Une incohérence constante : ce qu'un câble de trente ans révèle sur les relations États-Unis-RPDC

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Note de l'éditeur

Trente ans se sont écoulés depuis que le programme nucléaire alors « naissant » de la Corée du Nord a été identifié comme une « menace grave et sérieuse ». Depuis 1991, son programme nucléaire autrefois naissant s'est transformé en un programme à grande échelle, posant un défi majeur pour le régime de non-prolifération et la sécurité régionale en Asie du Nord-Est. Dans le Global NK Commentary ci-dessous, Ben Forney, doctorant à la Graduate School of International Studies de l'Université nationale de Séoul, explique que les efforts de coordination internationale visant à dissuader la Corée du Nord de développer ses armes nucléaires ont été incohérents et inefficaces. Manifestée dans les échanges de câbles entre Washington, Séoul et Tokyo et dans l'application solitaire par le président George H.W. Bush des Initiatives nucléaires présidentielles, non accompagnée de consultation de ses homologues internationaux, la position des États-Unis envers la Corée du Nord depuis 1991 a été contradictoire et erratique. Alors que l'administration Biden est confrontée à une longue liste de préoccupations nationales et internationales ne concernant pas le régime nucléaire nord-coréen et que l'administration Moon est en difficulté lors de sa dernière année, Forney affirme que les perspectives de progrès significatifs sur la question nucléaire nord-coréenne semblent sombres.

Le 13 août 1991, le Département d'État américain a envoyé un câble diplomatique classifié à Tokyo, résumant les points clés d'une réunion tenue la semaine précédente entre des responsables américains et sud-coréens. Le sujet de la réunion était le programme nucléaire naissant de la Corée du Nord. Dans le câble, les Japonais ont été informés de la menace que cela représentait pour la région et ont été encouragés à présenter une opposition unifiée contre le comportement de plus en plus provocateur de Pyongyang. Trente ans plus tard, le fait que le langage utilisé dans le câble reste pertinent et soit répété dans les discussions politiques actuelles témoigne de l'échec de l'approche de la communauté internationale envers la Corée du Nord.

« Les deux parties ont convenu que le développement par la Corée du Nord de matières nucléaires utilisables posait une menace grave et sérieuse pour la sécurité en Asie du Nord-Est [...] Nous avons convenu que nous devrions déployer des efforts diplomatiques maximum pour trouver une solution à ce problème [...] L'importance de la pression de la large communauté internationale a été soulignée [...] les inspections des installations nucléaires nord-coréennes par l'AIEA devraient être conçues pour maximiser la pression à chaque étape. » (emphase ajoutée)[1]

Comme même le plus simple observateur de la Corée du Nord le reconnaîtra, des variations de ces phrases ont été répétées par les administrations américaines depuis lors. Les décideurs politiques ont qualifié le programme d'armes nucléaires de la Corée du Nord de « grave préoccupation »[2], tandis que la « pression maximale » reste un slogan pour les faucons de l'establishment de la sécurité.[3] Dans le même temps, Washington continue de rechercher une collaboration unifiée avec Séoul et Tokyo. Le secrétaire d'État Blinken a récemment souligné l'intention de l'administration Biden de s'engager dans une « coopération et une consultation étroites avec la République de Corée, avec le Japon et avec d'autres partenaires clés, y compris la reprise des options de pression et le potentiel d'une diplomatie future ». [4]

Cependant, ce câble est le plus révélateur non pas pour sa pertinence continue pour les décideurs politiques, mais pour le contexte dans lequel il a été rédigé et les actions entreprises par l'administration George H.W. Bush dans les mois qui ont suivi sa publication. L'année 1991 a vu l'effondrement final de l'Union soviétique, la fin de la Guerre Froide et le zénith du « moment unipolaire » de domination mondiale de l'Amérique. C'est pendant cette brève période d'optimisme et de détente que le président Bush a mis en œuvre l'une des plus grandes initiatives de désarmement unilatéral de l'histoire. Connues sous le nom d'Initiatives nucléaires présidentielles (PNI), cette politique a vu les États-Unis retirer la plupart des armes nucléaires tactiques terrestres et maritimes, retirer les bombardiers stratégiques de l'état d'alerte et désactiver des parties du programme de missiles balistiques intercontinentaux. De manière cruciale, les PNI ont été lancées sans garanties de réciprocité de la part de la Russie ou de toute autre puissance nucléaire. [5]

Le président a annoncé les PNI lors d'une allocution télévisée en prime time le 27 septembre 1991. L'annonce était remarquable car, contrairement à la plupart des politiques sur les armes nucléaires qui nécessitent des années de planification et l'intervention de plusieurs agences, les PNI sont passées de l'idée à la mise en œuvre en moins d'un mois et ont impliqué peu de personnes en dehors d'un groupe restreint de responsables de la sécurité de l'administration. [6]

Les alliés américains ont également eu peu de préavis de l'annonce à venir et n'ont eu que quelques occasions de donner leur avis. Nulle part cela n'a été plus évident qu'en Corée du Sud, où les États-Unis stockaient environ 100 ogives nucléaires, contre environ 540 en 1976. [7]

Quatre jours seulement avant son allocution, le président Bush a rencontré son homologue sud-coréen Roh Tae Woo lors d'une réunion de l'Assemblée générale des Nations Unies à New York. Selon les responsables, les PNI n'ont pas été discutées lors de la réunion. Le retrait imminent des armes nucléaires n'a été porté à la connaissance de l'administration Roh que par un échange secret entre le sous-secrétaire américain à la Défense Paul Wolfowitz et le conseiller sud-coréen à la sécurité nationale Kim Jong Hwi. Dans ces discussions, il a été laissé ambigu quant à savoir si les armes nucléaires aéroportées, qui étaient stockées dans une base américaine en Corée du Sud, seraient incluses dans les PNI. [8]

Lorsque le journaliste du Washington Post Don Oberdorfer a révélé ce manque de consultation dans un article du 19 octobre, l'administration sud-coréenne a réagi avec déception et frustration. Il venait d'être annoncé que les armes nucléaires aéroportées seraient effectivement retirées de la péninsule, et l'administration Roh semblait avoir été contrainte d'accepter une mesure unilatérale des États-Unis que le Nord interpréterait comme un affaiblissement de l'engagement américain envers la sécurité sud-coréenne. Le calendrier était particulièrement sensible, car une réunion Nord-Sud prévue n'était que dans quelques jours. Kim Jong Hwi, qui devait faire partie de la délégation sud-coréenne, a fait part de son mécontentement à l'ambassadeur américain, Donald Gregg. Gregg a immédiatement câblé Washington :

« Kim a déclaré que les gens à Séoul étaient « vraiment préoccupés » par l'absence de consultation préalable spécifique [...] Kim a noté avec causticité que la non-consultation n'était « rien de nouveau » et a cité des annonces unilatérales antérieures sur la fermeture des bases aériennes américaines en Corée. Il a également fait allusion au schéma contrasté de consultation préalable avec nos alliés européens. »[9]

Des efforts non coordonnés jugés moins utiles que l'absence d'efforts – Un aperçu de la raison pour laquelle le régime nucléaire nord-coréen reste une « grave préoccupation ».

Anxieux d'apaiser les préoccupations de Séoul, Wolfowitz a répondu que « [...] nous prenons au sérieux tout signal qui pourrait être interprété à tort par le Nord et le Sud concernant la force de notre engagement » et a promis de rencontrer Kim dans les semaines à venir. [10]Les échanges ultérieurs se sont poursuivis, aboutissant à la Déclaration sur la dénucléarisation de la péninsule coréenne du président Roh le 8 novembre 1991. Ceci, à son tour, a conduit à la Déclaration conjointe Nord-Sud sur la dénucléarisation de la péninsule coréenne le 20 janvier 1992.

L'effondrement éventuel de la Déclaration conjointe et le renforcement des capacités d'armes nucléaires de la Corée du Nord sont un sujet trop vaste pour être discuté ici, mais la question demeure : Entre août et septembre 1991, pourquoi les États-Unis ont-ils plaidé pour une pression maximale sur la Corée du Nord et une consultation étroite avec les alliés tout en planifiant secrètement de faire la plus grande concession militaire à la Corée du Nord depuis la guerre de Corée sans en informer Séoul ?

Dans l'optimisme du moment, l'administration Bush espérait qu'une concession majeure comme le retrait unilatéral des armes nucléaires de la péninsule coréenne encouragerait la Corée du Nord à respecter ses obligations envers l'AIEA. L'administration, cependant, avait mal interprété les intentions de Pyongyang à l'époque ; cela a sapé la politique d'action diplomatique unie et de pression maximale décrite dans le câble. Cela a ouvert la voie à la Corée du Nord pour qu'elle soit le seul détenteur d'armes nucléaires sur la péninsule et a affaibli le levier américain dans les négociations futures. Bien sûr, on pourrait soutenir qu'il était raisonnable en 1991 de supposer que la Corée du Nord souhaitait démanteler son programme nucléaire et s'intégrer dans la communauté internationale. Avec l'effondrement de l'Union soviétique, elle était sur le point de perdre son plus grand bienfaiteur et les efforts croissants d'engagement d'un Sud démocratique offraient au régime de Kim Il Sung de nouvelles avenues pour apaiser les tensions. Si Pyongyang avait réciproqué, les PNI pourraient être saluées aujourd'hui comme l'arrangement décisif qui a convaincu la Corée du Nord d'abandonner son programme d'armes nucléaires.

Au lieu de cela, les actions américaines en 1991 sont symboliques des politiques contradictoires envers la Corée du Nord qu'elles ont poursuivies au cours des décennies suivantes. Malgré les déclarations proclamant la solidarité États-Unis-RPDC, les administrations à Washington et à Séoul sont fréquemment désynchronisées et même lorsqu'elles s'alignent, les décideurs politiques continuent de se limiter à des campagnes inefficaces de « pression maximale » ou à des concessions unilatérales qui ne parviennent pas à changer le calcul du régime nord-coréen. Tel fut le cas des menaces de « feu et de fureur » du président Trump en 2017, faites quelques mois seulement après l'investiture du président Moon avec la promesse d'améliorer les relations intercoréennes. L'année suivante, les sommets entre Trump et Kim Jong Un à Singapour et à Hanoï, ainsi que la réunion trilatérale de 2019 à Panmunjom, bien que riches en symbolisme, ont renforcé les revendications de légitimité de Kim sans exiger de réciprocité ou de changement.

Peut-être que le président Bush aurait pu être pardonné en 1991 pour avoir tenté une approche prudente de la carotte et du bâton envers la Corée du Nord et pour avoir précipité un projet de loi de désarmement symbolique qui capturait l'esprit de l'époque. Mais après trente ans, de nombreux décideurs politiques n'acceptent toujours pas que la Corée du Nord soit trop sophistiquée pour échapper aux sanctions pour succomber à des pressions pleines de lacunes et trop idéologiquement ancrée pour être incitée à des réformes fondamentales par des concessions. Cela amène Washington et Séoul à réagir lorsque Pyongyang augmente et diminue les tensions, espérant que le bon équilibre entre sanctions et sommets tentera le régime de dénucléariser. Le résultat est que les politiques continuent d'être incohérentes, tant dans leur application que dans leur durée. Si Washington et Séoul veulent présenter une opposition unifiée aux provocations de Pyongyang, ils doivent s'engager dans une action coordonnée, soutenue et de haut niveau sur cette question. Mais compte tenu de la longue liste de préoccupations nationales et internationales de l'administration Biden, des multiples difficultés auxquelles est confrontée l'administration Moon lors de sa dernière année, et des tensions sous-jacentes dans les relations RPDC-Japon, des progrès significatifs sur la question nucléaire nord-coréenne semblent peu probables dans les mois à venir. ■

[1]« Télégramme, Département d'État à Tokyo, etc., 13 août 1991, Objet : Réunion États-Unis-RPDC à Hawaï sur la Corée du Nord (Secret) » https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176666-Document-01-Telegram-State-Department-to-Tokyo. (Voir aussi « Mémorandum pour le Sous-secrétaire à la Défense pour la Politique, Objet : Les prochaines étapes dans la question nucléaire nord-coréenne, ca. Septembre 1991 Secret/Yeux seulement »https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176667-Document-02-Memorandum-for-Under-Secretary-of et « Document, Positions de base États-Unis-RPDC, ca. Août/Septembre 1991, Secret (deux versions : a et b) » https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176669-Document-03b-Paper-US-ROK-Basic-Positions-ca)

[2]Alexander, David. « Obama says North Korea nuclear test a ‘grave concern.’ » Reuters, 25 mai 2009.https://www.reuters.com/article/us-korea-north-usa/obama-says-north-korea-nuclear-test-a-grave-concern-idUSTRE54O14220090525.

[3]Byun, Duk-hyun. « U.S. must use maximum pressure to convince N. Korea it is safer without nukes: McMaster. » Yonhap News Agency, 3 mars 2021. https://en.yna.co.kr/view/AEN20210303000300325.

[4]Pamuk, Humeyra et Shin, Hyonhee. « Blinken says U.S. weighs pressure, diplomacy on North Korea over denuclearisation and rights abuses. » Reuters, 18 mars 2021.https://www.reuters.com/article/us-usa-asia-southkorea-idUSKBN2BA08D.

[5] Fuhrmann, Matthew et Bryan R. Early. « Following START: Risk Acceptance and the 1991–1992 Presidential Nuclear Initiatives. » Foreign Policy Analysis, volume 4, numéro 1, janvier 2008, pages 21–43.

[6] Koch, Susan. The Presidential Nuclear Initiatives of 1991–1992. Center for the Study of Weapons of Mass Destruction. National Defense University. 2012. Consulté à l'adresse : https://apps.dtic.mil/sti/pdfs/ADA577537.pdf.

[7] Woolf, Amy F. et Emma Chanlett-Avery. « Redeploying U.S. Nuclear Weapons to South Korea: Background and Implications in Brief. » Congressional Research Service. Consulté à l'adresse : https://fas.org/sgp/crs/nuke/R44950.pdf.

[8] Oberdorfer, Don. « U.S. Decides to Withdraw A-Weapons from S. Korea » The Washington Post, 19 octobre 1991.https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1991/10/19/us-decides-to-withdraw-a-weapons-from-s-korea/3759ee3f-e9bf-4944-bfdf-2f9ea727b546/.

[9] « Cable, Amembassy Seoul 11234 to SecState, Subject: Further Korean Reaction to the [redacted] Initiative, October 21, 1991 (Secret) » https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176670-Document-04-Cable-Amembassy-Seoul-11234-to.

[10] « Cable, Amembassy Seoul to Secretary of Defense, November 1, 1991, Subject: Consultations in Seoul, Secret » https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176672-Document-06-Cable-Amembassy-Seoul-to-Secretary.

[11] Bush, George H. W., et al. A World Transformed, Knopf Doubleday Publishing Group, 1998.

[12] Koch, 2012.

[13] Bush, 1998. p. 545.

• Ben Forney est doctorant à la Graduate School of International Studies de l'Université nationale de Séoul. Il a précédemment travaillé comme associé de recherche à l'Institut Asan d'études politiques, se concentrant sur les réseaux étrangers de la Corée du Nord et ses mesures d'évasion des sanctions. Il est titulaire d'une maîtrise en études internationales de l'Université nationale de Séoul et a été boursier Fulbright en Corée du Sud en 2009.

• Mise en page par Kwang-min Pyo Chercheur principal
  
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