝鮮にIAEA義務の遵守を促すことを期待していた。しかし、政権は当時の平壌の意図を誤解していた。これは公電で述べられた統一的な外交行動と最大限の圧力という政策を損なった。それは北朝鮮が半島における核兵器の唯一の保有者となる道を開き、将来の交渉における米国の交渉力を弱めた。もちろん、1991年当時、北朝鮮が核開発計画を解体し、国際社会に統合されることを望んでいたと仮定することは合理的であったと主張することもできる。ソ連崩壊により、北朝鮮は最大の支援者を失いかけ、民主化された韓国からの関与努力の増加は金日成政権に緊張緩和のための新たな道を提供した。もし平壌が応じていれば、PNIは今日、北朝鮮に核兵器開発を断念させた画期的な取り決めとして称賛されていたかもしれない。

代わりに、1991年の米国の行動は、その後の数十年間、米国が北朝鮮に対して追求してきた矛盾した政策の象徴である。米韓連帯を謳う声明にもかかわらず、ワシントンとソウルの政権はしばしば足並みを揃えず、たとえ一致したとしても、政策立案者は効果のない「最大限の圧力」キャンペーンや、北朝鮮政権の計算を変えることに失敗する一方的な譲歩に閉じこもり続けている。トランプ大統領の2017年の「炎と怒り」の脅迫は、文大統領が南北関係改善の約束を掲げて就任したわずか数ヶ月後になされたものであった。翌年のシンガポールとハノイでのトランプ大統領と金正恩委員長の首脳会談、そして2019年の板門店での三者会談は、象徴的には豊かであったが、いかなる reciprocation や変化も要求することなく、金委員長の正当性の主張を強化したに過ぎなかった。

おそらくブッシュ大統領は、北朝鮮に対して慎重な「アメとムチ」アプローチを試み、当時の精神を捉えた象徴的な軍縮法案を急いで成立させたことを1991年には許されたかもしれない。しかし30年後、多くの政策立案者は、北朝鮮が制裁回避においてあまりにも巧妙であり、抜け穴だらけの圧力に屈することはないこと、そしてイデオロギー的にあまりにも固く、譲歩によって根本的な改革に誘い込まれることはないことを依然として受け入れていない。これにより、ワシントンとソウルは、平壌が緊張を高めたり下げたりする際に、制裁と首脳会談の適切なバランスが体制を非核化に誘惑することを期待して、受動的に対応することになる。その結果、政策は適用と期間の両方において、一貫性を欠いたままとなっている。もしワシントンとソウルが平壌の挑発に対して統一的な反対を表明したいのであれば、この問題に対して協調的で持続的かつ高レベルの関与を約束しなければならない。しかし、バイデン政権が抱える国内外の懸念事項のリストの長さ、任期最終年を迎える文政権が直面する無数の困難、そして日韓関係の根本的な緊張を考慮すると、今後数ヶ月で北朝鮮の核問題に関する実質的な進展が見込まれる可能性は低い。■

[1]「Telegram, State Department to Tokyo, etc., August 13, 1991, Subject: U.S.-ROK Hawaii Meeting on North Korea (Secret)」https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176666-Document-01-Telegram-State-Department-to-Tokyo。(See also “Memorandum for Under Secretary of Defense for Policy, Subject: The Next Steps in the North Korea Nuclear Issue, ca. September 1991 Secret/Eyes Only”https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176667-Document-02-Memorandum-for-Under-Secretary-of and “Paper, US-ROK Basic Positions, ca. August/September 1991, Secret (two versions: a and b)”https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176669-Document-03b-Paper-US-ROK-Basic-Positions-ca)

[2]Alexander, David. “Obama says North Korea nuclear test a ‘grave concern.’” Reuters, May 25, 2009.https://www.reuters.com/article/us-korea-north-usa/obama-says-north-korea-nuclear-test-a-grave-concern-idUSTRE54O14220090525.

[3]Byun, Duk-hyun. “U.S. must use maximum pressure to convince N. Korea it is safer without nukes: McMaster.” Yonhap News Agency, March 03, 2021.https://en.yna.co.kr/view/AEN20210303000300325.

[4]Pamuk, Humeyra and Shin, Hyonhee. “Blinken says U.S. weighs pressure, diplomacy on North Korea over denuclearisation and rights abuses.” Reuters, March 18, 2021.https://www.reuters.com/article/us-usa-asia-southkorea-idUSKBN2BA08D.

[5]Fuhrmann, Matthew and Early, Bryan R. “Following START: Risk Acceptance and the 1991–1992 Presidential Nuclear Initiatives.” Foreign Policy Analysis, Volume 4, Issue 1, January 2008, Pages 21–43.

[6]Koch, Susan. The Presidential Nuclear Initiatives of 1991–1992. Center for the Study of Weapons of Mass Destruction. National Defense University. 2012. Accessed at https://apps.dtic.mil/sti/pdfs/ADA577537.pdf.

[7]Woolf, Amy F. and Chanlett-Avery, Emma. “Redeploying U.S. Nuclear Weapons to South Korea: Background and Implications in Brief.” Congressional Research Service. Accessed at https://fas.org/sgp/crs/nuke/R44950.pdf.

[8]Oberdorfer, Don. “U.S. Decides to Withdraw A-Weapons from S. Korea” The Washington Post, October 19, 1991.https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1991/10/19/us-decides-to-withdraw-a-weapons-from-s-korea/3759ee3f-e9bf-4944-bfdf-2f9ea727b546/.

[9] “Cable, Amembassy Seoul 11234 to SecState, Subject: Further Korean Reaction to the [redacted] Initiative, October 21, 1991 (Secret)” https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176670-Document-04-Cable-Amembassy-Seoul-11234-to.

[10] “Cable, Amembassy Seoul to Secretary of Defense, November 1, 1991, Subject: Consultations in Seoul, Secret” https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176672-Document-06-Cable-Amembassy-Seoul-to-Secretary.

[11]Bush, George H. W., et al. A World Transformed, Knopf Doubleday Publishing Group, 1998.

[12]Koch, 2012.

[13]Bush, 1998. p. 545.

• ベン・フォーネイ（Ben Forney）は、ソウル大学大学院国際 studies研究科博士課程に在籍している。以前は峨山政策研究院（Asan Institute for Policy Studies）にて、北朝鮮の海外ネットワークおよび制裁回避策を専門とする研究員を務めた。ソウル大学で国際地域学修士号を取得し、2009年にはフルブライト奨学生として韓国に滞在した。は、ソウル大学校大学院国際大学院の博士課程候補者である。以前は峨山政策研究院の研究員として、北朝鮮の海外ネットワークと制裁回避策を中心に研究していた。ソウル大学校国際地域学修士号を持ち、2009年には韓国フルブライト奨学生であった。

• 組版：ピョ・グァンミン（Pyo Kwang-min）上級研究員
  
  お問い合わせ：02 2277 1683 (内線203) I ppiokm@eai.or.kr