[ADRN Issue Briefing] 解读缅甸2020年大选

编者按

2020年11月，缅甸举行了大选。选举结果显示，全国民主联盟（NLD）再次赢得最多议席。尽管面临新冠疫情危机，2020年大选的投票率却很高。新加坡ISEAS-Yusof Ishak研究所研究员Moe Thuzar解释说，此次选举公民参与度的提高表明缅甸公众意识到了作为民主核心的选举的重要性。然而，她也指出，缅甸有超过一百万人被剥夺了投票权，例如罗兴亚人。她认为，尽管选举结果和执行情况是该国迈向民主的持续步骤的良好迹象，但未来仍有许多工作要做，以深化和巩固缅甸的民主转型。

执政党获得压倒性授权

11月8日，缅甸选民以压倒性投票结果，让现任全国民主联盟（NLD）以在缅甸立法机构——联邦议会中获得更多议席的优势，赢得了第二个任期。

NLD的胜利是意料之中的，因为其领导人昂山素季（Daw Aung San Suu Kyi）持续获得“强大而坚定不移的支持”。尽管缅甸新冠疫情蔓延，NLD在许多少数民族地区赢得了胜利，并且投票率很高，这与人们的普遍预测相反——即在对其执政表现的批评和其受欢迎程度下降的说法（尤其是在少数民族地区）的背景下，NLD的得票率会下降。

分析人士、评论员和观察家都确信NLD将获得第二个任期。然而，鉴于上述原因，对于其获得授权的程度和力度，存在不同的看法。因此，NLD及其支持者以及投票支持在NLD领导下继续民主转型的民众感到“惊喜”——这是一个非常令人愉快的惊喜——那就是NLD获得了压倒性的选票。执政党首次以执政身份参选，在缅甸立法机构中赢得了396个席位，远超组建政府所需的2/3多数席位（322席），比2015年大胜时获得的席位多出6席。因此，2020年的投票构成了缅甸第二次公开多党竞争选举中的又一次压倒性胜利。

导致第二次压倒性胜利的原因是什么？

分析人士目前正在评估“几个促成因素”，这些因素促成了高投票率和NLD的压倒性授权。最重要的是昂山素季（Daw Aung San Suu Kyi）领导的NLD的支持巩固。缅甸各地民众，尤其是在过去投票给NLD的传统“根据地”，认为她能够代表国家利益，以应对国际社会对缅甸罗兴亚问题的审查。此外，在新冠疫情大流行期间，她展现了一种全新的在线领导方式，通过她于2020年4月为此目的专门设立的Facebook页面与公众沟通并协调应对措施。

在疫情大流行的初期，政府对新冠疫情的应对措施也赢得了一些信心，尽管缅甸的检测和应对能力面临挑战，但其发病率和死亡率在东南亚地区属于最低之列。即使在选举活动期间新冠病例激增，政府在城市地区的封锁措施也获得了一定的认可和遵守，但在选举后，积压的能量得到了释放，首先是社区对NLD胜利的早期“庆祝活动”。在竞选期间，反对党最初呼吁推迟或延期选举，尽管他们自己也参与了竞选活动。封锁措施以及与新冠相关的旅行和行动限制影响了小型政党和少数民族政党的竞选活动。然而，为老年人引入分批和提前投票（以及其他符合条件的申请提前投票的选民）使得60岁以上的老年人可以在家或在当地投票站提前投票。这些措施也增加了海外选票。

在投票前几天“军方”发表的“声明

NLD还在一些地区超越了少数民族政党。少数民族政党热衷于在联邦和邦/地区层面赢得更多议席，因此他们以能够更好地促进或代表少数民族选民的各种需求和关切为平台参加了选举。反对党提出了应对变革和转型的替代方法或愿景。NLD的选举策略似乎已将所有这些因素考虑在内，其在缅甸几个邦和地区的候选人也相应地开展了竞选活动。因此，NLD成功地赢回了部分在2015年投给团结与发展党（USDP）的选票，而掸邦和若开邦的少数民族政党仍然获得了更多的席位，这与2015年的模式一致。

2020年大选是缅甸最大规模的民主实践，对于超过3000万参与投票的选民来说，这是一次总体安全且公平的体验。竞选席位的政党在落败后都大方地承认失败，但团结与发展党（USDP）除外，该党呼吁重新举行选举，并鼓励其支持者举行公开示威。

谁没有投票或无法投票？

国内外媒体此前曾报道过在某些少数民族地区禁止投票的争议。国际媒体也强调了罗兴亚社区被剥夺投票权的问题。

因此，在2020年缅甸大选中，有超过一百万人无法投票。虽然缅甸国内和孟加拉国难民营的罗兴亚社区在国际社会关于剥夺投票权的问题上最为引人注目，但缅甸国内许多人对“选举委员会（UEC）推迟宣布取消若开邦和掸邦大片地区以及克钦邦、卡因邦、钦邦和孟邦部分地区以及勃固省的投票资格”表示担忧。出于安全原因，由于持续的内战，这些地区的投票被取消。虽然这样的宣布是预料之中的，但宣布的迟滞以及选举委员会（UEC）是否以及如何就安全问题征求相关部门的意见和建议缺乏明确性，引发了强烈抗议。投票取消阻止了候选人在15个联邦议会（下议院）选区和7个人民议院（上议院）席位的竞争。投票取消和选民被剥夺投票权确实令人遗憾；然而，这并不影响执政党获得的民主授权。目前“有一些迹象”表明可能会在一些投票被取消的地区举行补充或额外选举。几项选举后的分析和讨论强调了审查现行选举制度以解决其阻碍包容性选举和公平竞争环境的缺陷的重要性。

第二个任期将带来什么？外交政策会改变吗？

NLD获得连任的授权让企业和投资者对关键经济政策的连续性感到放心，尤其是在商业和投资计划及项目方面。NLD政府在其第二个任期内还需要应对缓解新冠疫情大流行对经济和社会影响的紧迫优先事项。认识到这一点，政府于2020年9月开始起草《缅甸经济应对与复苏计划》，作为《4月发布的<新冠经济救助计划>》的后续。选举几天后，政府还发布了新的90页《2020年发展援助政策》。

另一个连续性领域将是该国的“外交政策”，将更加侧重于经济外交和多元化。人们还希望在东盟框架内以及双边关系中与美国即将上任的拜登政府进行接触。换句话说，NLD将优先与国际伙伴就该国持续民主转型的关键方面进行接触。

其中一个方面将是管理长期悬而未决的罗兴亚社区遣返问题。缅甸国内安全局势与其在该问题上的国际角色和形象息息相关。创造安全有利的罗兴亚遣返条件的要求受到若开邦安全局势的影响，并且在整体安全局势得到改善之前，不太可能取得进展。若开军（AA）和缅甸武装部队（Tatmadaw）继续在若开邦冲突。在选举前，若开军绑架了三名NLD候选人，截至2020年11月18日，“仍未释放他们”，尽管NLD呼吁并且“美国和法国驻缅甸大使馆表示担忧”。

军队及其未来角色

军队在联邦和邦/地区层面的缅甸立法机构中仍占有25%的席位。总司令仍任命三个内阁部门：国防部、内政部和边境事务部。然而，人们认识到，选举后需要改善民军关系，使其回到更具建设性的轨道。

政府和军方最近向比以往更多的少数民族武装团体发出了呼吁，希望在联邦和平进程下继续进行全国停火谈判。这一呼吁是希望达成建设性谅解的早期迹象，在这种谅解下，文职政府和军方可以为了更广泛的国家利益而共同努力。NLD的竞选宣言包括关于其对军队未来角色的愿景的几点。NLD承诺确保军队的首要职责是保护公民，并承诺军队将遵守民选政府的政策。NLD还承诺按照现代标准发展军队，提高其作战能力并为其配备先进技术。

2020年的投票对缅甸未来的民主化意味着什么？

如果说有什么意义的话，那就是2020年更高的投票率表明缅甸公众意识到了参与民主仪式之一——选举——的重要性。各种选举意识和选前调查显示，在2015年至2020年期间，政治意识和参与度有所提高。然而，选举只是民主的一个方面。除了选举权和被选举权之外，还有其他关键要素，如言论自由和对法治的尊重。缅甸仍在继续努力将这些要素完全根植于社会。

缅甸当前的民主化进程是军政府通过2003年宣布的七步路线图所规划和安排的。目前构成缅甸政治生活框架的2008年宪法是这一七步进程的结果。除非能够成功谈判修改宪法，否则该宪法被视为阻碍缅甸完全民主化的障碍。然而，即使存在这些限制，国际民主与选举援助研究所（International IDEA）制定的全球民主指数仍将缅甸置于民主表现的中等水平。

仍有许多工作要做。最近的投票凸显了缅甸初生的民主制度可以在哪些方面得到进一步加强。随着应对新冠疫情对经济和社会造成的后果成为世界许多政府的首要治理责任，包容、平等、协商和循证决策等议题将成为国家、地区和全球应对措施的基础。这些议题也是缅甸未来民主的重要组成部分，并可能为该国建立健康、包容和真正的民主新路线图奠定基础。缅甸2020年的投票是沿着这条道路迈出的又一步。■

■ Moe Thuzar是新加坡ISEAS-Yusof Ishak研究所的研究员。她担任该研究所缅甸研究项目的联合协调员。

■ 负责人及编辑：白珍京 EAI研究员·研究室长

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