[Global NK Commentary] Непостоянная последовательность: что один тридцатилетний кабель раскрывает об отношениях между США и КНДР

■ Оригинал и PDF-версия данного Global NK Commentary доступны на веб-сайте Global North Korea.  [Перейти]

Примечание редактора

Прошло 30 лет с тех пор, как тогда «зарождающаяся» ядерная программа Северной Кореи была определена как «чрезвычайно серьезная угроза». С 1991 года ее некогда развивающаяся ядерная программа превратилась в крупномасштабную программу, представляющую серьезную проблему для режима нераспространения и региональной безопасности в Северо-Восточной Азии. В следующем Global NK Commentary Бен Форни, кандидат наук в Высшей школе международных исследований Сеульского национального университета, объясняет, что международные координационные усилия по сдерживанию Северной Кореи от разработки ядерного оружия были непоследовательными и неэффективными. Проявляясь в обмене телеграммами между Вашингтоном, Сеулом и Токио, а также в односторонних действиях президента Джорджа Буша-старшего в рамках Президентских ядерных инициатив, не сопровождавшихся консультациями с его международными партнерами, позиция США в отношении Северной Кореи с 1991 года была противоречивой и непоследовательной. Поскольку администрация Байдена сталкивается с длинным списком внутренних и международных проблем, не связанных с северокорейским ядерным режимом, а администрация Муна находится на последнем году своего срока, Форни утверждает, что перспективы значительного прогресса в решении северокорейской ядерной проблемы выглядят мрачными.

13 августа 1991 года Государственный департамент США направил в Токио секретную дипломатическую телеграмму, в которой излагались основные положения встречи, состоявшейся неделей ранее между официальными лицами США и Южной Кореи. Темой встречи была зарождающаяся ядерная программа Северной Кореи. В телеграмме японской стороне сообщили об угрозе, которую это представляло для региона, и призвали к единой оппозиции против все более вызывающего поведения Пхеньяна. Тридцать лет спустя свидетельством провала подхода международного сообщества к Северной Корее является то, что язык, использованный в телеграмме, остается актуальным и повторяется в текущих политических дискуссиях.

«Обе стороны согласились, что разработка Северной Кореей ядерных материалов, пригодных для оружия, представляла « чрезвычайно серьезную угрозу » для безопасности в Северо-Восточной Азии [...] Мы согласились приложить « максимальные дипломатические усилия » для поиска решения этой проблемы [...] Была подчеркнута « важность давления со стороны широкого международного сообщества » [...] инспекции северокорейских ядерных объектов МАГАТЭ должны быть разработаны для « максимизации давления » на каждом этапе». (выделено автором)[1]

Как признает даже самый поверхностный наблюдатель за Северной Кореей, вариации этих фраз повторяются американскими администрациями с тех пор. Политики называют программу ядерного оружия Северной Кореи «серьезной проблемой»[2], в то время как «максимальное давление» остается лозунгом для сторонников жесткой линии в силовых структурах.[3] В то же время Вашингтон продолжает стремиться к единому сотрудничеству с Сеулом и Токио. Госсекретарь Блинкен недавно подчеркнул намерение администрации Байдена вести «тесное сотрудничество и консультации с Республикой Корея, с Японией и с другими ключевыми партнерами, включая возобновление вариантов давления и возможность будущей дипломатии».[4]

Однако эта телеграмма наиболее показательна не своей актуальностью для политиков, а контекстом, в котором она была написана, и действиями, предпринятыми администрацией Джорджа Буша-старшего в месяцы после ее публикации. 1991 год ознаменовался окончательным распадом Советского Союза, окончанием Холодной войны и зенитом американского «однополярного момента» глобального доминирования. Именно в этот короткий период оптимизма и ослабления напряженности президент Буш осуществил одну из крупнейших односторонних инициатив по разоружению в истории. Известная как Президентские ядерные инициативы (PNI), эта политика предусматривала вывод США большинства наземных и морских тактических ядерных вооружений, снятие стратегических бомбардировщиков с боевого дежурства и частичное сокращение программы МБР. Важно отметить, что PNI были запущены без гарантий ответных действий со стороны России или любой другой ядерной державы.[5]

Президент объявил о PNI в телевизионном обращении к нации в прайм-тайм 27 сентября 1991 года. Объявление было примечательным, поскольку, в отличие от большинства политик в области ядерных вооружений, требующих многолетней подготовки и участия нескольких ведомств, PNI прошли путь от идеи до реализации менее чем за месяц и привлекли к себе лишь небольшое число лиц за пределами основной группы чиновников по безопасности администрации.[6]

Американские союзники также имели мало информации о предстоящем объявлении и имели лишь несколько возможностей высказать свое мнение. Нигде это не было так очевидно, как в Южной Корее, где США хранили около 100 ядерных боеголовок, по сравнению с примерно 540 в 1976 году.[7]

Всего за четыре дня до своего обращения президент Буш встретился со своим южнокорейским коллегой Ро Тхэ У на заседании Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке. По словам официальных лиц, PNI на встрече не обсуждались. О предстоящем выводе ядерных вооружений администрация Ро узнала только через секретный обмен мнениями между заместителем министра обороны США Полом Вулфовицем и советником по национальной безопасности Кореи Ким Чон Хви. В ходе этих переговоров оставалось неясным, будут ли включены в PNI ядерные боеприпасы, доставляемые по воздуху, которые хранились на американской базе в Южной Корее.[8]

Когда репортер The Washington Post Дон Обердорфер раскрыл этот недостаток консультаций в статье от 19 октября, южнокорейская администрация отреагировала с разочарованием и фрустрацией. Только что было объявлено, что ядерные боеприпасы, доставляемые по воздуху, будут выведены с полуострова, и администрация Ро выглядела так, будто ее вынудили принять односторонний шаг со стороны США, который Север мог истолковать как ослабление приверженности США безопасности Южной Кореи. Время было особенно чувствительным, так как до запланированной встречи Севера и Юга оставались считанные дни. Ким Чон Хви, который должен был войти в состав южнокорейской делегации, выразил свое недовольство американскому послу Дональду Греггу. Грегг немедленно отправил телеграмму в Вашингтон:

«Ким сказал, что люди в Сеуле «очень обеспокоены» отсутствием конкретных предварительных консультаций [...] Ким едко отметил, что отсутствие консультаций — «не новость» и сослался на более ранние односторонние объявления о закрытии американских авиабаз в Корее. Он также выразительно упомянул контрастную модель предварительных консультаций с нашими европейскими союзниками».[9]

Нескоординированные усилия считаются менее полезными, чем отсутствие усилий – понимание того, почему северокорейский ядерный режим остается «серьезной проблемой».

Стремясь успокоить опасения Сеула, Вулфовиц ответил: «[...] мы серьезно относимся к любому сигналу, который может быть ошибочно истолкован как Севером, так и Югом относительно силы нашей приверженности» и пообещал встретиться с Кимом в ближайшие недели.[10]Последующие обмены мнениями продолжались, кульминацией чего стало принятие президентом Ро 8 ноября 1991 года Декларации о денуклеаризации Корейского полуострова. Это, в свою очередь, привело к принятию 20 января 1992 года Совместной декларации Севера и Юга о денуклеаризации Корейского полуострова.

Окончательный крах Совместной декларации и наращивание ядерного арсенала Северной Кореи — слишком большая тема для обсуждения здесь, но остается вопрос: почему в период с августа по сентябрь 1991 года США выступали за максимальное давление на Северную Корею и тесные консультации с союзниками, тайно планируя предоставить Северной Корее крупнейшую военную уступку со времен Корейской войны, не информируя Сеул?

В условиях оптимизма того момента администрация Буша надеялась, что крупная уступка, такая как односторонний вывод ядерного оружия с Корейского полуострова, побудит Северную Корею соблюдать свои обязательства перед МАГАТЭ. Однако администрация тогда неверно истолковала намерения Пхеньяна; это подорвало политику единых дипломатических действий и максимального давления, описанную в телеграмме. Это открыло путь для того, чтобы Север стал единственным обладателем ядерного оружия на полуострове и ослабило рычаги влияния США в будущих переговорах. Конечно, можно утверждать, что в 1991 году было разумно предположить, что Северная Корея хочет демонтировать свою ядерную программу и интегрироваться в международное сообщество. С распадом Советского Союза она собиралась потерять своего главного покровителя, а растущие усилия по взаимодействию со стороны демократического Юга предлагали режиму Ким Ир Сена новые пути для ослабления напряженности. Если бы Пхеньян ответил взаимностью, PNI сегодня могли бы быть провозглашены прорывным соглашением, которое убедило Северную Корею отказаться от своей программы ядерного оружия.

Вместо этого действия США в 1991 году символизируют противоречивую политику в отношении Северной Кореи, которую они проводили в последующие десятилетия. Несмотря на заявления о солидарности США и Республики Корея, администрации в Вашингтоне и Сеуле часто действуют несогласованно, и даже когда они достигают согласия, политики продолжают ограничиваться неэффективными кампаниями «максимального давления» или односторонними уступками, которые не меняют расчеты северокорейского режима. Таков был случай с угрозами президента Трампа в 2017 году «огнем и яростью», сделанными всего за несколько месяцев до инаугурации президента Муна, который обещал улучшить межкорейские отношения. В следующем году саммиты между Трампом и Ким Чен Ыном в Сингапуре и Ханое, а также трехсторонняя встреча 2019 года в Пханмунджоме, хотя и были богаты символизмом, укрепили претензии Кима на легитимность, не требуя взаимности или изменений.

Возможно, президента Буша можно было простить в 1991 году за попытку применения осторожного подхода «кнута и пряника» к Северной Корее и за спешное принятие символического законодательного акта о разоружении, отражавшего дух времени. Но спустя тридцать лет многие политики по-прежнему не признают, что Северная Корея слишком искусно уклоняется от санкций, чтобы поддаться давлению, полному лазеек, и слишком идеологически укоренена, чтобы ее можно было соблазнить на фундаментальные реформы путем уступок. Это приводит к тому, что Вашингтон и Сеул действуют реактивно, когда Пхеньян повышает и понижает напряженность, надеясь, что правильный баланс санкций и саммитов соблазнит режим денуклеаризироваться. В результате политика остается непоследовательной как в применении, так и в продолжительности. Если Вашингтон и Сеул хотят представить единую оппозицию провокациям Пхеньяна, они должны взять на себя обязательство по скоординированному, устойчивому взаимодействию на высоком уровне по этому вопросу. Но, учитывая длинный список внутренних и международных проблем администрации Байдена, многочисленные трудности, с которыми сталкивается администрация Муна в свой последний год, и скрытую напряженность в отношениях между Республикой Корея и Японией, значительный прогресс в решении северокорейской ядерной проблемы в ближайшие месяцы маловероятен. ■

[1]«Телеграмма, Государственный департамент в Токио и т.д., 13 августа 1991 г., Тема: Встреча США и Республики Корея на Гавайях по Северной Корее (секретно)»https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176666-Document-01-Telegram-State-Department-to-Tokyo. (См. также «Меморандум для заместителя министра обороны по политическим вопросам, Тема: Следующие шаги в северокорейском ядерном вопросе, ок. сентябрь 1991 г. Секретно/только для глаз»https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176667-Document-02-Memorandum-for-Under-Secretary-of и «Документ, основные позиции США и Республики Корея, ок. август/сентябрь 1991 г., Секретно (две версии: a и b)»https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176669-Document-03b-Paper-US-ROK-Basic-Positions-ca).

[2]Александр, Дэвид. «Обама: ядерные испытания Северной Кореи — «серьезная обеспокоенность»». Reuters, 25 мая 2009 г.https://www.reuters.com/article/us-korea-north-usa/obama-says-north-korea-nuclear-test-a-grave-concern-idUSTRE54O14220090525.

[3]Бюн, Дук-хён. «США должны использовать максимальное давление, чтобы убедить Северную Корею в том, что без ядерного оружия безопаснее: Макмастер». Yonhap News Agency, 3 марта 2021 г.https://en.yna.co.kr/view/AEN20210303000300325.

[4]Памук, Хумейра и Шин, Хёнхи. «Блинкен: США рассматривают давление и дипломатию в отношении Северной Кореи по вопросу денуклеаризации и нарушений прав человека». Reuters, 18 марта 2021 г.https://www.reuters.com/article/us-usa-asia-southkorea-idUSKBN2BA08D.

[5] Fuhrmann, Matthew and Early, Bryan R. “Following START: Risk Acceptance and the 1991–1992 Presidential Nuclear Initiatives.” Foreign Policy Analysis, Volume 4, Issue 1, January 2008, Pages 21–43.

[6] Koch, Susan. The Presidential Nuclear Initiatives of 1991–1992. Center for the Study of Weapons of Mass Destruction. National Defense University. 2012. Accessed at https://apps.dtic.mil/sti/pdfs/ADA577537.pdf.

[7] Woolf, Amy F. and Chanlett-Avery, Emma. “Redeploying U.S. Nuclear Weapons to South Korea: Background and Implications in Brief.” Congressional Research Service. Accessed at https://fas.org/sgp/crs/nuke/R44950.pdf.

[8] Oberdorfer, Don. “U.S. Decides to Withdraw A-Weapons from S. Korea” The Washington Post, October 19, 1991.https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1991/10/19/us-decides-to-withdraw-a-weapons-from-s-korea/3759ee3f-e9bf-4944-bfdf-2f9ea727b546/.

[9] “Cable, Amembassy Seoul 11234 to SecState, Subject: Further Korean Reaction to the [redacted] Initiative, October 21, 1991 (Secret)” https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176670-Document-04-Cable-Amembassy-Seoul-11234-to.

[10] “Cable, Amembassy Seoul to Secretary of Defense, November 1, 1991, Subject: Consultations in Seoul, Secret” https://nsarchive.gwu.edu/dc.html?doc=4176672-Document-06-Cable-Amembassy-Seoul-to-Secretary.

[11] Bush, George H. W., et al. A World Transformed, Knopf Doubleday Publishing Group, 1998.

[12] Koch, 2012.

[13] Bush, 1998. p. 545.

• Ben Forney is a PhD candidate at the Seoul National University Graduate School of International Studies. He previously worked as a Research Associate at the Asan Institute for Policy Studies, focusing on North Korea`s overseas networks and sanctions evasion measures. He has a MA in International Area Studies from Seoul National University and was a Fulbright Grantee to South Korea in 2009.

• Typeset by Kwang-min Pyo Senior Researcher
  
  For inquiries: 02 2277 1683 (ext. 203) I ppiokm@eai.or.kr