Serie de comentarios especiales de Año Nuevo - Perspectivas y estrategias de la diplomacia coreana en 2021 del EAI] V. Orden comercial mundial en turbulencia y la respuesta de Corea

Nota del editor

El Dr. Lee Seung-joo, director del Centro de Investigación de Transformación Comercial y Tecnológica del EAI (y profesor de Política y Estudios Internacionales en la Universidad de Chung-Ang), autor del quinto artículo de la serie de comentarios especiales de Año Nuevo "Perspectivas y estrategias de la diplomacia coreana en 2021" del EAI, predice el orden comercial mundial tras la entrada en funciones de la administración Biden y presenta la dirección futura de Corea. El autor analiza que la nueva administración Biden mantendrá una política firme hacia China y al mismo tiempo consolidará la cooperación entre las naciones democráticas. Explica que el RCEP, el primer mega TLC firmado por países asiáticos, es un factor importante que puede influir en la estrategia de la administración Biden para regresar al orden comercial multilateral. El autor sostiene que, en medio del cambiante orden comercial mundial, Corea debe observar atentamente el regreso de la administración Biden al multilateralismo y prepararse de forma proactiva teniendo en cuenta la renegociación del CPTPP por parte de Estados Unidos y el establecimiento de normas de comercio digital a nivel de la OMC. Además, diagnostica que es necesario un esfuerzo continuo para actualizar el TLC Corea-EE. UU. en consonancia con los cambios en el entorno comercial mundial. El autor recomienda que Corea, además de realizar ajustes legales e institucionales a nivel nacional, también debe considerar la mejora de las relaciones Corea-Japón para el orden económico regional.

Biden administración y el orden comercial

“America is back.” En medio de la recesión económica mundial y el nacionalismo económico persistentes debido a la propagación del COVID-19, el presidente electo Joe Biden declaró claramente en noviembre de 2020 que Estados Unidos volvería a liderar el multilateralismo basado en la cooperación, al tiempo que continuaría con una política firme hacia China, que se ha beneficiado injustamente. La administración Biden, que pronto asumirá el cargo, ha presentado objetivos y direcciones claras para su política económica exterior, pero la cuestión reside en la metodología. Para predecir qué tipo de liderazgo ejercerá la administración Biden para restaurar el multilateralismo, es necesario evaluar los logros y limitaciones de los cuatro años de la administración Trump.

La administración Trump adoptó audazmente una política firme hacia China, ampliando continuamente las restricciones comerciales a empresas tecnológicas chinas, incluida Huawei, por motivos de seguridad, lo que la diferencia claramente de la "gramática diplomática" de las administraciones anteriores. A pesar de haber provocado divisiones y conflictos políticos en muchas políticas internas, la administración Trump tuvo un éxito relativo en la creación de una base de consenso bipartidista para la política hacia China. Esto puede considerarse un legado político de la administración Trump que favorece la continuación de una política firme hacia China por parte de la administración Biden. Sin embargo, la administración Biden también heredó las cargas políticas de la administración Trump. A pesar de que la administración Trump no dudó en recurrir a una guerra comercial para corregir el desequilibrio comercial, su eficacia es cuestionable. El déficit comercial de Estados Unidos con China aumentó de 375.100 millones de dólares en 2017, el año en que asumió el cargo la administración Trump, a un máximo histórico de 418.900 millones de dólares en 2018, antes de disminuir a 283.500 millones de dólares en 2020. La disminución del déficit comercial con China podría parecer a primera vista un logro considerable de la administración Trump en la guerra comercial. Sin embargo, el déficit comercial total de Estados Unidos en 2020 en realidad aumentó. En particular, el déficit de la balanza de bienes y servicios en noviembre de 2020 alcanzó los 68.100 millones de dólares, la cifra más alta desde agosto de 2006, cuando alcanzó los 68.300 millones de dólares. Como resultado de la guerra comercial, el desequilibrio comercial simplemente se trasladó de China a otros países, y la causa estructural del desequilibrio comercial no se ha resuelto. Además, la disminución del déficit comercial con China durante el mandato del presidente Trump fue acompañada por una disminución del volumen comercial entre Estados Unidos y China, de 635.100 millones de dólares en 2017 a 503.500 millones de dólares en 2020. Esto sugiere que Estados Unidos y China están transitando hacia una era de "interdependencia gestionada", reduciendo continuamente el nivel de interdependencia mutua a medio y largo plazo.

Restauración de la cooperación internacional y el

La administración Trump debilitó la base de cooperación internacional que podría haber aumentado la eficacia de su política hacia China, al recurrir repetidamente a un comportamiento unilateral hacia aliados y socios. El presidente electo Biden evaluó que el "America First" de la administración Trump había llevado a un "Estados Unidos aislado" y dejó claro que "restablecería el papel histórico de Estados Unidos como líder mundial", basándose en el juicio de que es difícil contener eficazmente a China mediante un enfoque unilateral. El presidente electo Biden también propuso un nuevo medio para contener a China, que amenaza el orden multilateral basado en reglas: la cooperación entre países democráticos. La propuesta del presidente electo Biden en diciembre de 2020 de convocar una "Cumbre para la Democracia" para "reafirmar el espíritu y el propósito compartidos por las naciones del mundo libre" sugiere que la cooperación entre países democráticos no será solo retórica diplomática. El regreso de Estados Unidos al multilateralismo, defendido por el presidente electo Biden, no se limita a una simple restauración del orden multilateral basado en reglas existente, sino que puede considerarse una "transformación" para reformarlo de acuerdo con los cambios de la época, tanto interna como externamente.

El "marco de competencia y cooperación compleja entre Estados Unidos, China y la UE" será un desafío importante que la administración Biden enfrentará al restaurar la cooperación internacional. China respondió rápidamente al regreso de la administración Biden al multilateralismo al acordar en principio un acuerdo de inversión con la UE en diciembre de 2020. Aunque el acuerdo de inversión es más limitado en alcance que un TLC y, por lo tanto, tiene un impacto relativamente menor, su influencia en el orden económico mundial y la estrategia económica exterior de Estados Unidos no es insignificante. Desde la perspectiva de la UE, el acuerdo de inversión con China es una estrategia dirigida tanto a China como a Estados Unidos. Son bien conocidas las regulaciones del gobierno chino y la discriminación contra empresas extranjeras en los mercados de inversión y servicios financieros. La UE puede decir que ha sentado las bases para una competencia justa en el mercado chino a través de la conclusión del acuerdo de inversión. Además, el acuerdo de inversión UE-China es también una medida de respuesta a Estados Unidos. La administración Trump empleó una rutina de "buen policía, mal policía" hacia China, lo que llevó al acuerdo de Fase 1 entre EE. UU. y China en enero de 2020. Desde la perspectiva de la UE, el acuerdo de Fase 1 entre EE. UU. y China ayudó a las empresas estadounidenses a obtener una posición ventajosa en el acceso al mercado chino; por lo tanto, el acuerdo de inversión UE-China podría tener el efecto de "nivelar el campo de juego" para las empresas europeas, no solo frente a las empresas chinas, sino también frente a las empresas estadounidenses. Para la administración Biden, el movimiento proactivo de la UE sugiere que no será fácil promover una política hacia China basada en la cooperación democrática y la cooperación transatlántica. Este es el legado del unilateralismo dejado por la administración Trump.

El regreso de Estados Unidos al multilateralismo es claramente una tarea de la nueva era impuesta a la administración Biden. Sin embargo, para que la administración Biden se reasiente en el orden comercial multilateral y, además, ejerza un liderazgo en el proceso de reconfiguración del orden comercial multilateral, es necesario un reequilibrio entre la política exterior y la política interna. Si bien es cierto que la necesidad del regreso de Estados Unidos al orden comercial multilateral es grande, también se prevé una considerable resistencia política interna al regreso al multilateralismo. Para que la administración Biden cure la polarización económica y la división política causadas por la globalización y el libre comercio y regrese al multilateralismo, es necesario superar debates conflictivos y desgastantes. Para ello, se espera que la administración Biden persiga una estrategia para formar una base política interna que trascienda la dicotomía de globalización versus "des-globalización" (脫世界化) mediante la mitigación de la polarización económica y la división política a través de la expansión de la clase media. Esto, a su vez, es una tarea de reconstrucción de la base política e ideológica que respalde el multilateralismo a nivel externo.脫globalización

Conclusión del RCEP y la nueva dimensión

Otro factor importante que puede influir en la estrategia de la administración Biden para regresar al orden comercial multilateral es la conclusión del RCEP, el primer mega TLC firmado por países asiáticos, tras 8 años de largas negociaciones, justo después de las elecciones presidenciales de Estados Unidos. La administración Biden, tras asumir el cargo, no puede dejar de dar mayor prioridad a las políticas internas, como la respuesta al COVID-19 y las medidas de recuperación económica. Además, parece que la administración Biden tendrá que dedicar considerables recursos políticos a equilibrar y armonizar políticas que pueden entrar en conflicto con intereses políticos, como las políticas ecológicas y las políticas laborales de manufactura, y a obtener la comprensión de sus bases de apoyo. A pesar de que la administración Biden ha expresado su voluntad de regresar al multilateralismo, la duda sobre su viabilidad se ha planteado debido a la situación política interna que no permite a la administración Biden dispersar recursos políticos en políticas económicas exteriores.

Sin embargo, el impulso del cambio se creó desde el exterior. El significado económico y estratégico de la conclusión del RCEP no es insignificante. Aunque el RCEP puede evaluarse de diversas maneras según la perspectiva, puede evaluarse en comparación con los "Principios Rectores del RCEP" autoproclamados por los países participantes. Según estos principios, los países participantes del RCEP aspiraban a un "acuerdo de asociación económica moderno, integral, de alta calidad y mutuamente beneficioso". Si bien es difícil considerar que el RCEP, compuesto por 20 capítulos, 17 anexos y 54 calendarios de implementación, haya logrado todos estos objetivos, no hay duda de que es el primer mega TLC que ha establecido reglas comerciales básicas en toda Asia. Además, entre los países participantes del RCEP se encuentran muchas economías dinámicas como China, Vietnam e Indonesia, y se prevé que siete de los países participantes del RCEP se encuentren entre las 20 principales economías del mundo para 2050. El RCEP, compuesto por países que representan el 29% del PIB mundial, el 29% de la población mundial y el 25% del comercio mundial, tiene un futuro prometedor en términos de efectos económicos.

Además, dado que Corea-Japón y China-Japón no habían firmado TLC bilaterales entre los países participantes del RCEP, se espera que el RCEP tenga el efecto de un TLC entre China, Japón y Corea, promoviendo la integración económica en el noreste de Asia y, más allá, entre el noreste de Asia y el sudeste asiático. A pesar de que los países participantes del RCEP habían firmado numerosos TLC bilaterales, su baja utilización se debió al "efecto espagueti" causado por la inconsistencia y la falta de coherencia de las reglas entre los TLC, y se espera que el RCEP resuelva en gran medida estos problemas unificando las reglas comerciales. Además, el RCEP ha aumentado la facilidad de uso al unificar los criterios de origen de los países participantes y simplificar los procedimientos de certificación de origen, y también se espera que active el comercio dentro de las cadenas de valor regionales. Por otro lado, considerando que el CPTPP, que reemplazó y entró en vigor tras la retirada de Estados Unidos, tiene ciertas limitaciones para expandir el comercio dentro de las cadenas de suministro, es necesario observar atentamente el impacto que el RCEP tendrá en la integración económica regional y la arquitectura económica regional en el futuro. Aunque no es un elemento central de la negociación, su inclusión de comercio digital, propiedad intelectual, medio ambiente, laboral y servicios financieros también puede interpretarse como una apertura a la posibilidad de ser un TLC de alta calidad en el futuro.

El significado estratégico del RCEP es aún mayor. El Primer Ministro chino Li Keqiang le dio el significado de "confirmar el apoyo al libre comercio y al multilateralismo" a la conclusión del RCEP a pesar de la ola de proteccionismo y la recesión económica mundial debido al COVID-19, y el Presidente Xi Jinping fue más allá al sugerir que China lideraría la reconfiguración del orden económico regional al indicar que "consideraría positivamente la adhesión de China al CPTPP". El gobierno chino, frente a la ofensiva proteccionista de la administración Trump, ha estado implementando una estrategia de "doble circulación" (双循环) interna e internacional basada en la expansión de la demanda interna. La economía china registró una tasa de crecimiento económico del -6,8% en el primer trimestre de 2020 debido a la propagación del COVID-19, pero se recuperó rápidamente y se espera que registre una tasa de crecimiento económico anual promedio de alrededor del 3% en 2020. Se prevé que el RCEP contribuya a que el gobierno chino forme una estructura de doble circulación entre la demanda interna y el comercio exterior. En este caso, se espera que tenga un cierto impacto en el desacoplamiento liderado por Estados Unidos, al generar el efecto de que las cadenas de valor regionales y el orden económico regional se formen en torno a China.

Por otro lado, el impacto de la no participación de la India es más pronunciado en el ámbito estratégico que en el económico. La no participación de la India ha impedido que los países asiáticos formen una arquitectura económica regional autosuficiente. Se preveía que si la India participaba en el RCEP junto con Japón y Australia, se establecería una versión económica de la estrategia del Indo-Pacífico liderada por Estados Unidos, lo que tendría el efecto de contener a China dentro del marco de la arquitectura regional. Estados Unidos estaba en proceso de concretar la estrategia del Indo-Pacífico, que hasta entonces había permanecido en la fase de concepción, llevándola a la fase de ejecución. Si bien la estrategia del Indo-Pacífico ha mostrado logros concretos en varios aspectos, como el Quad, la Red Blue Dot, la Iniciativa Clean Path y la Red de Prosperidad Económica, tenía la limitación de carecer de una estrategia económica integral basada en el comercio. La participación de la India en el RCEP podría haber complementado los esquemas de cooperación económica, mejorando la integridad de la estrategia del Indo-Pacífico y conteniendo a China sobre esa base, pero la no participación de la India ha resultado en un mayor énfasis en la influencia de China.

¿Cuál es la

La declaración de la administración Biden de regresar al multilateralismo y la conclusión del mega TLC RCEP se espera que provoquen cambios en el orden comercial multilateral. ¿Cómo debe responder Corea a la ola de cambios en el orden comercial mundial? En primer lugar, Corea necesita observar atentamente los pasos y métodos de la administración Biden para regresar al multilateralismo. Como se mencionó anteriormente, es poco probable que la administración Biden se apresure a regresar al multilateralismo o a un mega TLC por razones de política interna. Sin embargo, la administración Biden también ha dejado claro que "Estados Unidos debe escribir las reglas del comercio mundial, no China", por lo que se espera que busque formas de multilateralismo o mega TLC que sean políticamente aceptables. Teniendo esto en cuenta, es poco probable que la administración Biden regrese al CPTPP existente, cuyas disposiciones preferidas por Estados Unidos están congeladas, y podría proponer el fortalecimiento de las normas laborales y medioambientales como condición para su regreso. Este enfoque podría ser un punto de equilibrio político que permita a la administración Biden persuadir tanto al ala progresista del Partido Demócrata como a los republicanos. Al mismo tiempo, es probable que la administración Biden persiga un enfoque de doble vía, promoviendo negociaciones sobre normas de comercio laboral, medioambiental y digital a nivel de la OMC.

Corea necesita prepararse de forma proactiva para el uso de mega TLC y la OMC por parte de la administración Biden. En primer lugar, Corea necesita esforzarse por actualizar el TLC Corea-EE. UU. Corea ya ha enmendado el TLC Corea-EE. UU. una vez con la administración Trump, y el gobierno coreano necesita utilizarlo como un medio para liderar las normas comerciales mundiales actualizando continuamente el TLC Corea-EE. UU. para reflejar de forma proactiva los cambios en el entorno comercial mundial. En cuanto al uso de la OMC por parte de la administración Biden, Corea necesita ejercer un liderazgo para cerrar la brecha entre "la realidad del comercio del siglo XXI y las reglas comerciales del siglo XX". En 2019, 76 miembros de la OMC acordaron presentar una propuesta de negociación para promover negociaciones sobre comercio electrónico en una amplia gama de áreas, como spam, código fuente, datos gubernamentales abiertos, facilitación del comercio de bienes, acceso a mercados de servicios, firmas y certificados electrónicos, y protección del consumidor en línea. Dado que la administración Biden probablemente promoverá negociaciones sobre el establecimiento de normas de comercio digital a nivel de la OMC para regresar al multilateralismo, Corea necesita prepararse de forma proactiva para ello.

En segundo lugar, para liderar las normas de comercio digital, es necesario realizar primero ajustes legales e institucionales a nivel nacional. Si bien se evalúa que la aprobación de las "tres leyes de datos" en enero de 2020 ha sentado las bases legales para el desarrollo de la industria de datos, también se evalúa que la disposición sobre la transferencia transfronteriza de datos personales, uno de los temas clave del comercio digital, es insuficiente, por lo que se necesita una preparación más detallada. Solo cuando se realicen los ajustes institucionales a nivel nacional, se podrá ser más proactivo en las negociaciones multilaterales para el establecimiento de normas de comercio digital a nivel externo.

En tercer lugar, es necesario examinar sistemáticamente el impacto de la conclusión del RCEP en el orden económico regional y prepararse de forma proactiva para la dirección del cambio. Corea ha desempeñado un papel de liderazgo en el proceso de conclusión del RCEP. Dado que la India finalmente decidió no participar, y en una situación en la que Japón, que tenía una gran necesidad de contener a China, quería retrasar la conclusión de las negociaciones hasta que la India participara, Corea desempeñó un papel de liderazgo en la exitosa conclusión del RCEP en cooperación con los países de la ASEAN. Ahora, Corea necesita buscar activamente formas de continuar su liderazgo en el proceso de reconfiguración del orden económico regional tras la conclusión del RCEP. El CPTPP y el RCEP son diferentes en muchos aspectos. Si bien el CPTPP, a pesar de sus disposiciones congeladas, es un mega TLC de alto nivel que aspira a ser "WTO plus", el RCEP puede considerarse un modelo para países en desarrollo que aspira a ser "consistente con la OMC". Para que Corea ejerza un liderazgo en la formación de un orden económico regional integrado armonizando mega TLC tan dispares, es necesario buscar de diversas maneras la posibilidad de participar en el CPTPP. Dado que la administración Biden puede buscar la posibilidad de participar gradualmente en el CPTPP a través de su renegociación, es necesario examinar cuidadosamente su viabilidad y prepararse de forma proactiva.

En cuarto lugar, Japón es un país que participa tanto en el CPTPP como en el RCEP y ocupa una posición importante en el proceso de reconfiguración del orden económico regional. Japón demostró un multilateralismo estratégico en el proceso de conclusión y entrada en vigor del CPTPP, y se espera que siga mostrando una actitud proactiva para el regreso de Estados Unidos al CPTPP y la participación de la India en el RCEP. Para que Corea ejerza un liderazgo en el orden económico regional, se requiere una consideración de la relación con Japón.■

■ Autor: Lee Seung-joo_Director del Centro de Comercio, Tecnología y Transformación del EAI y Profesor de Política y Estudios Internacionales en la Universidad de Chung-Ang. Obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de California, Berkeley. Sus principales áreas de investigación incluyen la economía política internacional, la política internacional del comercio y la gobernanza digital global. Sus publicaciones incluyen "Economía Política Internacional del Ciberespacio" (editado por Lee Seung-joo), "Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia", "Northeast Asia: Ripe for Integration?" (coeditado), y "Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions" (coeditado).

■ Gestión y Edición: Seo Jung-hye, Investigadora del EAI

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