[Новогодняя серия специальных комментариев – EAI: Прогноз и стратегия внешней политики Кореи в 2021 году] V. Мировой порядок в торговле на виражах и ответные меры Кореи

Примечание редактора

Ли Сын Джу, директор Исследовательского центра трансформации торговли и технологий EAI (профессор политологии и международных отношений Университета Чунан), пятый автор в серии специальных новогодних комментариев «EAI: Прогноз и стратегия внешней политики Кореи в 2021 году», прогнозирует мировой порядок в торговле после вступления в должность администрации Байдена и предлагает направление для будущей политики Кореи. Автор анализирует, что новая администрация Байдена, сохраняя жесткую позицию в отношении Китая, будет укреплять сотрудничество между демократическими странами. Он объясняет, что RCEP, первый мега-ВТО в Азии, может стать важным фактором, влияющим на стратегию администрации Байдена по возвращению к многостороннему торговому порядку. Автор утверждает, что в условиях меняющегося мирового торгового порядка Корее необходимо внимательно следить за возвращением администрации Байдена к многосторонности и заблаговременно готовиться, учитывая возможную переориентацию США на CPTPP и разработку правил цифровой торговли на уровне ВТО. Кроме того, автор заключает, что Корее необходимо прилагать усилия для постоянного обновления Корейско-американского соглашения о свободной торговле в соответствии с изменениями в глобальной торговой среде. Автор предлагает, чтобы Корея, наряду с проведением подготовительных работ на внутреннем уровне по правовой и институциональной реорганизации, также рассмотрела возможность улучшения корейско-японских отношений для регионального экономического порядка.

Байден администрации и мирового торгового

«Америка вернулась». На фоне продолжающейся рецессии мировой экономики и политики «сначала своя страна» из-за распространения COVID-19, избранный президент Джо Байден в ноябре 2020 года четко заявил, что Америка вновь возглавит многосторонность, основанную на сотрудничестве, и продолжит жесткую политику в отношении Китая, который пользовался несправедливыми преимуществами. Администрация Байдена, которая скоро вступит в должность, четко определила цели и направление своей внешнеэкономической политики, но остается вопрос о методологии. Чтобы спрогнозировать, какое лидерство проявит администрация Байдена для восстановления многосторонности, необходимо оценить достижения и ограничения четырех лет администрации Трампа.

Администрация Трампа решительно проводила жесткую политику в отношении Китая, неоднократно расширяя ограничения на торговлю с китайскими технологическими компаниями, включая Huawei, по соображениям безопасности, что явно отличалось от «дипломатического языка» предыдущих администраций. Несмотря на то, что политика Трампа вызвала политический раскол и конфликты по многим внутренним вопросам, она была относительно успешной в создании основы для двухпартийного консенсуса по политике в отношении Китая. Это можно считать благоприятным политическим наследием администрации Трампа для администрации Байдена, которая продолжит жесткую политику в отношении Китая. Однако администрация Байдена унаследовала и политические трудности администрации Трампа. Несмотря на то, что администрация Трампа не боялась торговой войны для исправления торгового дисбаланса, ее эффективность вызывает сомнения. Торговый дефицит США с Китаем увеличился с 375,1 млрд долларов при вступлении в должность администрации Трампа в 2017 году до рекордных 418,9 млрд долларов в 2018 году, а затем снизился до 283,5 млрд долларов в 2020 году. Снижение торгового дефицита с Китаем на первый взгляд может показаться значительным успехом торговой войны администрации Трампа. Однако общий торговый дефицит США в 2020 году фактически увеличился. В частности, дефицит товаров и услуг в ноябре 2020 года составил 68,1 млрд долларов, что является самым высоким показателем с августа 2006 года, когда он составил 68,3 млрд долларов. В результате торговой войны структурные причины торгового дисбаланса не были устранены, а лишь сместились из Китая в другие страны. Кроме того, снижение торгового дефицита с Китаем в период президентства Трампа сопровождалось снижением объема торговли между США и Китаем с 635,1 млрд долларов в 2017 году до 503,5 млрд долларов в 2020 году. Это свидетельствует о том, что США и Китай переходят к эпохе «управляемой взаимозависимости», постоянно снижая уровень взаимозависимости в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Восстановление международного сотрудничества и комплексная

Администрация Трампа, своим односторонним поведением в отношении союзников и партнеров, ослабила основу международного сотрудничества, которая могла бы повысить эффективность политики в отношении Китая. Избранный президент Байден, оценив политику «Америка прежде всего» администрации Трампа как приведшую к «одинокой Америке», четко заявил о «восстановлении исторической роли Америки как мирового лидера», исходя из суждения, что односторонний подход затрудняет эффективное сдерживание Китая. Более того, избранный президент Байден предложил новое средство для сдерживания Китая, угрожающего основанному на правилах многостороннему порядку, – сотрудничество между демократическими странами. Предложение избранного президента Байдена на саммите демократий (Summit for Democracy) в декабре 2020 года о «новом формировании духа и целей, общих для стран свободного мира», свидетельствует о том, что сотрудничество между демократическими странами не останется лишь дипломатической риторикой. Возвращение Америки к многосторонности, провозглашенное избранным президентом Байденом, можно рассматривать не просто как восстановление существующего многостороннего порядка, основанного на правилах, а как «трансформацию», направленную на его обновление в соответствии с изменениями в внутренней и внешней среде.

«Комплексная конкуренция и сотрудничество между США, Китаем и ЕС» является важным фактором, с которым столкнется администрация Байдена при восстановлении международного сотрудничества. Китай оперативно отреагировал на возвращение администрации Байдена к многосторонности, принципиально согласовав в декабре 2020 года инвестиционное соглашение с ЕС. Несмотря на то, что инвестиционное соглашение имеет более узкую сферу, чем ВТО, и его влияние относительно меньше, оно оказывает значительное влияние на мировой экономический порядок и внешнеэкономическую стратегию США. С точки зрения ЕС, инвестиционное соглашение с Китаем является стратегией, направленной одновременно и на Китай, и на США. Регулирование китайским правительством рынков инвестиций и финансовых услуг, а также дискриминация иностранных компаний хорошо известны. ЕС, заключив инвестиционное соглашение, смог создать основу для справедливой конкуренции на китайском рынке. Кроме того, инвестиционное соглашение между ЕС и Китаем является ответной мерой против США. Администрация Трампа использовала комбинацию жесткой и мягкой политики в отношении Китая (Good cop Bad cop routine), что позволило ей заключить первую фазу американо-китайского соглашения в январе 2020 года. С точки зрения ЕС, первая фаза американо-китайского соглашения помогла американским компаниям получить преференциальный доступ к китайскому рынку, поэтому инвестиционное соглашение между ЕС и Китаем может создать эффект «выравнивания игрового поля» для европейских компаний не только по отношению к китайским, но и по отношению к американским компаниям. Для администрации Байдена такой упреждающий шаг ЕС свидетельствует о том, что политика в отношении Китая, основанная на демократическом сотрудничестве и трансатлантическом партнерстве, не будет легкой. Это наследие односторонности, оставленное администрацией Трампа.

Несомненно, возвращение Америки к многосторонности является новой исторической задачей для администрации Байдена. Однако, чтобы администрация Байдена вновь закрепилась в многостороннем торговом порядке и, более того, осуществляла лидерство в процессе его перестройки, необходим перебалансировка между внешней и внутренней политикой. Хотя необходимость возвращения Америки к многостороннему торговому порядку велика, ожидается значительное внутреннее политическое сопротивление этому возвращению. Чтобы преодолеть конфронтационные и изнурительные дебаты, администрации Байдена необходимо залечить экономическую поляризацию и политический раскол, вызванные глобализацией и свободной торговлей. Для этого ожидается, что администрация Байдена будет проводить стратегию формирования внутриполитической основы для «третьей глобализации», выходящей за рамки дихотомии «глобализация против деглобализации», путем смягчения экономической поляризации и политического раскола через расширение среднего класса. Это, в свою очередь, является задачей по реконструкции политической и идеологической основы, которая будет поддерживать многосторонность на внешнем уровне.脫) Ожидается, что будет проводиться политика, направленная на формирование внутренней политической базы для «третьей глобализации», выходящей за рамки дихотомии глобализации. Это, в свою очередь, является задачей по реконфигурации политической и идеологической базы, поддерживающей многосторонность на внешнем уровне.

RCEP의 заключение и китайско-американская конкуренция на

Еще одним важным фактором, который может повлиять на стратегию администрации Байдена по возвращению к многостороннему торговому порядку, является тот факт, что сразу после президентских выборов в США было заключено RCEP – первое мега-ВТО с участием азиатских стран – после восьми лет затяжных переговоров. Администрация Байдена, вступив в должность, не может не придавать большего приоритета решению текущих проблем, таких как борьба с COVID-19 и восстановление экономики. Кроме того, администрация Байдена, вероятно, вложит значительные политические ресурсы в достижение баланса и гармонии между такими политическими интересами, как экологическая политика и политика в отношении работников обрабатывающей промышленности, а также в получение поддержки со стороны своих сторонников. Несмотря на то, что администрация Байдена заявила о своем намерении вернуться к многосторонности, ее реальная осуществимость вызывала сомнения из-за внутриполитической ситуации, которая не позволяла администрации Байдена выделять политические ресурсы на внешнеэкономическую политику.

Однако импульс к переменам был создан извне. Экономическое и стратегическое значение заключения RCEP немало. Хотя к RCEP можно относиться по-разному, его можно оценить по «Руководящим принципам RCEP» (RCEP Guiding Principles), заявленным самими участниками. Согласно этим принципам, участники RCEP стремились к «современному, всеобъемлющему, высококачественному и взаимовыгодному экономическому партнерскому соглашению» (modern, comprehensive, high-quality and mutually beneficial economic partnership agreement). Хотя трудно утверждать, что RCEP, состоящий из 20 глав, 17 приложений и 54 графиков выполнения, достиг всех этих целей, нет сомнений в том, что это первое мега-ВТО, установившее базовые торговые правила по всей Азии. Более того, среди участников RCEP много стран с высокой экономической активностью, таких как Китай, Вьетнам и Индонезия, а к 2050 году семь стран из числа участников RCEP войдут в число 20 крупнейших экономик мира. Это причина, по которой экономические эффекты RCEP, объединяющего страны, на долю которых приходится 29% мирового ВВП, 29% мирового населения и 25% мировой торговли, вызывают еще большие ожидания в будущем.

Кроме того, учитывая, что между Кореей и Японией, а также между Китаем и Японией не было заключено двусторонних ВТО, RCEP будет иметь эффект корейско-китайско-японского ВТО, способствуя экономической интеграции в Северо-Восточной Азии, а затем между Северо-Восточной и Юго-Восточной Азией. Несмотря на то, что участники RCEP заключили множество двусторонних ВТО, их эффективность была невысокой из-за «эффекта спагетти» (spaghetti bowl effect), вызванного несоответствием и непоследовательностью правил между ВТО, но ожидается, что RCEP в значительной степени решит эту проблему путем унификации торговых правил. Кроме того, RCEP повысил удобство использования, унифицировав критерии происхождения и упростив процедуры сертификации происхождения, и ожидается, что он будет способствовать развитию торговли в рамках региональных цепочек создания стоимости. С другой стороны, учитывая, что CPTPP, заменившее TPP, имеет определенные ограничения в расширении торговли в рамках цепочек поставок из-за выхода США, необходимо внимательно следить за влиянием RCEP на региональную экономическую интеграцию и архитектуру в будущем. Хотя это и не является ключевым элементом переговоров, включение цифровой торговли, прав интеллектуальной собственности, экологии, труда и финансовых услуг также придает ему значение как потенциального высококачественного ВТО в будущем.

Стратегическое значение RCEP еще больше. Премьер Госсовета Китая Ли Кэцян, несмотря на волну протекционизма и рецессию мировой экономики из-за COVID-19, придал значение заключению RCEP, заявив, что это «подтверждение поддержки свободной торговли и многосторонности». Председатель Си Цзиньпин пошел еще дальше, заявив, что «Китай положительно рассмотрит вступление в CPTPP», намекая на то, что Китай будет играть ведущую роль в перестройке регионального экономического порядка в будущем. Китайское правительство, столкнувшись с протекционистским давлением со стороны администрации Трампа, проводило стратегию «двойной циркуляции» (dual circulation) – внутренней и внешней – основанную на расширении внутреннего спроса. Экономика Китая из-за распространения COVID-19 показала отрицательный рост на 6,8% в первом квартале 2020 года, но быстро восстановилась и, по прогнозам, покажет среднегодовой темп экономического роста около 3% в 2020 году. Ожидается, что RCEP будет способствовать формированию китайским правительством структуры двойной циркуляции между внутренним спросом и внешней торговлей. В этом случае это приведет к формированию регионального экономического порядка и региональных цепочек создания стоимости вокруг Китая, что, как ожидается, окажет определенное влияние на деглобализацию (decoupling), возглавляемую США.

Между тем, последствия неучастия Индии проявляются больше в стратегическом, чем в экономическом плане. Из-за неучастия Индии азиатские страны не смогли сформировать самодостаточную региональную экономическую архитектуру. Преобладало мнение, что если бы Индия участвовала в RCEP вместе с Японией и Австралией, то была бы создана экономическая версия стратегии США в Индо-Тихоокеанском регионе, что позволило бы сдерживать Китай в рамках региональной архитектуры. США в последнее время перешли от этапа разработки к этапу реализации стратегии в Индо-Тихоокеанском регионе, конкретизируя ее. Стратегия в Индо-Тихоокеанском регионе продемонстрировала результаты, воплотившись в таких различных формах, как Quad, Blue Dot Network, Clean Path Initiative, Economic Prosperity Network, но имела недостаток в отсутствии всеобъемлющей торговой стратегии. Участие Индии в RCEP могло бы дополнить концепцию экономического сотрудничества, повысить завершенность стратегии в Индо-Тихоокеанском регионе и, на этой основе, сдержать Китай, но неучастие Индии привело к усилению влияния Китая.

Стратегия ответа Кореи?

Заявление администрации Байдена о возвращении к многосторонности и заключение мега-ВТО RCEP, как ожидается, приведут к изменениям в многостороннем торговом порядке. Как Корея должна реагировать на волну изменений мирового торгового порядка? Во-первых, Корее необходимо внимательно следить за этапами и способами возвращения администрации Байдена к многосторонности. Как упоминалось выше, администрация Байдена, вероятно, не будет спешить с возвращением к многосторонности или мега-ВТО по внутриполитическим причинам. Однако администрация Байдена четко заявила, что «правила мировой торговли должны писать США, а не Китай», поэтому ожидается, что она будет искать способы возвращения к многосторонности или мега-ВТО, приемлемые с внутриполитической точки зрения. Учитывая это, маловероятно, что администрация Байдена вернется к существующему CPTPP, где заморожены положения, предпочитаемые США, и может предложить усиление правил, касающихся труда и окружающей среды, в качестве условия возвращения. Такой подход может стать политической точкой равновесия, которая сможет убедить как прогрессивное крыло Демократической партии, так и республиканцев. Одновременно администрация Байдена, вероятно, будет преследовать двойной подход (dual-track approach), включая в повестку дня ВТО правила, касающиеся труда, окружающей среды и цифровой торговли.

Корее необходимо заблаговременно подготовиться к использованию мега-ВТО и ВТО администрацией Байдена. Прежде всего, Корее необходимо приложить усилия для обновления Корейско-американского соглашения о свободной торговле. Корея уже однажды пересматривала Корейско-американское соглашение о свободной торговле с администрацией Трампа, и правительству Кореи следует использовать его как средство для лидирования в мировых торговых стандартах, постоянно обновляя Корейско-американское соглашение о свободной торговле, заблаговременно отражая изменения в глобальной торговой среде. В связи с использованием ВТО администрацией Байдена, Корее необходимо сыграть ведущую роль в устранении разрыва между «торговой реальностью 21 века и торговыми правилами 20 века». В 2019 году 76 стран-членов ВТО договорились представить предложение о переговорах для содействия переговорам по электронной торговле в обширных областях, таких как спам, исходный код, открытые государственные данные, упрощение торговли товарами, доступ к рынкам услуг, электронные подписи и сертификаты, а также защита прав потребителей в Интернете. Поскольку администрация Байдена, возможно, будет способствовать переговорам по установлению правил цифровой торговли на уровне ВТО для возвращения к многосторонности, Корее необходимо заблаговременно подготовиться к этому.

Во-вторых, для того чтобы лидировать в области правил цифровой торговли, необходимо провести подготовительные работы на внутреннем уровне по правовой и институциональной реорганизации. Хотя законы о трех данных (Data Three Acts), принятые в январе 2020 года, получили оценку как создавшие правовую основу для развития индустрии данных, существует также оценка, что правила, касающиеся трансграничного перемещения персональных данных, одного из ключевых вопросов цифровой торговли, недостаточны, поэтому требуется более тщательная подготовка. Только после проведения институциональной реорганизации на внутреннем уровне можно будет проявлять большую активность в многосторонних переговорах по установлению правил цифровой торговли на внешнем уровне.

В-третьих, необходимо систематически изучить влияние заключения RCEP на региональный экономический порядок и заблаговременно подготовиться к направлению его изменений. Корея сыграла определенную роль в заключении RCEP, проявив скрытое лидерство. Учитывая, что Индия окончательно решила не участвовать, Корея, сотрудничая со странами АСЕАН, продемонстрировала лидерство в успешном заключении RCEP в ситуации, когда Япония, заинтересованная в сдерживании Китая, стремилась отсрочить заключение переговоров до участия Индии. Теперь Корее необходимо активно искать пути сохранения лидерства в процессе перестройки регионального экономического порядка после заключения RCEP. TPP и RCEP различаются во многих аспектах. Если CPTPP, несмотря на наличие замороженных положений, является мега-ВТО высокого уровня, стремящимся к «WTO plus», то RCEP можно назвать моделью для развивающихся стран, стремящейся к «соответствию с ВТО» (WTO-consistent). Чтобы Корея проявила лидерство в формировании интеграционного регионального экономического порядка, гармонизируя такие различные мега-ВТО, необходимо многосторонне изучить возможность участия в CPTPP. Поскольку администрация Байдена может искать возможность постепенного участия в CPTPP путем его пересмотра, необходимо тщательно изучить возможность его реализации и заблаговременно подготовиться.

В-четвертых, Япония является страной, занимающей важное положение в процессе перестройки регионального экономического порядка, участвуя как в CPTPP, так и в RCEP. Япония продемонстрировала стратегическую многосторонность в процессе заключения и запуска CPTPP и, как ожидается, будет активно способствовать возвращению США в CPTPP и участию Индии в RCEP в будущем. Чтобы Корея проявила лидерство в региональном экономическом порядке, необходимо рассмотреть вопрос об установлении отношений с Японией.■

■ Автор: Ли Сын Джу_ Директор Центра трансформации торговли и технологий EAI, профессор политологии и международных отношений Университета Чунан. Получил докторскую степень по политологии в Калифорнийском университете в Беркли. Основные области исследований включают международльную политическую экономию, международную политику торговли и глобальное цифровое управление. Среди его основных работ и соавторских изданий: «Международная политическая экономия киберпространства» (под ред. Ли Сын Джу), «Институциональное балансирование и политика мега-ВТО в Восточной Азии», «Northeast Asia: Ripe for Integration?» (соавт. ред.), «Торговая политика в Азиатско-Тихоокеанском регионе: роль идей, интересов и внутренних институтов» (соавт. ред.).

■ Куратор и редактор: Со Чон Хе, научный сотрудник EAI

문의: 02 2277 1683 (ext. 207) / jhsuh@eai.or.kr

«Комментарии EAI» – это площадка для дискуссий, где эксперты могут высказывать свое мнение и предлагать политические рекомендации по ключевым внутренним и международным вопросам. При цитировании обязательно указывайте источник. EAI является независимым исследовательским институтом, не связанным с какими-либо политическими интересами. Утверждения и мнения, изложенные в отчетах, журналах и монографиях EAI, не отражают позицию EAI и являются исключительно личным мнением автора.