[新年の企画 特別論評シリーズ - EAI 韓国外交 2021 展望と戦略] ⑤渦中の世界貿易秩序と韓国の対応

編集者注

新年の企画 特別論評「EAI 韓国外交 2021 展望と戦略」シリーズの第5弾の著者であるイ・スンジュ EAI貿易技術転換研究センター所長（中央大学政治国際学科教授）は、バイデン政権発足後の世界貿易秩序を予測し、今後の韓国が進むべき方向を提示します。著者は、バイデン新政権が大国（対中国）強硬策を維持する一方で、民主主義国家間の協力を強固にすると分析します。アジア諸国が参加した初のメガFTAであるRCEPが、バイデン政権の多角的貿易秩序復帰戦略に影響を与えうる重要な要因であると説明します。激変する世界貿易秩序の中で、韓国はバイデン政権の多国主義復帰を注視し、米国のCPTPP改正やWTOレベルでのデジタル貿易ルールの確立を念頭に置いた先制的な準備が必要だと著者は主張します。さらに、世界の通商環境の変化に合わせて韓米FTAを継続的にアップグレードする努力が必要だと診断します。韓国は国内レベルでの法的・制度的な整備を先行すると同時に、地域経済秩序のための日韓関係の改善も検討すべきだと著者は提言します。

バイデン 政権の 発足と 世界貿易秩序の 行方

「America is back」。コロナ19の拡散により世界経済の低迷と自国優先主義が続く中、2020年11月、ジョー・バイデン（Joe Biden）次期大統領は、米国が再び協力基盤の多国主義を先導する一方、不当に利益を得てきた中国に対しては強硬策を継続することを明確にした。まもなく発足するバイデン政権は、対外経済政策の目標と方向性を明確に提示したが、問題は方法論である。バイデン政権が多国主義の回復のためにどのようなリーダーシップを行使するかを展望するためには、トランプ政権4年間の成果と限界に対する評価が必要である。

トランプ政権は対中国政策において、安全保障上の理由からファーウェイをはじめとする中国の技術企業に対する取引制限を継続的に拡大する強硬策を果敢に駆使したが、これは前任政権の「外交的文法」とは明確に差別化される。トランプ政権は多数の国内政策で政治的な亀裂と対立を招いたにもかかわらず、対中国政策については超党派的合意の基盤を造成することに比較的成功した。バイデン政権が対中国強硬策を継続する上で有利な、トランプ政権の政治的遺産と言えるだろう。しかし、バイデン政権はトランプ政権の政治的負担も共に引き継いだ。トランプ政権が貿易不均衡を是正するために貿易戦争を辞さなかったにもかかわらず、その効果については疑問の余地がある。トランプ政権発足の2017年、米国の対中貿易赤字は3,751億ドルから2018年には史上最大の4,189億ドルまで増加した後、2020年には2,835億ドルに減少した。対中貿易赤字の減少は一見、トランプ政権が貿易戦争で相当な成果を収めたように見える。しかし、2020年の米国の全体貿易赤字はむしろ増加した。特に、2020年11月には財・サービス収支赤字が681億ドルを記録したが、この数値は683億ドルを記録した2006年8月以来の最大規模である。貿易戦争の結果、貿易不均衡が中国から他の国へ移転されただけで、貿易不均衡の構造的原因が解消されたわけではない。また、トランプ大統領在任期間中の対中貿易赤字の減少は、米中貿易規模が2017年の6,351億ドルから2020年の5,035億ドルへと減少する現象を伴った。これは、米国と中国が中長期的に相互依存の度合いを継続的に低下させることで、「管理された相互依存」の時代へと移行していることを示唆している。

国際 協力の 回復と 米国・中国・EUの複合 ゲーム

トランプ政権は同盟国やパートナーに対しても一方主義的な行動を繰り返すことで、対中国政策の効果を高めることのできる国際協力の基盤を弱体化させた。バイデン次期大統領は、トランプ政権の「米国第一主義」が「孤立した米国」を招いたと評価し、「世界の大国としての米国の歴史的な役割を再確立する」ことを明確にしたのは、一方主義的なアプローチでは中国を効果的に牽制することは難しいという判断によるものである。バイデン次期大統領はさらに、米国がルールに基づく多国間秩序を脅かす中国を牽制するために、民主主義国家間の協力という新たな手段も提示した。2020年12月、バイデン次期大統領が「民主主義サミット（Summit for Democracy）」を開催し、「自由世界の国々が共有する精神と目的を新たに形成しよう」と提案したのは、民主主義国家間の協力が外交的修辞に終わらないことを示唆している。バイデン次期大統領が掲げる米国の多国主義復帰は、既存のルールに基づく多国間秩序の単純な回復にとどまらず、これを国内外の時代変化に合わせて新たに作り変える「変革（transformation）」を意図するものと言える。

そのような「米国・中国・EU間の複合的な競争と協力の構図」は、バイデン政権が国際協力を回復する過程で直面する重要な挑戦要因である。中国は2020年12月、EUと投資協定の締結に原則合意することで、バイデン政権の多国主義復帰に素早く対応した。投資協定はFTAよりも範囲が狭く、その影響は相対的に小さいものの、世界経済秩序と米国の対外経済戦略に与える影響は少なくない。EUの立場から見ると、中国との投資協定は中国と米国を同時に標的とする戦略である。投資および金融サービス市場に対する中国政府の規制と外国企業に対する差別はよく知られている。EUは投資協定締結を通じて、中国市場で公正な競争の基盤を 마련したと言える。さらに、EU・中国投資協定は米国への対応措置でもある。トランプ政権は中国に対して強硬・融和両面策（Good cop Bad cop routine）を動員することで、2020年1月の米中第1段階合意を引き出したこともある。EUの立場から見れば、米中第1段階合意は米国企業が中国市場へのアクセスにおいて優位な地位を確保するのに役立つため、EU・中国投資協定は欧州企業が中国企業だけでなく米国企業に対しても「公平な競争の場」をもたらす効果をもたらしうる。バイデン政権としては、EUの先制的な動きは、民主主義協力と大西洋協力に基づく対中国政策を推進することが容易ではないことを示唆している。これはトランプ政権が残した一方主義の遺産である。

米国の多国主義復帰がバイデン政権に与えられた新たな時代の課題であることは明らかである。しかし、バイデン政権が米国を多角的貿易秩序に再び定着させ、さらに多角的貿易秩序の再編過程でリーダーシップを行使するためには、対外政策と国内政策の間の再均衡が必要である。米国の多角的貿易秩序復帰の必要性が大きいのは事実だが、多国主義復帰に伴う国内政治的抵抗も相当なものと予想される。バイデン政権がグローバル化と自由貿易によってもたらされた経済的二極化と政治的亀裂を癒し、多国主義に復帰するためには、対決的で消耗的な議論を克服する必要がある。そのため、バイデン政権は中間層の拡大を通じて経済的二極化と政治的亀裂を緩和し、グローバル化対脱（脱）グローバル化の二分法を超えた第三のグローバル化のための国内政治的基盤を形成する戦略を追求すると予想される。これはすなわち、対外的なレベルでの多国主義を支える政治的・理念的な基盤を再構築する作業でもある。

RCEPの 妥結と 米中 競争の 新たな 次元

バイデン政権の多角的貿易秩序復帰戦略に影響を与えうるもう一つの重要な要因は、米国大統領選挙直後にアジア諸国が参加した初のメガFTAであるRCEPが、8年間にわたる長い交渉の末に妥結したことである。バイデン政権は就任後、コロナ19対応や経済回復対策などの懸案事項の解決といった国内政策に、より高い優先順位を置かざるを得ない。また、バイデン政権は環境政策や製造業労働政策のように、政治的利害が対立しうる政策のバランスと調和を図り、支持層の理解を得る作業に相当な政治的資源を投入する必要があるだろう。バイデン政権が多国主義復帰への意思を表明したにもかかわらず、その現実可能性について疑問が提起されたのは、バイデン政権が対外経済政策に政治的資源を分散させる余裕のない国内政治状況のためであった。

しかし、変化の気運は外部から作られた。RCEPの妥結が持つ経済的・戦略的意味は少なくない。RCEPについては、見方によって様々に評価できるが、RCEP参加国が自ら掲げた「RCEP Guiding Principles」に照らして評価できる。この原則によれば、RCEP参加国は「現代的で、包括的かつ、質の高い互恵的な経済パートナーシップ協定」（modern, comprehensive, high-quality and mutually beneficial economic partnership agreement）を目指した。20章、17の付属書、54の実施スケジュールで構成されたRCEPがこれらの目標をすべて達成したと見るのは難しいが、少なくともアジア全域にわたる基本貿易ルールを導き出した初のメガFTAであることには疑いの余地がない。さらに、RCEP参加国の顔ぶれを見ると、中国、ベトナム、インドネシアなど経済的活力の高い国々を多数含んでいるだけでなく、2050年にはRCEP参加国の中から7カ国が世界のGDP上位20カ国に含まれる見込みである。世界のGDPの29%、世界の人口の29%、世界の貿易の25%を占める国々で構成されたRCEPの経済効果は、将来さらに期待される理由である。

また、RCEP参加国の中で韓国・日本、中国・日本は二国間FTAを締結していない状態であったことを考慮すると、RCEPが韓中日FTAの効果をもたらし、東北アジア、さらには東北アジアと東南アジアの間の経済統合を促進する効果を生み出すと期待される。RCEP参加国が多数の二国間FTAを締結したにもかかわらず活用度が高くなかったのは、FTA間のルールの不一致と非一貫性による「スパゲッティボウル効果」のためであったが、RCEPは貿易ルールを統一することで、これらの問題を相当部分解消すると期待される。また、RCEPは参加国の原産地基準を統一し、原産地証明手続きを簡素化したため、活用利便性を高めただけでなく、地域価値連鎖内で行われる貿易を活性化する効果も期待できる。一方で、TPPに代わって妥結・発効したCPTPPが米国の脱退によりサプライチェーン内の貿易を拡大する上で一定の限界があることを考慮すると、RCEPが今後の地域経済統合と地域経済アーキテクチャ（architecture）に及ぼす影響を注視する必要がある。たとえ交渉の核心要素ではなかったとしても、デジタル貿易、知的財産権、環境、労働、金融サービスなどを盛り込むことで、今後の質の高いFTAとしての可能性を開いたという意味も付与できる。

RCEPの戦略的意味はさらに大きい。李克強（Li Keqiang）中国総理は、保護主義の波とコロナ19による世界経済の低迷にもかかわらずRCEPが締結されたことに対し、「自由貿易と多国主義への支持を確認」するものだと意味を付与し、習近平（Xi Jinping）主席はさらに一歩進んで「中国のCPTPP加入を肯定的に検討する」とし、今後の地域経済秩序の再編を中国が主導することを示唆した。中国政府はトランプ政権の保護貿易攻勢に直面し、内需拡大に基盤を置いた国内および国際の双循環（双循环）戦略を推進した。コロナ19の拡散により、中国経済は2020年第1四半期に経済成長率-6.8%を記録したが、急速に回復し、2020年には約3%の水準の年平均経済成長率を記録すると見られる。RCEPは中国政府が国内内需と対外貿易の間の双循環構造を形成するのに貢献すると展望される。この場合、域内価値連鎖と地域経済秩序が中国中心に形成される効果をもたらし、米国が主導するデカップリング（decoupling）に一定の影響を及ぼすと予想される。

一方、インドの不参加がもたらす効果は、経済的な次元よりも戦略的な次元でより顕著である。インドの不参加により、アジア諸国は自己完結的な地域経済アーキテクチャを形成することに成功しなかった。日本およびオーストラリアと共にインドがRCEPに参加した場合、米国主導のインド太平洋戦略の経済バージョンを樹立し、中国を地域アーキテクチャの枠内で牽制する効果があるだろうという見方が優勢であった。米国は最近、構想段階にとどまっていたインド太平洋戦略を実行段階へと移行させ、具体化する過程にあった。インド太平洋戦略は、クアッド（Quad）、Blue Dot Network、Clean Path Initiative、Economic Prosperity Networkなど、様々な側面で具体化される成果を示したが、貿易に基盤を置いた全般的な経済戦略が不足しているという限界を持っていた。インドのRCEP参加は、経済協力構想を補完することでインド太平洋戦略の完成度を高め、それを基盤に中国を牽制する効果を期待できたが、インドの不参加は中国の影響力をさらに浮き彫りにする結果を招いた。

韓国の 対応 戦略は？

バイデン政権の多国主義復帰宣言とRCEPというメガFTAの締結は、多角的貿易秩序の変化をもたらすと予想される。世界貿易秩序の変化の波に、韓国はどのように対応すべきか？第一に、韓国はバイデン政権の多国主義復帰に向けた手順と方式に注視する必要がある。前述したように、バイデン政権は国内政治的な理由から、多国主義またはメガFTAへの復帰を急ぐことはないだろう。しかし、バイデン政権は中国ではなく「米国が世界の貿易ルールを書くべきだ」という点を明確にしたため、国内政治的に容認されうる多国主義またはメガFTAの方式を探し出すと予想される。このような点を考慮すると、バイデン政権が米国が選好する条項が凍結された既存のCPTPPに復帰することは難しいと見られ、復帰の条件として労働・環境関連ルールの強化を提示する可能性がある。このようなアプローチは、バイデン政権が民主党内の進歩派と共和党を説得できる政治的な均衡点となりうるだろう。バイデン政権はこれと同時に、労働、環境、デジタル貿易ルールなどをWTOの議題に含めて推進する二元的アプローチ（dual-track approach）を共に追求すると見られる。

韓国はバイデン政権のメガFTAとWTOの活用に先制的に 대비する必要がある。まず、韓国は韓米FTAをアップグレードする努力をする必要がある。韓国はトランプ政権と韓米FTAを一度改正した前例があるが、韓国政府は世界の通商環境の変化を先制的に反映し、韓米FTAを継続的にアップグレードすることで、世界の貿易標準をリードする手段として活用する必要がある。バイデン政権のWTO活用と関連し、韓国は「21世紀の貿易現実と20世紀の貿易ルール」間の乖離を埋めることにリーダーシップを発揮する必要がある。2019年、WTO76カ国は、スパム、ソースコード、公開政府データ、物品貿易円滑化、サービス市場アクセス、電子署名と認証、オンライン消費者保護など、広範な分野の電子商取引交渉を促進するために交渉提案書を提出することで合意した。バイデン政権は多国主義復帰のためにWTOレベルでのデジタル貿易ルール確立に関する交渉を促進する可能性があるため、韓国はこれに先制的に 대비する必要がある。

第二に、デジタル貿易ルールをリードするためには、国内レベルでの法的・制度的な整備が先行されなければならない。2020年1月、データ3法が通過し、データ産業発展のための法的基盤が整ったという評価も受けているが、デジタル貿易の核心的な課題の一つである個人情報の国外移転に関する規定が不十分であるという評価もあるため、これに対するより詳細な準備が必要である。国内レベルでの制度整備が行われることで、対外的なレベルでデジタル貿易ルール確立のための多国間交渉に、より積極性を持つことができる。

第三に、RCEPの妥結が地域経済秩序に及ぼす影響を体系的に検討し、変化の方向に対する先制的な 대비をする必要がある。韓国はRCEP妥結過程で裏のリーダーシップを発揮した側面がある。インドが最終的に不参加を決定した状況で、中国牽制の必要性が大きかった日本がインドが参加するまで交渉妥結を遅延させようとしていた状況で、韓国はASEAN諸国と協力してRCEPが成功裏に妥結されることにリーダーシップを発揮した。今や韓国はRCEP妥結後、地域経済秩序の再編過程でリーダーシップを継続する 방안を積極的に模索する必要がある。TPPとRCEPは様々な面で異なる。たとえ凍結条項があるとしても、CPTPPが「WTO plus」を目指す高水準のメガFTAであるとすれば、RCEPは「WTO-consistent」を目指す途上国モデルと言える。韓国がこのように異なるメガFTAを調和させることで、統合的な地域経済秩序を形成する上でリーダーシップを発揮するためには、CPTPPに参加する 방안を多角的に模索する必要がある。バイデン政権がCPTPPの改正を通じて漸進的に参加する 방안を模索できるだけに、その実現可能性を綿密に検討し、先制的に 대비する必要がある。

第四に、CPTPPとRCEPの両方に参加し、地域経済秩序の再編過程で重要な位置を占めている国は日本である。日本はCPTPP妥結と発効過程で戦略的多国主義の姿を見せ、今後も米国のCPTPP復帰とインドのRCEP参加のために積極的な姿を見せると予想される。韓国が地域経済秩序でリーダーシップを発揮するためには、日本との関係設定に対する検討が求められる。■

■著者：イ・スンジュ_ EAI貿易・技術・転換センター所長・中央大学政治国際学科教授。米カリフォルニア大学バークレー校で政治学博士号を取得した。主な研究分野は国際政治経済、通商の国際政治、グローバルデジタルガバナンスなどである。主な著書および共著書に『サイバー空間の国際政治経済』（イ・スンジュ編）、“Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia,” 『Northeast Asia: Ripe for Integration?』（共編）、『Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions』（共編）などがある。

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