[Global NK 评论] 欧盟与安全合作：聚焦东北亚

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编者按

欧洲联盟与韩国在许多方面都是彼此重要的伙伴。欧盟第八大贸易伙伴是韩国，而欧盟是韩国第四大出口市场。除贸易外，两国在信息技术、卫生部门以及安全领域也直接相互影响。欧盟驻韩前大使 Michael Reiterer 博士阐述了亚洲国际安全合作的必要性。他认为，首尔需要为处理朝鲜问题做出更多贡献，以维护地区和平。他还认为，“在必要时，韩国必须准备好使用包括商业制裁在内的工具，以支持促进全球价值观和权利的国际努力。” Reiterer 博士还补充说，韩国通过其应对疫情的经验，已显示出为多边体系做出贡献的潜力。特别是，他认为首尔可以在与四大国接触以实现朝鲜半岛和平方面发挥作用。

东北亚的地缘政治和经济很大程度上是一个危险世界的一部分。地理距离并不能保护或屏蔽欧盟，因为全球经济严重依赖于该地区。美国、中国、日本和俄罗斯在朝鲜半岛的国家利益的并列，毫无疑问，和平与安全是欧盟与这些大国关系中的基本要素。

韩国与世界上许多地区相比所享有的繁荣，常常掩盖了它身处一个动荡邻国的事实。朝鲜发生爆炸或内爆的可能性不能完全排除。尽管平壤坚称其核武器和导弹能力是为了威慑，但对它不会受到美国攻击的信心增加，可能会诱使它对韩国采取侵略行动，或为获取外汇而扩散大规模杀伤性武器。此外，朝鲜半岛地处价值观和国际体系方法不同的主要大国交汇点。中国与美国之间的竞争可能正在升级为一场“新冷战”。[1]此外，韩国与日本的历史分歧，削弱了本应将美、日、印、澳、新等国联合起来应对中国在香港、台湾以及东海和南海日益增长的挑战的自然联盟体系。

朝鲜挑战

尽管许多人已经习惯了七十年的边缘政策，但朝鲜现在已经达到了可能拥有发射洲际弹道导弹的能力的阶段，这种导弹能够击中欧洲、北美或澳大利亚的任何地方。2020年10月10日纪念朝鲜劳动党成立的阅兵式也旨在展示常规作战能力方面的显著进步。这还不包括该国同样具有威胁性的网络攻击能力以及其化学和生物武器储备，这些武器不仅用于威慑——回想一下2017年金正恩的同父异母兄弟在吉隆坡国际机场被暗杀的事件。

事后看来，我们可能在2017年“火与怒”时期比许多人意识到的更接近军事对抗，当时包括特朗普总统在内的未知新因素进入了局面。尽管特朗普与金正恩举行了三次会晤，但谈判仍陷入僵局，核心问题是如何为无核化和（逐步）解除制裁的行动排序。当然，认为朝鲜以其现有形式会进行完全、可验证、不可逆转的无核化，这是一种一厢情愿的想法。金正恩已经明确表示，核武器不仅是国家自豪感的问题，更是政权生存的关键，并且在他看来，是防止战争的手段。“不可逆转”意味着从事了数十年项目研究的科学家及其积累的知识突然消失。

正如童话《皇帝的新衣》中没有人敢说出显而易见的事实一样，国际社会的目标，无论其是否愿意，都应该是限制朝鲜核武器和导弹能力的增长。这相当于一个“事实上的”军控重点，并确保平壤永远找不到使用或协助核武器进一步扩散的理由。保持建设性模糊可能是有益的：不承认其核国家地位（不像巴基斯坦和印度，它们的例子起到了负面作用）可能有助于避免核军备竞赛。一旦激励措施足够有吸引力，朝鲜可能会走上逐步无核化的道路，但要先实现无核化，然后与美国和世界关系正常化，这是一个无法实现的目标。

或者，国际社会可以设定一个目标，通过一个整体方案来解决这一局势，该方案将包括战争结束宣言、和平条约、外交关系、谈判进程、根据达到的基准解除制裁，并最终在国际机构的赞助和控制下确保核武器。尽管难以想象，但这似乎比几十年来仅有利于朝鲜的僵局更可取且可实现。主要问题在于，过去几十年来，朝鲜成功地掩盖了其宏伟战略（如果存在的话）的意图，或者巧妙地诱导人们对其意图进行永久猜测——这种不安全感和模糊性是朝鲜谈判立场的支撑。

欧盟必须成为参与者

亚洲和欧洲的安全是相互关联的，正如2016年《全球战略》[2]所确认，并在2018年的政策文件《加强与亚洲的安全合作》[3]中重申。欧盟曾对朝鲜采取“批判性接触”的政策[4]，鉴于以下事态发展，需要重新审视：虽然所有各方都在与朝鲜对话或试图对话（仅举几例，如美国、中国、俄罗斯总统），但欧盟在2015年后让官员之间的中高级别政治对话逐渐消失。[5]鉴于2018年的一系列峰会和接触，欧盟“事实上的”被边缘化了。这既不符合其作为全球参与者并通过预防和解决冲突来促进和平与繁荣的公开承诺，也不符合其试图运用权力语言（J. Borrell[6]）来施加权力和影响，而这需要后续行动来证明这种权力。

纠正这一状况需要部长级的高级别政治进程，因为在过去五年里，工作层面未能取得进展。明确欧盟的立场也是必要的，以避免欧盟陷入美中之间的困境。不扩散大规模杀伤性武器不是任何两个成员国的特权。这是欧盟在朝鲜构成威胁以及其如何破坏和平国际关系原则和法治的背景下，一项共同的欧盟政策目标。不向平壤派遣欧盟大使是一个阻碍接触的障碍，应尽快解决，以允许正常的 the diplomatic engagement。这将使欧盟能够不仅谈论朝鲜，而且与朝鲜进行对话。开放和拓宽沟通渠道不是对任何人的奖励，而是外交有效运作的必要条件。

国际合作的必要性

基于2016年欧盟《全球战略》所反映的共识，即亚洲和欧洲的安全与繁荣相互依存，并且认识到朝鲜半岛是国际政治的热点之一，欧盟作为一个有抱负的全球参与者，需要一种战略方针，包括必要的政治关注以及人力和物力资源。

欧盟公民和经济的利益是明确的：欧盟将直接受到朝鲜半岛危机的影响。韩国是欧盟第八大贸易伙伴[7]，在信息技术领域尤为重要，近期在卫生领域也如此；欧盟是韩国第四大出口市场，也是韩国最大的外国投资者之一。在元层面，当涉及制裁、人权和争端管理时，以联合国为中心的 the multilateral system 的有效性正面临风险。

欧盟的外交和安全政策的综合方针

为了应对朝鲜局势，欧盟需要借鉴其综合安全方针，并充分利用其工具箱，因为需要：

• 管理危机；[8]
• 防止危机升级；
• 向弱势社区提供人道主义援助；
• 尽管朝鲜否认，但缓解因COVID-19而加剧的公共卫生状况；
• 致力于裁军和无核化；
• 处理公然侵犯人权的行为；以及
• 通过建立信任措施，为有利于谈判的环境创造条件。

如果局势发生重大变化，主要各方开始朝着某种形式的解决方案迈进，例如战争结束宣言或和平条约，届时将需要借鉴欧盟在稳定冲突后局势和引导国家参与国际社会及全球经济方面的经验。朝鲜半岛能源开发组织（KEDO）在20世纪90年代的项目证明了欧盟参与任何此类进程的重要性，而不仅仅是财政贡献者[9]。因此，需要及时做好准备，制定一个路线图，包括对积极和消极情景的应急计划，使欧盟能够参与（前）谈判进程。

欧盟的政策工具箱

欧盟在支持国际制裁的有效执行方面相当审慎，除了通过交涉和技术支持实施自主制裁外，还发表声明以明确对朝鲜民主主义人民共和国的期望——所有这些都是必要且有用的政策工具。最近一轮此类交涉于2020年10月完成。

然而，我同意许多分析人士[10]的观点，即如果欧盟要像其他主要参与者一样追求其在东亚的利益，它就必须能够利用以下与朝鲜有关的具体接触工具：

• 增加与负责欧盟事务的驻柏林朝鲜大使馆的接触；
• 在COVID-19后恢复在朝鲜首都的全部外交存在后，更好地利用成员国在平壤的六个大使馆；
• 重启欧盟-朝鲜民主主义人民共和国政治对话，并基于共同利益进行功能性接触，例如开展基于人类安全的人权对话；
• 任命一位驻外欧盟大使常驻朝鲜民主主义人民共和国；
• 最终任命一名特别代表；
• 促进和参与相关的1.5轨道活动。

欧盟应与国际伙伴一道考虑：

• 提供在欧洲艰难谈判中获得的经验，
• 跟进关于更密切分享伊朗核协议（JCPOA）谈判过程经验的提议，并分享多边主义的优势。

促进以规则为基础的多边体系和法治[11]是为朝鲜半岛提供安全的关键要素。坦率地说，这一点迄今为止一直很缺乏。

必须有信心，通过外交途径达成的协议将得到有效执行和保障，否则任何一方，特别是朝鲜，都不会有签署条约的动力。通过积极的危机管理提供这种环境，可能是欧盟可以做出的重要贡献，欧盟在这方面比任何其他参与者都具有更高的信誉，这在很大程度上是因为尽管美国强烈反对，但它仍然坚定不移地支持其最初帮助谈判达成的伊朗协议。对任何达成的协议进行监督，特别是关于无核化方面，可能是欧盟受到赞赏的贡献，包括提供核查视察员以支持国际原子能机构。在负面情景下，收紧欧盟自身的自主制裁必须纳入规划。同时，在积极情景下，应考虑根据批判性接触和平衡有效的胡萝卜加大棒方法来放松制裁。此外，在这个阶段，朝鲜半岛将很好地融入欧盟倡导的欧亚大陆互联互通战略中[12]以及亚洲欧洲会议（ASEM）。[13]

在所有这些工具上，如果欧盟团结一致，就能发挥作用。没有外交政策的统一，就需要注意不要引起错误的期望，或试图超越自身能力，这会导致信誉的丧失。一份在欧洲对外行动署指导下制定的政策文件，概述欧盟如何重新开始协助打破当前僵局，并在一个方便相关方参与的场合提出，将有助于促进参与并提供透明度。最后但同样重要的是，为了言行一致，需要足够的资源（人员、资金）来实施工作计划。

首尔需要做出贡献

文在寅政府非常关注朝鲜。这让我想起我第一次与韩国总统金大中会面，是在2000年的亚洲欧洲会议峰会上，当时已知他将获得诺贝尔和平奖，因为他解决了朝鲜问题……

虽然文在寅政府关注朝韩对话与合作在2018年取得了成功，但此后的问题证明了韩国需要更广泛地关注加强国际法治体系，任何最终的解决方案都将依赖于此。首尔需要站出来，为捍卫普世价值而发声。这常常会导致不舒服的局面和与商业甚至短期安全利益相悖的反应：一个人不可能总是同时取悦华盛顿、北京和莫斯科，无论他们在朝鲜问题上的立场多么重要。必要时，韩国必须准备好使用包括商业制裁在内的工具来支持促进全球价值观和权利的国际努力。欧盟及其成员国以及其他中等强国[14]例如澳大利亚、新西兰、挪威和加拿大，在捍卫全球共同利益时，常常会惹恼重要且强大的伙伴。但这并没有阻止他们发声。他们认识到，捍卫整个基于规则的体系是促进自身利益的基础。

韩国目前在加强多边体系方面有许多可以发挥作用的领域。它在应对COVID-19大流行方面树立的榜样，它在促进绿色经济复苏方面（有待证明）的领导潜力，它在数字经济方面的优势以及其文化产品在全球的普及所带来的软实力，都是扩大这一作用的关键基石。

最终，一个更强大的多边主义和法治国际体系将有助于首尔与四大强国接触，以追求朝鲜半岛的和平。它也将是容纳中国安全利益的必要框架。

结论

在许多这些领域，欧盟都是韩国的天然且友好的伙伴。这在回顾57年的外交关系和2020年纪念的十年欧盟-韩国战略伙伴关系时显而易见。[15]践行“加强欧洲与亚洲的安全合作”政策的言论，并将“权力语言”转化为行动，意味着必须关注[16]东北亚，如果欧盟想成为一个全球参与者的话。这是可以大有作为的基础。■

[1] Gideon Rachman (2020). A new cold war: Trump, Xi and the escalating US-China confrontation, Financial Times, 5 October 2020, https://www.ft.com/content/7b809c6a-f733-46f5-a312-9152aed28172

[2] European Union, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe, A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, June 2016, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eugs_review_web_0.pdf

[3] Council of the European Union, Enhanced EU Security Cooperation in and with Asia - Council conclusions, 28 May 2018, https://www.consilium.europa.eu/media/35456/st09265-re01-en18.pdf

[4] European Union External Action, DPRK and the EU, 26 June 2016, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/4186/DPRK%20and%20the%20EU

[5] European Union External Actions, EU-DPRK Political Dialogue – 14th Session, 25 June 2015, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/6336/node/6336_ko

[6] European Parliament, Hearing with High Representative/Vice President-designate Josep Borrell, 7 October 2019. https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20190926IPR62260/hearing-with-high-representative-vice-president-designate-josep-borrell

[7] European Commission, Countries and regions: South Korea, April 2020, https://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/south-korea/

[8] European Union External Action, Crisis management and Response, 15 June 2019,  https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/412/crisis-management-and-response_en

[9] Michael Reiterer. “The EU’s engagement in the Asia-Pacific region”. Marchi, Ludovica (ed.) The European Union and Myanmar: Interactions via ASEAN. Routledge, 2019; p. 10.

[10] Ramon Pacheco Pardo, et al, It’s Time for the European Union to Talk to North Korea, 38 North, 2 March 2020, https://www.38north.org/2020/03/eu030220/; Mason Richey, et al, “Strategic Implications of a Nuclear North Korea: Europe’s Dual Role in Diplomacy and Deterrence,” The Korean Journal of Defense Analysis Vol. 32, No. 2, June 2020, pp 231－252; Tereza Novotna, What Can a New “Geopolitical” EU Do about North Korea?, 38 North, 6 February 2020, https://www.38north.org/2020/02/tnovotna020620/; Ramon Pacheco Pardo, The EU is irrelevant in the Korean Peninsula, right? Wrong, EUROACTIV, 1 February 2018, https://www.euractiv.com/section/european-external-action-service/opinion/thurs-the-eu-is-irrelevant-in-the-korean-peninsula-right-wrong/；Mario Esteban，《欧盟在稳定朝鲜半岛的作用》，Real Instituto Elanco 工作论文，2019年1月，“http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716/WP1-2018-Esteban-EU-role-stabilising-Korean-Peninsula.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716%20

[11]欧盟理事会，《理事会结论-欧盟加强基于规则的多边主义的行动》，2019年6月17日，“https://www.consilium.europa.eu/media/39791/st10341-en19.pdf

[12]欧盟委员会，《致欧洲议会、理事会、欧洲经济社会委员会、地区委员会和欧洲投资银行的联合声明：连接欧洲与亚洲——欧盟战略的构建要素》，2018年9月19日，“https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf该联合声明建立在欧盟加强成员国之间以及与其它地区之间联系的经验之上。可持续、全面且基于规则的互联互通区别于‘一带一路’倡议，旨在通过提供互联互通伙伴关系（于2019年首次与日本达成）来连接欧亚大陆。

[13]欧盟委员会，《欧盟委员会：亚欧互联互通可持续性门户网站》，“https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/asem-sustainable-connectivity/

[14]Leif-Eric Easley，《塑造韩国的中等强国未来》，East Asia Forum，2020年5月27日，“https://www.eastasiaforum.org/2020/05/27/shaping-south-koreas-middle-power-future/

[15]对欧盟而言，战略伙伴关系不仅仅是一个荣誉称号，而是对其伙伴拥有处理具有全球意义的问题的手段和意愿的认可。在亚洲，欧盟只有四个战略伙伴；即与韩国、印度、中国和日本。战略伙伴基于共同利益，不仅在双边范围内，而且在维护全球共同利益方面进行合作；Michael Reiterer，《欧盟-韩国战略伙伴关系十周年》，欧洲研究所政策简报，2020年7月，“¹⁰周年，欧洲研究所政策简报，2020年7月，“https://www.korea-chair.eu/wp-content/uploads/2020/07/KFVUB_Policy-Brief-2020-09.pdf

[16]Mason Richey等，《关键转变：欧洲的战略伙伴关系与对东亚的再平衡》，“Political Science，2019年，DOI 10.1080/00323187.2019.1640070

• Michael Reiterer于因斯布鲁克大学获得法学博士学位，并持有约翰霍普金斯大学/博洛尼亚中心和日内瓦国际研究学院国际关系文凭。2005年，他被任命为因斯布鲁克大学国际政治兼职教授；2018年，任布鲁塞尔自由大学（VUB）欧洲研究所杰出副教授，后转为国际安全与外交杰出教授。此外，自2020年起，他受邀加入日内瓦安全政策中心（GCSP）全球研究倡议，担任副研究员，并担任华盛顿特区亚洲太平洋战略中心（CAPS）高级顾问。他还是罗马LUISS大学、维也纳韦伯斯特大学和克雷姆斯多瑙大学的兼职教授。他经常在国际会议上发表演讲，并在多所大学任教，专攻欧盟外交政策、欧盟-亚洲关系、东北亚、韩国、日本、跨区域主义、人权和文化外交——这些都是他广泛发表过文章的领域。
  他于2020年9月从欧盟官员职位退休，此前他曾担任欧盟驻韩大使（2017-20年）、欧洲对外行动署（EEAS）亚太部首席顾问（2012-16年）、欧盟驻瑞士和列支敦士登公国大使（2007-2011年）、欧盟驻日本代表团副团长兼公使（2002-2006年）以及亚欧会议（ASEM）事务顾问。在奥地利服务期间（1981-1998年），他曾担任常驻欧盟代表团公使衔参赞、常驻关贸总协定代表团参赞，以及西非（驻阿比让，科特迪瓦）和日本的贸易副专员。

• 담당及编辑：白珍京 EAI 研究员 · 研究室长
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