[ADRN Issue Briefing] Analyse du scrutin de 2020 au Myanmar

Note de l'éditeur

En novembre 2020, des élections générales ont eu lieu au Myanmar. Ces élections ont vu la Ligue nationale pour la démocratie (NLD) remporter une fois de plus le plus grand nombre de sièges. Le scrutin de 2020 a connu une forte participation malgré la crise de la COVID-19. Moe Thuzar, chercheuse à l'ISEAS-Yusof Ishak Institute de Singapour, explique que le niveau plus élevé de participation citoyenne à cette élection montre que le public du Myanmar est conscient de l'importance des élections, qui sont le cœur de la démocratie. Cependant, elle note également le fait que plus d'un million de personnes au Myanmar ont été privées du droit de vote, comme les Rohingyas. Elle soutient que, bien que les résultats et la mise en œuvre des élections soient un bon signe des progrès continus du pays vers la démocratie, il reste encore beaucoup à faire à l'avenir pour approfondir et consolider la transition démocratique du Myanmar.

Un mandat retentissant pour l'exécutif en place

Le 8 novembre, l'électorat du Myanmar s'est exprimé par un vote retentissant qui a reconduit la Ligue nationale pour la démocratie (NLD) en place pour un second mandat, avec un nombre de sièges plus élevé à la Hluttaw, le parlement du Myanmar.

La victoire de la NLD était un résultat assuré, car il continue d'y avoir un soutien fort et indéfectible pour sa dirigeante, Daw Aung San Suu Kyi. Les victoires de la NLD dans de nombreuses régions ethniques, ainsi qu'un taux de participation élevé malgré une flambée de COVID-19 dans tout le Myanmar, ont contredit les nombreuses suppositions d'un vote plus faible pour la NLD, malgré les critiques de sa performance et les affirmations selon lesquelles sa popularité avait diminué, en particulier dans les États ethniques.

Que la NLD recevrait un second mandat était une certitude parmi les analystes, les commentateurs et les observateurs. Il y avait cependant des points de vue divergents sur l'étendue de ce mandat reconduit et sur sa force, pour les raisons susmentionnées. Ainsi, la « surprise » — une très agréable surprise pour la NLD, ses partisans et les personnes qui ont voté pour poursuivre la transition démocratique sous la direction de la NLD — a été la majorité écrasante des voix pour la NLD. Le parti au pouvoir, se présentant pour la première fois en tant qu'exécutif en place, a obtenu 396 sièges à la législature du Myanmar, bien au-delà des 322 sièges nécessaires pour une majorité des deux tiers confortable afin de former un gouvernement et six sièges de plus que lors de sa victoire écrasante en 2015. Le scrutin de 2020 constitue ainsi une seconde victoire écrasante lors des deuxièmes élections multipartites librement contestées du Myanmar.

Qu'est-ce qui a causé cette seconde victoire écrasante ?

Les analystes évaluent désormais plusieurs facteurs qui ont contribué au taux de participation élevé et au mandat retentissant de la NLD. Le premier est la consolidation du soutien à la NLD dirigée par Daw Aung San Suu Kyi. Les habitants de tout le Myanmar, et en particulier dans les zones traditionnelles de « bastion » qui ont voté pour la NLD par le passé, la considèrent comme défendant les intérêts nationaux face à l'examen international du Myanmar concernant la question des Rohingyas. De plus, pendant la pandémie de COVID-19, elle a démontré un nouveau type de leadership mené entièrement en ligne, communiquant et coordonnant les réponses au public via sa page Facebook qu'elle a créée en avril 2020 à cet effet.

Il y avait également une certaine confiance dans la réponse du gouvernement à la COVID-19 durant les premières étapes de la pandémie, lorsque les cas et les décès étaient parmi les plus bas en Asie du Sud-Est malgré les défis rencontrés par la capacité de test et de réponse du Myanmar. Même lorsque la période de campagne électorale a coïncidé avec une flambée des cas de COVID-19, les mesures de confinement du gouvernement dans les zones urbaines ont été accueillies avec une certaine approbation et conformité, mais il y a eu une libération d'énergie refoulée après l'élection, à commencer par les premières célébrations de la victoire de la NLD. Pendant la période de campagne électorale, les partis politiques d'opposition ont initialement appelé à reporter ou à retarder le vote malgré leur participation à la campagne. Les mesures de confinement et les restrictions de voyage et de mouvement liées à la COVID ont affecté la campagne électorale des partis politiques plus petits et ethniques. Cependant, l'introduction du vote échelonné et anticipé pour les personnes âgées (ainsi que pour d'autres électeurs éligibles demandant à voter par anticipation) a permis aux personnes âgées de plus de 60 ans de voter par anticipation, soit à domicile, soit dans les bureaux de vote locaux. Ces mesures ont également permis d'obtenir plus de votes à l'étranger.

Les déclarations faites par l'armée quelques jours avant le scrutin ont également galvanisé les électeurs à se rendre aux urnes et à voter pour la NLD comme seule option pour poursuivre la transition démocratique. L'électorat du Myanmar éprouve toujours une profonde aversion pour tout retour d'un rôle militaire plus important en politique. Ainsi, au niveau du terrain, le choix semblait binaire, indépendamment des plateformes politiques ou des candidats. De nombreux électeurs ont adopté l'attitude « nous votons pour la NLD parce que nous ne voulons pas de l'armée ».

La NLD a également réussi à surpasser les partis politiques ethniques dans plusieurs régions. Les partis politiques ethniques souhaitaient obtenir une plus grande part des sièges à la législature, tant au niveau de l'Union qu'au niveau des États/Régions, et ont donc concouru aux élections avec pour objectif de mieux promouvoir ou représenter les divers besoins et préoccupations des circonscriptions ethniques. Les partis d'opposition ont présenté des approches ou des visions alternatives pour aborder le changement et la transition. La stratégie électorale de la NLD semble avoir pris tout cela en compte et ses candidats dans plusieurs États et régions du Myanmar ont fait campagne en conséquence. La NLD a ainsi réussi à retourner certains votes qui étaient allés au Parti de l'Union pour la Solidarité et le Développement (USDP) en 2015, tandis que les partis politiques ethniques de l'État Shan et de l'État Rakhine ont toujours obtenu un plus grand nombre de sièges, conformément au schéma de 2015.

L'élection générale de 2020 a constitué le plus grand exercice démocratique du Myanmar, et a été en grande partie une expérience sûre et équitable pour les plus de 30 millions d'électeurs qui y ont participé. Les partis politiques qui ont concouru pour des sièges et ont perdu ont concédé leur défaite avec grâce, à l'exception de l'USDP qui a demandé un nouveau scrutin et a encouragé ses partisans à organiser des manifestations publiques.

Qui n'a pas voté ou n'a pas pu voter ?

Les médias nationaux et étrangers avaient précédemment relayé la controverse concernant l'interdiction du vote dans certaines zones ethniques. Les médias internationaux ont également mis en lumière la privation du droit de vote des communautés Rohingyas.

Ainsi, plus d'un million de personnes n'ont pas pu voter lors de l'élection générale de 2020 au Myanmar. Alors que les communautés Rohingyas au Myanmar et dans les camps de réfugiés au Bangladesh étaient au premier plan des préoccupations de la communauté internationale concernant la privation du droit de vote, de nombreuses personnes au Myanmar ont exprimé leur inquiétude quant à l'annonce tardive par l'UEC de l'annulation du vote dans de vastes étendues de l'État Rakhine et de l'État Shan, ainsi que dans des parties des États Kachin, Kayin, Chin et Mon, et de la région de Bago. Le vote dans ces zones a été annulé pour des raisons de sécurité en raison du conflit civil en cours. Bien qu'une telle annonce ait été attendue, il y a eu des protestations quant à la date tardive de son annonce et au manque de clarté sur la question de savoir si et comment l'UEC avait sollicité les avis et recommandations des ministères et départements traitant des questions de sécurité. Les annulations de vote ont empêché les candidats de concourir dans 15 circonscriptions de la Pyithu Hluttaw (chambre basse) et pour sept sièges de l'Amyotha Hluttaw (chambre haute). Les annulations de vote et la privation du droit de vote sont en effet regrettables ; pourtant, elles ne disqualifient pas le mandat démocratique reçu par l'exécutif en place. Il y a maintenant quelques indications que des élections supplémentaires ou additionnelles pourraient avoir lieu dans certaines de ces zones où le vote a été annulé. Plusieurs analyses et discussions post-électorales ont souligné l'importance de revoir le système électoral actuel pour remédier à ses défauts qui empêchent des élections inclusives avec des conditions équitables pour tous.

Que va apporter un second mandat ? La politique étrangère va-t-elle changer ?

Le mandat reconduit pour la NLD a rassuré les entreprises et les investisseurs quant à la continuité des politiques économiques clés, en particulier en ce qui concerne les plans et projets commerciaux et d'investissement. L'administration de la NLD, lors de son second mandat, devra également s'attaquer à la priorité urgente d'atténuer l'impact économique et social de la pandémie de COVID-19. Reconnaissant cela, le gouvernement a commencé à élaborer le Plan de réponse et de relance économique du Myanmar en septembre 2020, succédant au Plan de secours économique COVID-19 publié en avril. Quelques jours après l'élection, le gouvernement a également publié une nouvelle Politique d'aide au développement 2020 de 90 pages.

Un autre domaine de continuité sera la politique étrangère du pays, avec une plus grande emphase sur la diplomatie économique et la diversification. Il y a également l'espoir d'engager la nouvelle administration Biden aux États-Unis dans le cadre de l'ASEAN et dans les relations bilatérales. En d'autres termes, la NLD donnera la priorité à l'engagement avec les partenaires internationaux sur les aspects clés de la transition démocratique continue du pays.

L'un de ces aspects sera la gestion du rapatriement de longue date des communautés Rohingyas. La situation de sécurité intérieure du Myanmar est liée au rôle et à l'image extérieure du pays à cet égard. L'exigence de créer des conditions sûres et propices au rapatriement des Rohingyas a été affectée par la situation sécuritaire dans l'État Rakhine, et il est peu probable qu'elle puisse progresser tant que la situation sécuritaire globale ne s'améliorera pas. L'Armée Arakan (AA), un groupe ethnique Rakhine, et le Tatmadaw, les forces armées du Myanmar, continuent de s'affronter dans l'État Rakhine. Avant l'élection, l'AA a enlevé trois candidats de la NLD et ne les avait toujours pas libérés au 18 novembre 2020, malgré les appels de la NLD et les préoccupations exprimées par les ambassades américaine et française au Myanmar.

L'armée et son rôle futur

L'armée continue d'occuper 25 % des sièges au parlement du Myanmar aux niveaux de l'Union et des États/Régions. Le commandant en chef nomme toujours trois portefeuilles ministériels : la Défense, les Affaires intérieures et les Affaires frontalières. Cependant, on reconnaît que les relations civilo-militaires doivent revenir à un terrain plus constructif après l'élection.

Le gouvernement et l'armée ont récemment fait une démarche auprès des groupes armés ethniques — un nombre plus important qu'auparavant — pour poursuivre les négociations de cessez-le-feu à l'échelle nationale dans le cadre du Processus de paix de l'Union. Cette démarche est un indicateur précoce d'un intérêt à parvenir à une compréhension constructive où le gouvernement civil et l'armée peuvent travailler ensemble à la poursuite d'intérêts nationaux plus larges. Le manifeste électoral de la NLD comprenait plusieurs points sur sa vision du rôle futur de l'armée. La NLD s'est engagée à garantir que le premier devoir de l'armée serait de protéger les citoyens et qu'elle (l'armée) respecterait les politiques du gouvernement démocratiquement élu du pays. La NLD s'est également engagée à développer l'armée conformément aux normes modernes en termes de capacité de combat et à l'équiper de technologies avancées.

Que signifie le vote de 2020 pour la démocratisation future du Myanmar ?

Au mieux, le taux de participation plus élevé en 2020 a démontré que le public du Myanmar est conscient de l'importance de participer à l'un des rituels de la démocratie, les élections. Divers sondages de sensibilisation électorale et d'avant-élection ont montré qu'entre 2015 et 2020, la sensibilisation et l'engagement politiques ont augmenté. Cependant, les élections ne sont qu'un aspect de la démocratie. Outre le droit de vote et d'éligibilité, il existe d'autres éléments clés tels que la liberté d'expression et le respect de l'État de droit. Le Myanmar continue toujours sur la voie de l'ancrage complet de ces éléments dans la société.

Le processus de démocratisation actuel du Myanmar est celui que le gouvernement militaire a défini et programmé via une feuille de route en sept étapes annoncée en 2003. La Constitution de 2008, qui encadre actuellement la vie politique du Myanmar, est le résultat de ce processus en sept étapes. La Constitution est considérée comme une contrainte à la pleine démocratisation du Myanmar à moins que des amendements constitutionnels ne puissent être négociés avec succès. Cependant, même avec ces contraintes, l'Indice mondial de la démocratie développé par l'Institut international pour la démocratie et l'assistance électorale, ou IDEA International, place le Myanmar fermement dans la fourchette moyenne de performance démocratique.

Il reste encore beaucoup à faire. Le récent vote a mis en évidence des domaines où les institutions démocratiques naissantes du Myanmar peuvent être davantage renforcées. Avec le défi de répondre aux retombées économiques et sociales de la COVID-19 au premier rang des responsabilités de gouvernance pour de nombreux gouvernements à travers le monde, les sujets d'inclusion, d'égalité, de consultation et de prise de décision fondée sur des preuves sous-tendent les réponses nationales, régionales et mondiales. Ces sujets sont également des éléments importants pour l'avenir de la démocratie au Myanmar, et pourraient servir de base à une nouvelle feuille de route vers une démocratie saine, inclusive et véritable dans le pays. Le vote de 2020 au Myanmar est une autre étape franchie dans ce parcours. ■

■ Moe Thuzar est chercheuse à l'ISEAS-Yusof Ishak Institute de Singapour. Elle est co-coordinatrice du Programme d'études sur le Myanmar de l'Institut.

■ Géré et édité par : Baek Jin-kyung, chercheuse et directrice de la recherche à l'EAI

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