[ADRN 简报] 超越美中竞争：为印太地区构建共同的民主愿景

编者按

本月早些时候的国会骚乱事件严重损害了美国在全球民主事务中的领导地位。如今，在真正认识到对民主制度的现有威胁后，新上任的拜登政府可以与亚洲民主国家平等对话，以扭转自21世纪初以来显现出的民主倒退趋势。尽管建立美国与其他民主国家之间的民主联盟已成为一个日益受到辩论的议题，但成均馆大学公共行政学教授、东亚研究所资深研究员李淑钟（Sook Jong Lee）认为，亚洲应欢迎此类联盟，以维持地区自由秩序。

然而，她建议美国在与亚洲民主国家接触时采取更为谨慎和细致的方法，以免被视为又一次针对中国的战略再平衡。李教授指出，亚洲民主国家在参与全球和区域治理空间方面既有能力也有局限性。在人权问题及其他核心民主价值观和规范方面，联合国等全球性机构是亚洲民主国家建立民主联盟的更合适平台。在区域层面，亚洲国家希望美国发挥领导作用，保障它们免受中国的经济胁迫，并维护所有国家公平透明的规则。亚洲民主国家也有能力通过向许多发展中国家提供援助来为全球治理做出贡献。这些国家提供的民主援助，特别是当其从传统的基建援助转向涵盖可持续发展目标16（SDG-16）时，具有产生有意义影响的潜力。通过结合这些战略，亚洲民主国家和美国可以建立更持久的民主联盟。

1月6日美国国会大厦发生的无法无天和暴力事件，与美国公民一样，也令世界各地的民主国家人民深感不安。政策制定者们担心这一事件会对新一届拜登政府恢复其全球民主领导地位的努力产生寒蝉效应。事实上，哈斯（Hass）表示，这种自我造成的破坏加剧了美国的衰落，并将加速“后美国时代”的到来。[1]政策专家们认为，在国内修复民主与在国外捍卫民主并不矛盾，美国现在比以往任何时候都更需要召开一次民主峰会。[2]在竞选期间，乔·拜登表达了他对全球民主倒退的真切担忧，并呼吁召开一次民主国家峰会。[3]

本文支持亚洲民主国家与美国之间建立民主联盟。美国领导人现在有机会反思自身的民主状况，并有机会与亚洲民主国家平等对话。但美国需要采取一种更谨慎、更细致的方法来进行这种接触，以免被亚洲民主国家视为仅仅是在推行另一项旨在制衡中国的美国战略再平衡。

美国国内外的民主更新

与集体安全和开放贸易一样，民主一直是自由国际秩序的支柱之一，而这一秩序是由美国领导塑造的。民主一直是美国在国际政治中占据主导地位的合法性来源。国内和国际表现都很重要。美国在实践个人自由、少数群体权利和法治等核心民主价值观方面的真实表现——这些常被视为“美国价值观”——使美国成为“民主的灯塔”。但这不足以说服他国相信民主应成为自由国际秩序的支柱。美国对多边主义的承诺，即它将自己置于国际规则之下，以及作为众多国际组织中的一员，愿意约束自身权力的意愿，增强了这种说服力。从这个角度来看，特朗普政府的“美国优先”外交政策及其对国内外民主价值观的不尊重，是美国历史上的一个异常。虽然多边主义是一种无论内部政治制度如何集体解决国际问题的方式，但“自由”国际秩序将多边主义描绘成一种特殊的民主类型，它以对待其公民的方式对待各个国家。因此，民主的更新必须同时惠及个体国家和国际秩序。

亚洲的自由国际秩序与中国问题

亚洲受益于自由贸易和数十年的和平，没有发生大规模战争。民主被许多该地区国家视为政治现代化的形式。强烈的民族主义延迟了规则约束型区域主义的发展，但已形成许多区域组织来应对共同问题。美国在亚洲的存在为二战后亚洲地区的和平与繁荣做出了贡献。这种和平与繁荣的实现得益于美国通过其“枢轴-辐条”联盟体系提供安全，并吸收了该地区的大部分出口。随着中国的崛起，这一图景发生了变化。亚洲经济体现在通过供应链以及相互交织的出口和投资关系与中国紧密相连。Fiegenbaum和Manning在2012年写道，“经济亚洲”和“安全亚洲”在这场渐进的转变中相互碰撞。他们说，随着亚洲国家之间相互提供经济公共产品，美国在该地区的作用逐渐减弱，以至于华盛顿只关注安全再平衡。[4]奥巴马政府的“亚洲再平衡”战略是美国为遏制中国在亚太地区日益增长的影响力而采取的首批战略之一。

在特朗普政府的领导下，再平衡努力将亚太地区的范围扩大到印太地区，涵盖太平洋和印度洋。“国家安全战略在2017年12月发布，该战略认为自由愿景与压迫性愿景之间日益增长的竞争是未来最具决定性的挑战。[5] 印太战略报告国防部于2019年发布的报告阐述了该地区自由秩序的四项原则——尊重所有国家的国家主权和独立，和平解决争端，自由、公平和互惠的贸易，以及遵守国际规则和规范，包括航行和飞越自由。[6]同年，国务院发布的“自由开放的印太：推进共同愿景”政策，从军事合作转向在贸易、基础设施、能源和数字经济等问题上的外交和经济合作。[7]

近几年来，美中竞争的焦点已转向贸易和技术，这增加了地缘政治竞争的复杂性。该地区美国的盟友被迫在美国（安全保护者）和中国（第一大经济伙伴）之间做出选择。2020年初新冠疫情的责任争议加剧了它们之间的外交关系，并破坏了贸易谈判。有人质疑特朗普政府“脱钩”努力的有效性。拜登提名的中央情报局局长威廉·伯恩斯（William Burns）呼吁重新构想美国的外交政策，在收缩与恢复之间找到平衡。他说，美国和中国经济的联系过于紧密，无法实现脱钩，美国从塑造一个中国能与印太地区担忧中国崛起盟友和伙伴共同发展的环境将获益更多。[8]同样，莱克（Lake）表示，在美国与中国势力范围之间划定界限是困难的，边界争端可以通过外交和有效管理国际组织来解决。[9]

现在，该地区民主的亚洲盟友正谨慎地关注新一届拜登政府将如何在其民主愿景框架内重新制定印太愿景。民主国家共同体（Community of Democracies）是美国于2000年领导成立的一个政府间联盟，106个国家的高级别代表签署了《华沙宣言：迈向民主国家共同体》[10]。作为制衡中国战略的一个层面，试图建立民主联盟的这一举措似乎是新的。动员“民主亚洲”的这一想法会奏效吗？答案是“有条件地是”，当它与谨慎和明智的方法相结合时。

美国与亚洲民主国家之间更可行的民主联盟

政策专家们正在就拟议的民主国家峰会的规模向新政府提出建议。将在白宫国家安全委员会负责印太事务的坎贝尔（Campbell）和多西（Doshi）提出了诸如英国提出的D-10（即G-7民主国家加上澳大利亚、印度和韩国）等民主联盟，以应对贸易、技术、供应链和标准问题，以及在批评中国新疆拘留营和香港自治受侵蚀的国家之间建立人权联盟。[11]其他人则建议采取一种适度的大帐篷方法，设定一个获得邀请的门槛，并在建议的议程项目（如反腐败数字技术、打击腐败、抵制威权主义和促进人权）之外，追求更广泛的民主包容性议程。[12]

民主联盟的规模是次要的。重要的是如何制定议程，使亚洲民主国家愿意参与并能够实现共同目标。似乎有三种类型的民主联盟，亚洲民主国家可能愿意参与。第一种是加强全球治理中现有的民主规范和规则。中国正在加速努力以追求其在全球治理中的国家利益。哈特（Hart）和约翰逊（Johnson）确定了这些努力的六个关键类别：塑造多边行动、破坏国际法律体系、转移国际规范、收买国际组织、创建新的国际机构以及建立以中国为中心的国际合作平台。[13]纳德格（Nadege）强调，中国在智力上追求的是“话语权”——即影响塑造国际秩序的理念和构想的能力。[14]中国长期以来一直批评现有秩序既有西方偏见又不公平，并在过去十年中试图向发展中国家推销中国模式作为替代方案。拥有相似历史和文化的亚洲民主国家比西方国家更有能力指出亚洲经济体在民主方面的成功之处。亚洲民主国家可以在形成投票联盟方面发挥作用，以应对中国试图削弱或歪曲全球治理中核心民主规范和原则的努力。

亚洲民主国家在全球而非区域空间中更能为维护民主规范做出贡献。从逻辑上讲，联合国是这些国家发挥作用、在西方民主国家与发展中国家之间架起桥梁的最合适场所。亚洲民主国家与西方民主国家共同参与的、半政府性质的多边民主联盟也可能是有用的。例如，自2014年以来，外交部召开了“民主十国”（Democracies 10）会议，澳大利亚、日本和韩国与加拿大、英国、美国和欧盟一同成为成员。[15]据报道，英国首相提出的将G7扩大到G10，增加澳大利亚、印度和韩国的提议，将与拜登促进民主优于威权主义的兴趣不谋而合。[16]

第二种是发展有效的区域联盟，以防止中国的经济胁迫。亚洲国家希望美国加大努力，利用其经济影响力保护它们免受中国强制外交的侵害。当个别亚洲国家与中国发生冲突时，它们会变得无助，因为它们的贸易和供应链与中国紧密相连。2016年，当韩国从美国引进导弹防御系统时，中国通过限制在华韩国企业和停止中国赴韩旅游进行报复，损害了韩国经济。最近，澳大利亚也面临来自中国的类似报复。世界贸易组织（WTO）过于遥远和复杂，无法有效应对此类经济胁迫。美国和亚洲国家需要通过集体手段制定机制来应对这种来自中国的压力，无论是通过点名批评还是动员更切实的应对措施。

最后但同样重要的是，亚洲民主国家通过官方发展援助（ODA）和其他私人发展援助努力支持善治。日本和韩国等亚洲捐助者的援助过去曾被兰开斯特（Lancaster）的四种理想类型援助模式（外交、发展、人道主义和商业）归类为“发展型”或“商业型”。[17]然而，它们传统的侧重于基础设施和教育的援助，正日益多样化，包括在公共行政能力方面的援助，以及最近与可持续发展目标16（和平、正义和包容性制度）相符的计划。[18]剩余的问题是，亚洲民主国家进行的这些发展援助努力是与受援国双边进行的，并且很少涉及与其他捐助者的全球伙伴关系。亚洲捐助者之间形成援助伙伴关系，并与美国或欧洲捐助者合作，可以扩大对该地区民主的支持。

结论

澳大利亚、印度尼西亚、日本和韩国等亚洲民主国家，以及尽管近期民主表现令人失望但仍被纳入的印度，愿意参与美国领导的民主联盟。这些国家对21世纪初以来全球和区域民主的倒退深感担忧。民粹主义的兴起、政治两极分化和数字威权主义都至关重要。亚洲民主国家也同样重视在区域政治中加强民主价值观和规范，因为它们的民主治理和该地区的公共利益都取决于亚洲自由秩序的持续存在。然而，如果美国重建民主联盟的努力被狭隘地定性为又一项制衡中国的战略，那么亚洲盟友和伙伴将不太愿意参与，或者在加入后保持被动。当目标以普世价值来表述，并将中国问题纳入其中时，民主亚洲可能会更具活力。

亚洲民主国家可以通过提供援助和其他物质能力，在支持民主方面发挥更积极的作用。通过协调努力来增加发展援助的数额并建立共同的援助框架原则，可能会促进这种作用。另一方面，亚洲国家害怕中国的强制经济政策，并希望美国在提供某些实际应对机制方面发挥主导作用。在人权问题及其他民主的核心规范和规则方面，许多亚洲民主国家可能会倾向于全球治理场所，特别是联合国。现有或新尝试的多边民主联盟也值得追求，以突出自由民主的价值观和规范。如果同时采取这些混合方法，美国与亚洲民主国家之间的联盟就能奏效。■

[1] Richard Haass, “Present at the Destruction: Trump’s Final Act Has Accelerated the Onset of a Post-American World,” Foreign Affairs, January 11, 2020, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-11/present-destruction，访问于2021年1月14日。

[2] Thomas Wright, “美国现在必须修复国内外的民主，”2021年1月11日。 https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/01/11/the-us-must-now-repair-democracy-at-home-and-abroad/；Frances Z. Brown, Thomas Carothers, and Alex Pascal, “美国比以往任何时候都更需要一次民主峰会，”Foreign Affairs，2021年1月15日，美国比以往任何时候都更需要一次民主峰会 | Foreign Affairs。

[3] Joe Biden, “民主时代下的威权主义，”2018年6月22日在哥本哈根民主峰会上的演讲。https://www.allianceofdemocracies.org/speech-by-joe-biden/。

[4] Evan A. Feigenbaum and Robert Manning, “两个亚洲的故事，”Foreign Policy，2012年10月31日。ihttps://carnegieendowment.org/2012/10/31/tale-of-two-asias-pub-49859。

[5] 白宫，《美利坚合众国国家安全战略》，2017年12月。https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf。

[6] 美国国防部。2019年。《印太战略报告：准备、伙伴关系和促进网络化区域》。https://www.documentcloud.org/documents/6111634-DOD-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-JUNE-2019。

[7] 美国国务院。2019年。《自由开放的印太：推进共同愿景》。东亚太平洋事务局。https://www.state.gov/a-free-and-open-indo-pacific-advancing-a-shared-vision/。

[8] William Burns, “美国需要新的外交政策，”The Atlantic，2020年7月14日。https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/07/united-states-needs-new-foreign-policy/614110/。

[9] David Lake, “自由国际秩序何去何从？权威、等级和制度变革，”Ethics & International Affairs，2020年冬季刊。

[10] https://community-democracies.org/values/organization/。

[11] Kurt M. Campbell and Rush Doshi, “美国如何巩固亚洲秩序：恢复平衡与合法性的战略，”Foreign Affairs 2021年1月12日，美国如何巩固亚洲秩序 | Foreign Affairs。

[12] Frances Z. Brown, Thomas Carothers, and Alex Pascal, “美国比以往任何时候都更需要一次民主峰会，”Foreign Affairs，2021年1月15日，美国比以往任何时候都更需要一次民主峰会 | Foreign Affairs。

[13] Melanie Hart and Blaine Johnson, 《绘制中国全球野心图》，美国进步中心，2019年2月。绘制中国全球治理野心图。

[14] Nadege Rolland, China’s Vision for a New World Order, National Bureau of Asian Research, January 2020. China's vision for a new world order.

[15] https://www.atlanticcouncil.org/programs/scowcroft-center-for-strategy-and-security/global-strategy-initiative/democratic-order-initiative/d-10-strategy-forum/.

[16] The Guardian, “UK plans early G7 virtual meeting and presses ahead with switch to D10,” January 15, 2021. https://www.theguardian.com/world/2021/jan/15/uk-plans-early-g7-virtual-meeting-and-presses-ahead-with-switch-to-d10.

[17] Carol Lancaster, Foreign Aid: Diplomacy, Development, Domestic Politics, Chicago: University of Chicago Press, 2007.

[18]  Korea International Cooperation Agency, http://www.koica.go.kr/koica_en/8003/subview.do; Japan International Cooperation Agency, “JICA’s Position Paper on SDG: Goal 16.” https://www.jica.go.jp/aboutoda/sdgs/ku57pq00002e2b2a-att/goal16_e.pdf.

■ Sook Jong Lee is a Professor of Public Administration at Sungkyunkwan University and Senior Fellow of the East Asia Institute. She has been directing the Asian Democracy Research Network since its formation in 2015, leading a network of about nineteen research organizations across Asia to promote democracy with the support of the National Endowment for Democracy. Her recent publications include Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Ko-rea’s Role in the 21st Century (ed. 2016), and Keys to Successful Presidency in South Korea (ed. 2013 and 2016).

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