[Global NK 논평] The European Union and Security Cooperation: Bringing Northeast Asia into Focus

■ El texto original y la versión en PDF de este Comentario Global NK están disponibles en el sitio web de Global North Korea.  [Enlace]

Editor's Note

The European Union and South Korea are important partners for each other in many aspects. The EU's eighth largest trading partner is South Korea, and the EU is the fourth largest export market for South Korea. In addition to trade, the two countries directly affect one another in information technology, health sector, as well as in security. Dr. Michael Reiterer, former ambassador of the European Union to the Republic of Korea, explains the needs for international security cooperation in Asia. He argues that Seoul needs to contribute more in dealing with North Korea in order to maintain peace within the region. He also argues that “When necessary, South Korea must be prepared to use instruments, including commercial sanctions to support international efforts to promote global values and rights.” Dr. Reiterer also adds that South Korea has shown potential to contribute to a multilateral sys-tem through its experience in dealing with the pandemic. In particular, he argues that Seoul can play a role in engaging with the four major powers to bring peace to the Korean Peninsula.

The geopolitics and economics of Northeast Asia are very much part of a dangerous world. Geographical distance does not protect or shield the European Union because the global economy is heavily dependent on this region. The juxtaposition of national interests on the Korean Peninsula among the United States, China, Japan and Russia leave no doubt that peace and security is an essential element of the EU’s relations with these powers.

The prosperity South Korea enjoys compared to many parts of the world often camouflages the fact that it is situated in a rough neighborhood. The potential for an explosion or implosion of North Korea cannot be completely ruled out. While Pyongyang insists that its nuclear and missile capabilities are for deterrence, increased confidence that it cannot be attacked by the US could tempt it into aggressive actions towards South Korea or the proliferation of WMD in attempts to procure foreign currency. Moreover, the Korean Peninsula lies at a juncture of major powers with different values and approaches to the international sys-tem. Competition between China and the US may be escalating to the level of a “new cold war”[1]. On top of this, South Korea’s historical disagreements with Japan strain what should be a natural sys-tem of alliances bringing together the US, Japan, India, Australia and New Zealand to deal with an increasingly assertive China concerning Hong Kong, Taiwan and the East and South China Seas.

The North Korea challenge

While many have gotten used to seven decades of brinkmanship, the country has now reached a stage where it may have the capacity to launch a nuclear armed Inter-Continental Ballistic Missile capable of hitting anywhere in Europe, North America or Australia. The 10 October 2020 parade commemorating the foundation of the Workers Party of Korea also sought to demonstrate a significant improvement in conventional warfare assets. This is not to mention the country’s equally menacing cyber-attack capability and stocks of chemical and biological weapons that are not only for deterrence—recall the assassination of Kim Jong-un’s half-brother at Kuala Lumpur International Airport in 2017.

We know in hindsight that we may well have got closer to a military confrontation during the “fire and fury” days of 2017 than many realized when unknown new factors – including President Trump – entered the equation. Despite three meetings between Trump and Kim, negotiations remain stuck over the perennial problem of how to sequence actions towards denuclearization and a (gradual) lifting of sanctions. Of course, it is wishful thinking that North Korea, as it exists in its current form, would ever engage in complete, verifiable, and irreversible denuclearization. Kim Jong-un has made clear that nuclear weapons are not only a matter of national pride, but essential to regime survival, and in his argument, the prevention of war. “Irreversible” would mean a sudden disappearance of the scientists working for decades on the project and their accumulated know-how.

Just as in the children’s story of the Emperor’s New Clothes when nobody dare say the obvious, the international community’s objective, whether it likes it or not, should be to limit the growth of North Korea’s nuclear and missile capacity. This equates to a de facto focus on arms control and ensuring that Pyongyang never sees a reason to use or aid the further proliferation of nuclear weapons. Maintaining a constructive ambiguity may be useful: non-recognition as a nuclear state (unlike Pakistan and India, whose example weighs in negatively) may help to avoid a nuclear arms race. The North could go down the path of gradual denuclearization once the incentives are attractive enough, but achieving denuclearization up front, followed by normalization of relations with the US and the world is an unattainable goal.

Alternatively, the international community could set the goal of addressing the situation through an overall package that would include an end-of-war declaration, peace treaty, diplomatic relations, negotiating processes, the lifting of sanctions according to benchmarks reached and eventually the securing of nuclear arms under the auspices and control of an international body. While difficult to imagine, this appears a preferable and attainable aspiration compared to the decades of stalemate which have worked exclusively in the interest of North Korea. The major problem remains that over the last decades North Korea successfully concealed its grand strategy of what it wants to achieve, in case that there is one, or has masterfully induced permanent guessing of what it could be – an element of insecurity and ambiguity which underpins the North Korean negotiating position.

The EU must be a player

The security of Asia and Europe are intertwined as confirmed by the 2016 Global Strategy[2] and reiterated in the 2018 policy paper Enhanced Security Cooperation in and with Asia.[3] The EU had settled for a policy of “critical engagement”[4] with North Korea which needs to be revisited in light of the following developments: While all are talking or try to talk to the North (US, Chinese, Russian presidents to name just a few) the EU let the mid-senior level Political Dialogue between officials fade away after 2015.[5] Given the flurry of summits and engagement in 2018, the EU de facto side-lined itself. This is neither in line with the professed interest to be a global player and to contribute to peace and prosperity through conflict prevention and resolution, nor with trying to wield power and influence in using the language of power (J. Borrell[6]) which needs follow- up by actions demonstrating this power.

Redressing the situation will require a high-level political process at the ministerial level as the working level has not been able to move during the last five years. Having a clear EU position is also necessary to avoid seeing the EU get caught between the US and China. The non-proliferation of weapons of mass destruction is not the prerogative of any two Member States. It is a common EU policy goal in the context of the threat that North Korea poses as well as the way its undermines principles of peaceful international relations and the rule of law. The non-accreditation of an EU ambassador to Pyongyang is an obstacle to engagement and should be solved quickly to allow normal diplomatic engagement. This would allow the EU to talk not only about but with North Korea. Opening and widening channels of communication are not a reward for anybody but a necessary condition for diplomacy to work effectively.

Need for international cooperation

Based on the consensus reflected in the 2016 EU Global Strategy that the security and prosperity of Asia and Europe depend on each other and on the recognition that the Korean Peninsula is one of the hot spots of international politics, the EU as an aspiring global player needs a strategic approach that includes the necessary level of political attention and human and material resources.

The interest of the EU’s citizens and economy are clear: the EU would be directly affected by a major crisis on the Korean Peninsula. South Korea is the EU’s eighth largest trading partner[7], with particular importance in information technology and more recently the health sector; the EU is the fourth largest export market and one of the largest foreign investors in South Korea. On the meta-level, the effectiveness of the multilateral sys-tem with the UN at its center is at stake when it comes to sanctions, human rights and dispute management.

The EU’s comprehensive approach to foreign and security policy

In order to address the situation in North Korea the EU needs to draw on its comprehensive approach to security and make good use of its toolbox as there is need to:

• manage a crisis;[8]
• prevent a crisis from escalating;
• provide humanitarian assistance to vulnerable communities;
• mitigate a public health situation made worse by COVID-19 despite denials;
• work towards arms reduction and denuclearization;
• deal with flagrant violations of human rights; and
• facilitate an environment conducive to negotiations through trust and confidence building measures.

If there ever are significant changes in the situation and the major parties begin to move towards a settlement of some kind such as an end of war declaration or peace treaty, there will be a demand to look at lessons from the EU in stabilizing post-conflict situations and guiding countries into participation in the international community and global economy. The example of the Korean Peninsula Energy Development Organization (KEDO) project in the 1990s testifies to the importance of the EU being part of any such process and not simply a financial contributor[9]. Therefore, timely preparations are needed to develop a road map including contingency planning for positive and negative scenarios that will allow the EU to be part of the (pre-) negotiating process.

The EU’s policy toolbox

The EU is rather scrupulous in supporting the effective implementation of international sanctions, which are in addition to autonomous ones through demarches and technical support, and in issuing statements to make clear what is expected of the DPRK – all necessary and useful policy instruments. The latest round of such demarches was completed in October 2020.

However, I agree with many analysts[10] that if the EU is to pursue its interests in East Asia, like the other major players, it must be in a position to utilize the following specific instruments of engagement in relation to North Korea:

• increasing contacts with the DPRK Embassy in Berlin that is responsible for EU affairs;
• making better use of the six embassies of Member States in Pyongyang, once the full diplomatic presence in the North Korean capital is restored post-COVID;
• re-starting the EU-DPRK Political Dialogue and using it for functional approaches based on common interest, like engaging in a human rights dialogue based on human security;
• nominating a non-resident EU Ambassador to the DPRK;
• eventualmente nombrando a un Representante Especial; y
• promoviendo y participando en eventos relevantes de Vía 1.5.

Junto con socios internacionales, la UE debería considerar:

• ofrecer la experiencia adquirida en negociaciones difíciles en Europa,
• dar seguimiento a la oferta de compartir más estrechamente las experiencias del proceso de negociación del acuerdo nuclear con Irán (JCPOA) y compartir las ventajas del multilateralismo.

Promover el sistema multilateral basado en reglas y el Estado de derecho[11] es un ingrediente esencial para proporcionar seguridad en la Península de Corea. Francamente, esto ha sido escaso hasta ahora.

Debe haber confianza en que un acuerdo alcanzado por medios diplomáticos se implementará y garantizará de manera efectiva, de lo contrario, ninguna parte y especialmente Corea del Norte tendrá incentivos para firmar un tratado. Proporcionar tal entorno a través de una gestión activa de crisis podría ser una contribución esencial de la UE, que tiene una mayor credibilidad en esta área que cualquier otro actor, no en vano por su apoyo inquebrantable a pesar de la feroz resistencia de EE. UU. al acuerdo con Irán que ayudó a negociar en primer lugar. El monitoreo de cualquier acuerdo alcanzado, especialmente en lo que respecta a la desnuclearización, podría ser una contribución apreciada por la UE, incluida la provisión de inspectores de verificación en apoyo del OIEA. En un escenario negativo, el endurecimiento de las sanciones autónomas de la propia UE debe ser parte de la planificación. Al mismo tiempo, se debe considerar una flexibilización de las sanciones en un escenario positivo, en línea con el compromiso crítico y un enfoque equilibrado y efectivo de zanahoria y palo. Además, en esta etapa, la Península de Corea se integraría bien en la Conectividad del continente euroasiático, como aboga la Estrategia de Conectividad de la UE[12] y la Reunión Asia-Europa (ASEM).[13]

En todos estos instrumentos, la UE podría actuar si está unida. Sin unidad en política exterior, se deberá tener cuidado de no generar falsas expectativas ni intentar superar su peso, lo que llevaría a una pérdida de credibilidad. Un documento de política bajo la dirección del SEAE que describa un nuevo comienzo para la UE para ayudar a desbloquear la situación actual, presentado en un lugar conveniente para las partes interesadas, facilitaría la participación y proporcionaría transparencia. Por último, pero no menos importante, para pasar de las palabras a los hechos, se requerirían medios suficientes (personal, fondos) para implementar un programa de trabajo.

Seúl necesita contribuir

La Administración Moon Jae-in tiene un enfoque muy fuerte en Corea del Norte. Esto me recuerda mi primera reunión con un presidente coreano, Kim Dae-jung, en la Cumbre ASEM de 2000, cuando se sabía que estaba a punto de recibir el Premio Nobel de la Paz por haber resuelto el problema norcoreano...

Si bien el enfoque de la Administración Moon en el diálogo y la cooperación intercoreanos trajo éxito en 2018, los problemas posteriores dan fe de la necesidad de un enfoque surcoreano más amplio en el fortalecimiento del sistema internacional basado en el Estado de derecho en el que dependerá cualquier acuerdo final. Seúl debe levantarse y hacerse oír en la defensa de los valores universales. Esto a menudo conduce a situaciones incómodas y reacciones que van en contra de los intereses comerciales e incluso de seguridad a corto plazo: uno nunca puede complacer siempre a Washington, Beijing y Moscú al mismo tiempo, por importantes que sean sus posiciones sobre la RPDC. Cuando sea necesario, Corea del Sur debe estar preparada para utilizar instrumentos, incluidas las sanciones comerciales, para apoyar los esfuerzos internacionales para promover los valores y derechos globales. La UE y sus Estados miembros y otras potencias medias[14] como Australia, Nueva Zelanda, Noruega y Canadá a menudo se ganan la antipatía de socios importantes y poderosos al defender los bienes comunes mundiales. Pero eso no les impide hablar. Se dan cuenta de que la defensa del sistema basado en reglas en su conjunto es la base para la promoción de sus intereses.

Corea del Sur tiene actualmente muchas áreas en las que podría aumentar su contribución al sistema multilateral. El ejemplo que ha dado al abordar la pandemia de COVID-19, el potencial que tiene (aún por demostrar) para ser un líder en la promoción de una recuperación económica verde, sus fortalezas en la economía digital y el poder blando que obtiene de la popularidad de sus productos culturales en todo el mundo son pilares clave para expandir este papel.

En última instancia, un sistema internacional más fuerte de multilateralismo y Estado de derecho servirá para apoyar a Seúl en su compromiso con las cuatro grandes potencias en la búsqueda de la paz en la Península de Corea. También será el marco necesario para acomodar los intereses de seguridad de China.

Conclusión

En muchas de estas áreas, la Unión Europea es un socio natural y afín para Corea del Sur. Esto es evidente al mirar atrás a 57 años de relaciones diplomáticas y una década de Asociación Estratégica UE-Corea[15] que se conmemora en 2020. Cumplir la política de Cooperación de Seguridad Mejorada en y con Asia y traducir el "lenguaje del poder" en acción significa que debe haber un enfoque[16] en el Noreste de Asia si la UE se toma en serio convertirse en un Actor Global. Esta es una base amplia sobre la cual construir.■

[1] Gideon Rachman (2020). A new cold war: Trump, Xi and the escalating US-China confrontation, Financial Times, 5 de octubre de 2020, https://www.ft.com/content/7b809c6a-f733-46f5-a312-9152aed28172

[2] Unión Europea, Visión Compartida, Acción Común: Una Europa Más Fuerte, Una Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea, junio de 2016, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eugs_review_web_0.pdf

[3] Consejo de la Unión Europea, Cooperación de Seguridad de la UE Mejorada en y con Asia - Conclusiones del Consejo, 28 de mayo de 2018, https://www.consilium.europa.eu/media/35456/st09265-re01-en18.pdf

[4] Servicio Europeo de Acción Exterior, RPDC y la UE, 26 de junio de 2016, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/4186/DPRK%20and%20the%20EU

[5] Servicio Europeo de Acción Exterior, Diálogo Político UE-RPDC – 14ª Sesión, 25 de junio de 2015, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/6336/node/6336_ko

[6] Parlamento Europeo, Audiencia con el Alto Representante/Vicepresidente designado Josep Borrell, 7 de octubre de 2019. https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20190926IPR62260/hearing-with-high-representative-vice-president-designate-josep-borrell

[7] Comisión Europea, Países y regiones: Corea del Sur, abril de 2020, https://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/south-korea/

[8] Servicio Europeo de Acción Exterior, Gestión y Respuesta de Crisis, 15 de junio de 2019, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/412/crisis-management-and-response_en

[9] Michael Reiterer. “The EU’s engagement in the Asia-Pacific region”. Marchi, Ludovica (ed.) The European Union and Myanmar: Interactions via ASEAN. Routledge, 2019; p. 10.

[10] Ramon Pacheco Pardo, et al, It’s Time for the European Union to Talk to North Korea, 38 North, 2 de marzo de 2020, https://www.38north.org/2020/03/eu030220/; Mason Richey, et al, “Strategic Implications of a Nuclear North Korea: Europe’s Dual Role in Diplomacy and Deterrence,” The Korean Journal of Defense Analysis Vol. 32, No. 2, junio de 2020, pp 231－252; Tereza Novotna, What Can a New “Geopolitical” EU Do about North Korea?, 38 North, 6 de febrero de 2020, https://www.38north.org/2020/02/tnovotna020620/; Ramon Pacheco Pardo, The EU is irrelevant in the Korean Peninsula, right? Wrong, EUROACTIV, 1 de febrero de 2018, https://www.euractiv.com/section/european-external-action-service/opinion/thurs-the-eu-is-irrelevant-in-the-korean-peninsula-right-wrong/; Mario Esteban, El papel de la UE en la estabilización de la Península de Corea, Real Instituto Elcano Working Paper, enero de 2019, http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716/WP1-2018-Esteban-EU-role-stabilising-Korean-Peninsula.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716%20

[11] Consejo de la Unión Europea, Conclusiones del Consejo - La acción de la UE para reforzar el multilateralismo basado en normas, 17 de junio de 2019, https://www.consilium.europa.eu/media/39791/st10341-en19.pdf

[12] Comisión Europea, Comunicación Conjunta al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones: Conectar Europa y Asia – Elementos para una estrategia de la UE, 19 de septiembre de 2018, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf  Esta Comunicación se basa en la experiencia de la UE en la mejora de las conexiones entre los Estados miembros y con y en otras regiones. La conectividad sostenible, integral y basada en normas la distingue de la BRI y tiene como objetivo conectar el continente euroasiático ofreciendo asociaciones de conectividad (la primera se concluyó con Japón en 2019).

[13] Comisión Europea, Comisión Europea: Portal de Conectividad Sostenible ASEM, https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/asem-sustainable-connectivity/

[14] Leif-Eric Easley, Shaping South Korea’s middle-power future, East Asia Forum, 27 de mayo de 2020, https://www.eastasiaforum.org/2020/05/27/shaping-south-koreas-middle-power-future/

[15] Para la UE, una Asociación Estratégica no es solo un título honorífico, sino el reconocimiento de que un socio tiene los medios y la voluntad para trabajar con la UE en la resolución de problemas de importancia mundial. En Asia, la UE solo tiene cuatro socios estratégicos; a saber, con Corea, India, China y Japón. Los socios estratégicos cooperan en interés de la defensa de los bienes comunes mundiales, basándose en intereses compartidos no solo bilateralmente; Michael Reiterer, El 10^º Aniversario de la Asociación Estratégica UE-Corea, Institute for European Studies Policy Brief, julio de 2020, https://www.korea-chair.eu/wp-content/uploads/2020/07/KFVUB_Policy-Brief-2020-09.pdf

[16] Mason Richey, et al, A pivotal shift: Europe’s strategic partnerships and rebalance to East Asia. Political Science, 2019, DOI 10.1080/00323187.2019.1640070

• Michael Reiterer estudió derecho en la Universidad de Innsbruck (Dr. juris) y posee diplomas en relaciones internacionales de la Universidad Johns Hopkins/Centro de Bolonia y del Instituto de Altos Estudios Internacionales de Ginebra. En 2005 fue nombrado profesor adjunto de política internacional en la Universidad de Innsbruck; en 2018 Profesor Asociado Distinguido, Instituto de Estudios Europeos, Vrije Universiteit Brussel (VUB), cambiado a Profesor Distinguido en Seguridad y Diplomacia Internacional. Además, desde 2020 se le invitó a unirse a la Iniciativa de Becas Globales del Centro de Política de Seguridad de Ginebra (GCSP) como Miembro Asociado y al Centro de Estrategia del Pacífico Asiático (CAPS), Washington D.C., como Asesor Principal. También es Profesor Adjunto en LUISS, Roma, Webster University, Viena y Danube University, Krems. Es un orador frecuente en conferencias internacionales, imparte clases en diversas universidades especializándose en política exterior de la UE, relaciones UE-Asia, Asia Oriental, Corea, Japón, interregionalismo, derechos humanos y diplomacia cultural, todas áreas en las que ha publicado extensamente.
  Se jubiló como funcionario de la Unión Europea en septiembre de 2020 tras haber sido Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de la Unión Europea (UE) ante la República de Corea (2017-20), Asesor Principal en el Departamento de Asia-Pacífico del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) en Bruselas (2012-16), Embajador de la UE ante Suiza y el Principado de Liechtenstein (2007-2011), Ministro/Jefe Adjunto de la Delegación de la UE ante Japón (2002-2006) y como Consejero para la Reunión Europa-Asia (ASEM). En el servicio austriaco (1981-1998) ocupó los cargos de Consejero de Embajada ante la Misión Permanente ante la UE, Consejero ante la Misión Permanente ante el GATT y Comisionado de Comercio Adjunto para África Occidental (desde Abiyán, Costa de Marfil) y para Japón.

• Responsable y Editor: Jin-kyung Baek, Investigadora y Jefa de Investigación del EAI
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