[Global NK 논평] Европейский Союз и сотрудничество в области безопасности: Фокус на Северо-Восточную Азию

■ Оригинал данного Global NK 논평 и PDF-версия доступны на веб-сайте Global North Korea.  [Перейти]

Примечание редактора

Европейский Союз и Южная Корея являются важными партнерами друг для друга во многих аспектах. ЕС является восьмым по величине торговым партнером Южной Кореи, а ЕС — четвертым по величине экспортным рынком для Южной Кореи. Помимо торговли, две страны напрямую влияют друг на друга в области информационных технологий, здравоохранения, а также безопасности. Доктор Михаэль Райтерер, бывший посол Европейского Союза в Республике Корея, объясняет необходимость международного сотрудничества в области безопасности в Азии. Он утверждает, что Сеулу необходимо вносить больший вклад в решение проблемы Северной Кореи для поддержания мира в регионе. Он также утверждает, что «При необходимости Южная Корея должна быть готова использовать инструменты, включая коммерческие санкции, для поддержки международных усилий по продвижению глобальных ценностей и прав». Доктор Райтерер также добавляет, что Южная Корея продемонстрировала потенциал для внесения вклада в многостороннюю систему благодаря своему опыту в борьбе с пандемией. В частности, он утверждает, что Сеул может сыграть роль в привлечении четырех великих держав для установления мира на Корейском полуострове.

Геополитика и экономика Северо-Восточной Азии являются неотъемлемой частью опасного мира. Географическое расстояние не защищает Европейский Союз, поскольку мировая экономика в значительной степени зависит от этого региона. Сопоставление национальных интересов на Корейском полуострове между Соединенными Штатами, Китаем, Японией и Россией не оставляет сомнений в том, что мир и безопасность являются неотъемлемым элементом отношений ЕС с этими державами.

Процветание, которым наслаждается Южная Корея по сравнению со многими частями мира, часто маскирует тот факт, что она находится в неспокойном соседстве. Потенциал взрыва или имплозии Северной Кореи не может быть полностью исключен. В то время как Пхеньян настаивает на том, что его ядерный и ракетный потенциал предназначен для сдерживания, повышение уверенности в том, что США не могут атаковать его, может подтолкнуть его к агрессивным действиям против Южной Кореи или к распространению ОМУ в попытках получить иностранную валюту. Более того, Корейский полуостров находится на стыке великих держав с различными ценностями и подходами к международной системе. Конкуренция между Китаем и США может обостриться до уровня «новой холодной войны»[1]. Вдобавок к этому, исторические разногласия Южной Кореи с Японией осложняют то, что должно быть естественной системой союзов, объединяющей США, Японию, Индию, Австралию и Новую Зеландию для противодействия все более напористому Китаю в отношении Гонконга, Тайваня, а также Восточно-Китайского и Южно-Китайского морей.

Проблема Северной Кореи

Хотя многие привыкли к семи десятилетиям балансирования на грани войны, страна достигла стадии, когда она может обладать возможностью запустить межконтинентальную баллистическую ракету с ядерным вооружением, способную поразить любую точку Европы, Северной Америки или Австралии. Парад 10 октября 2020 года, посвященный основанию Трудовой партии Кореи, также был призван продемонстрировать значительное улучшение обычных вооружений. Это не говоря уже об одинаково угрожающем потенциале страны в области кибератак и запасах химического и биологического оружия, которые предназначены не только для сдерживания — вспомним убийство сводного брата Ким Чен Ына в Международном аэропорту Куала-Лумпур в 2017 году.

Мы знаем задним числом, что мы могли быть ближе к военной конфронтации во время дней «огня и ярости» 2017 года, чем многие осознавали, когда в уравнение вошли неизвестные новые факторы — включая президента Трампа. Несмотря на три встречи между Трампом и Кимом, переговоры остаются в тупике из-за извечной проблемы последовательности действий по денуклеаризации и (постепенному) снятию санкций. Конечно, было бы самонадеянно полагать, что Северная Корея в ее нынешнем виде когда-либо пойдет на полную, поддающуюся проверке и необратимую денуклеаризацию. Ким Чен Ын дал понять, что ядерное оружие — это не только вопрос национальной гордости, но и необходимое условие для выживания режима и, по его мнению, предотвращения войны. «Необратимость» означала бы внезапное исчезновение ученых, десятилетиями работавших над проектом, и их накопленных знаний.

Так же, как в детской сказке «Новое платье короля», когда никто не осмеливался сказать очевидное, цель международного сообщества, нравится ему это или нет, должна заключаться в ограничении роста ядерного и ракетного потенциала Северной Кореи. Это сводится к «de facto» фокусу на контроле над вооружениями и обеспечению того, чтобы Пхеньян никогда не видел причин для использования или содействия дальнейшему распространению ядерного оружия. Поддержание конструктивной двусмысленности может быть полезным: непризнание в качестве ядерного государства (в отличие от Пакистана и Индии, чей пример негативно влияет) может помочь избежать гонки ядерных вооружений. Северная Корея может пойти по пути постепенной денуклеаризации, как только стимулы станут достаточно привлекательными, но достижение денуклеаризации до начала нормализации отношений с США и миром является недостижимой целью.

Альтернативно, международное сообщество могло бы поставить цель решить ситуацию посредством комплексного пакета, который включал бы декларацию о прекращении войны, мирный договор, дипломатические отношения, переговорные процессы, снятие санкций в соответствии с достигнутыми показателями и, в конечном итоге, обеспечение ядерного оружия под эгидой и контролем международного органа. Хотя это трудно представить, это представляется предпочтительным и достижимым стремлением по сравнению с десятилетиями тупика, которые действовали исключительно в интересах Северной Кореи. Основная проблема заключается в том, что за последние десятилетия Северная Корея успешно скрывала свою грандиозную стратегию того, чего она хочет достичь, если таковая имеется, или мастерски вызывала постоянные догадки о том, чем она может быть — элемент незащищенности и двусмысленности, который лежит в основе переговорной позиции Северной Кореи.

ЕС должен быть игроком

Безопасность Азии и Европы взаимосвязаны, как подтверждено Глобальной стратегией 2016 года[2] и подтверждено в программном документе 2018 года «Укрепление сотрудничества в области безопасности в Азии и с Азией».[3] ЕС придерживался политики «критического взаимодействия»[4] с Северной Кореей, которую необходимо пересмотреть в свете следующих событий: В то время как все говорят или пытаются говорить с Севером (президенты США, Китая, России, чтобы назвать лишь нескольких), ЕС позволил политическому диалогу на уровне старших должностных лиц угаснуть после 2015 года.[5] Учитывая шквал саммитов и контактов в 2018 году, ЕС de facto отодвинул себя в сторону. Это не соответствует заявленному интересу быть глобальным игроком и вносить вклад в мир и процветание посредством предотвращения и разрешения конфликтов, ни попыткам использовать власть и влияние, используя язык силы (Ж. Боррель[6]), что требует последующих действий, демонстрирующих эту силу.

Исправление ситуации потребует политического процесса высокого уровня на министерском уровне, поскольку рабочий уровень не смог добиться прогресса за последние пять лет. Четкая позиция ЕС также необходима, чтобы избежать того, чтобы ЕС оказался между США и Китаем. Нераспространение оружия массового уничтожения не является прерогативой каких-либо двух государств-членов. Это общая цель политики ЕС в контексте угрозы, которую представляет Северная Корея, а также того, как она подрывает принципы мирных международных отношений и верховенства права. Неаккредитация посла ЕС в Пхеньяне является препятствием для взаимодействия и должна быть быстро решена, чтобы обеспечить нормальное дипломатическое взаимодействие. Это позволит ЕС говорить не только о Северной Корее, но и с ней. Открытие и расширение каналов связи — это не награда для кого-либо, а необходимое условие для эффективной дипломатии.

Необходимость международного сотрудничества

Основываясь на консенсусе, отраженном в Глобальной стратегии ЕС 2016 года, о том, что безопасность и процветание Азии и Европы зависят друг от друга, и на признании того, что Корейский полуостров является одной из горячих точек международной политики, ЕС как начинающий глобальный игрок нуждается в стратегическом подходе, который включает необходимый уровень политического внимания и человеческих и материальных ресурсов.

Интересы граждан и экономики ЕС ясны: ЕС будет напрямую затронут крупным кризисом на Корейском полуострове. Южная Корея является восьмым по величине торговым партнером ЕС[7], с особым значением в области информационных технологий и, в последнее время, в области здравоохранения; ЕС является четвертым по величине экспортным рынком и одним из крупнейших иностранных инвесторов в Южной Корее. На мета-уровне эффективность многосторонней системы с ООН в центре ставится под сомнение, когда речь идет о санкциях, правах человека и урегулировании споров.

Комплексный подход ЕС к внешней политике и политике безопасности

Для решения ситуации в Северной Корее ЕС необходимо использовать свой комплексный подход к безопасности и эффективно применять свой инструментарий, поскольку существует необходимость:

• управлять кризисом;[8]
• предотвращать эскалацию кризиса;
• оказывать гуманитарную помощь уязвимым сообществам;
• смягчать ситуацию в области общественного здравоохранения, усугубленную COVID-19, несмотря на отрицания;
• работать над сокращением вооружений и денуклеаризацией;
• рассматривать вопиющие нарушения прав человека; и
• содействовать созданию благоприятной для переговоров среды посредством мер по укреплению доверия.

Если произойдут существенные изменения в ситуации и основные стороны начнут двигаться к какому-либо урегулированию, такому как декларация о прекращении войны или мирный договор, возникнет потребность в изучении опыта ЕС по стабилизации постконфликтных ситуаций и интеграции стран в международное сообщество и мировую экономику. Пример проекта Организации по развитию энергетических ресурсов Корейского полуострова (KEDO) в 1990-х годах свидетельствует о важности участия ЕС в любом таком процессе, а не просто финансового вклада[9]. Поэтому необходима своевременная подготовка для разработки дорожной карты, включая планирование на случай непредвиденных обстоятельств для позитивных и негативных сценариев, которые позволят ЕС участвовать в (предварительном) переговорном процессе.

Инструментарий ЕС

ЕС весьма скрупулезно подходит к поддержке эффективного осуществления международных санкций, которые дополняют автономные санкции посредством демаршей и технической поддержки, а также к изданию заявлений, чтобы прояснить, чего ожидают от КНДР — все это необходимые и полезные инструменты политики. Последний раунд таких демаршей был завершен в октябре 2020 года.

Однако я согласен со многими аналитиками[10], что если ЕС намерен преследовать свои интересы в Восточной Азии, как и другие крупные игроки, он должен иметь возможность использовать следующие конкретные инструменты взаимодействия в отношении Северной Кореи:

• увеличение контактов с посольством КНДР в Берлине, которое отвечает за дела ЕС;
• более эффективное использование шести посольств государств-членов в Пхеньяне, как только будет восстановлено полное дипломатическое присутствие в столице Северной Кореи после COVID;
• возобновление политического диалога ЕС-КНДР и его использование для функциональных подходов, основанных на общих интересах, таких как диалог по правам человека, основанный на человеческой безопасности;
• назначение нерезидентного посла ЕС в КНДР;
• в конечном итоге назначив Специального представителя; и
• содействие соответствующим мероприятиям формата «Трек 1.5» и участие в них.

Совместно с международными партнерами ЕС следует рассмотреть:

• предложение опыта, накопленного в ходе трудных переговоров в Европе,
• дальнейшее развитие предложения о более тесном обмене опытом, полученным в ходе переговоров по иранской ядерной сделке (СВПД), и демонстрацию преимуществ многосторонности.

Продвижение многосторонней системы, основанной на правилах, и верховенства права[11] является неотъемлемым элементом обеспечения безопасности на Корейском полуострове. Откровенно говоря, этого пока явно недостаточно.

Должна существовать уверенность в том, что соглашение, достигнутое дипломатическим путем, будет эффективно реализовано и гарантировано, иначе ни одна из сторон, и особенно Северная Корея, не будет иметь стимулов для подписания договора. Создание такой среды посредством активного антикризисного управления может стать существенным вкладом ЕС, который обладает более высоким авторитетом в этой области, чем любой другой игрок, не в последнюю очередь благодаря своей непоколебимой поддержке, несмотря на ожесточенное сопротивление США, иранского соглашения, в переговорах по которому он сам помог принять участие. Мониторинг любого достигнутого соглашения, особенно в отношении денуклеаризации, может стать ценным вкладом ЕС, включая предоставление инспекторов по проверке в поддержку МАГАТЭ. В негативном сценарии частью планирования должно стать ужесточение собственных автономных санкций ЕС. В то же время следует рассмотреть возможность смягчения санкций в позитивном сценарии, в соответствии с принципом критического вовлечения и сбалансированного и эффективного подхода «кнута и пряника». Кроме того, на данном этапе Корейский полуостров хорошо впишется в концепцию связности Евразийского континента, как это предусмотрено Стратегией ЕС по связности[12] и Азиатско-Европейского форума (АСЕМ).[13]

По всем этим направлениям ЕС мог бы добиться успеха, если будет един. Без единства во внешней политике необходимо будет уделять внимание тому, чтобы не создавать ложных ожиданий и не пытаться действовать сверх своих возможностей, что привело бы к потере доверия. Документ о политике под руководством Европейской службы внешних связей (ЕСВС), outlining a fresh start for the EU to assist the deblocking of the current situation, представленный на удобной площадке для заинтересованных сторон, способствовал бы вовлечению и обеспечению прозрачности. И последнее, но не менее важное: чтобы «говорить не только словами, но и делом», потребуются достаточные средства (персонал, фонды) для реализации программы работы.

Сеулу необходимо внести свой вклад

Администрация Мун Джэина уделяет очень большое внимание Северной Корее. Это напоминает мне о моей первой встрече с президентом Кореи Ким Дэ Чжуном на саммите АСЕМ в 2000 году, когда было известно, что он собирается получить Нобелевскую премию мира за решение северокорейского вопроса…

Хотя фокус администрации Муна на межкорейском диалоге и сотрудничестве принес успех в 2018 году, проблемы, возникшие с тех пор, свидетельствуют о необходимости более широкого внимания Южной Кореи к укреплению международной системы, основанной на верховенстве права, от которой будет зависеть любое окончательное урегулирование. Сеулу необходимо занять твердую позицию и быть услышанным в защите универсальных ценностей. Это часто приводит к неудобным ситуациям и реакциям, которые противоречат коммерческим и даже краткосрочным интересам безопасности: невозможно всегда угождать Вашингтону, Пекину и Москве одновременно, какой бы важной ни была их позиция по КНДР. При необходимости Южная Корея должна быть готова использовать инструменты, включая коммерческие санкции, для поддержки международных усилий по продвижению глобальных ценностей и прав. ЕС и его государства-члены, а также другие «средние державы»[14] такие как Австралия, Новая Зеландия, Норвегия и Канада, часто попадают в немилость к важным и влиятельным партнерам, когда защищают общие глобальные интересы. Но это не мешает им высказываться. Они понимают, что защита всей системы, основанной на правилах, является основой для продвижения их интересов.

В настоящее время Южная Корея имеет много областей, в которых она могла бы усилить свой вклад в многостороннюю систему. Пример, который она продемонстрировала в борьбе с пандемией COVID-19, ее потенциал (пока не доказанный) стать лидером в продвижении «зеленого» экономического восстановления, ее сильные стороны в цифровой экономике и «мягкая сила», которую она получает благодаря популярности своих культурных продуктов во всем мире, являются ключевыми строительными блоками для расширения этой роли.

В конечном итоге, более сильная международная система многосторонности и верховенства права послужит поддержкой Сеулу в его взаимодействии с четырьмя крупными державами в стремлении к миру на Корейском полуострове. Она также послужит необходимой основой для учета интересов безопасности Китая.

Заключение

Во многих из этих областей Европейский Союз является естественным и благоприятным партнером для Южной Кореи. Это очевидно, если оглянуться на 57 лет дипломатических отношений и десятилетие Стратегического партнерства ЕС-Корея[15] отмечаемое в 2020 году. Реализация политики усиленного сотрудничества в области безопасности в Азии и с Азией и перевод «языка силы» в действие означают, что необходимо сосредоточиться[16] на Северо-Восточной Азии, если ЕС серьезно намерен стать Глобальным игроком. Это достаточная основа для дальнейшей работы.■

[1] Gideon Rachman (2020). A new cold war: Trump, Xi and the escalating US-China confrontation, Financial Times, 5 October 2020, https://www.ft.com/content/7b809c6a-f733-46f5-a312-9152aed28172

[2] European Union, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe, A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, June 2016, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eugs_review_web_0.pdf

[3] Council of the European Union, Enhanced EU Security Cooperation in and with Asia - Council conclusions, 28 May 2018, https://www.consilium.europa.eu/media/35456/st09265-re01-en18.pdf

[4] European Union External Action, DPRK and the EU, 26 June 2016, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/4186/DPRK%20and%20the%20EU

[5] European Union External Actions, EU-DPRK Political Dialogue – 14th Session, 25 June 2015, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/6336/node/6336_ko

[6] European Parliament, Hearing with High Representative/Vice President-designate Josep Borrell, 7 October 2019. https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20190926IPR62260/hearing-with-high-representative-vice-president-designate-josep-borrell

[7] European Commission, Countries and regions: South Korea, April 2020, https://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/south-korea/

[8] European Union External Action, Crisis management and Response, 15 June 2019,  https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/412/crisis-management-and-response_en

[9] Michael Reiterer. “The EU’s engagement in the Asia-Pacific region”. Marchi, Ludovica (ed.) The European Union and Myanmar: Interactions via ASEAN. Routledge, 2019; p. 10.

[10] Ramon Pacheco Pardo, et al, It’s Time for the European Union to Talk to North Korea, 38 North, 2 March 2020, https://www.38north.org/2020/03/eu030220/; Mason Richey, et al, “Strategic Implications of a Nuclear North Korea: Europe’s Dual Role in Diplomacy and Deterrence,” The Korean Journal of Defense Analysis Vol. 32, No. 2, June 2020, pp 231－252; Tereza Novotna, What Can a New “Geopolitical” EU Do about North Korea?, 38 North, 6 February 2020, https://www.38north.org/2020/02/tnovotna020620/; Ramon Pacheco Pardo, The EU is irrelevant in the Korean Peninsula, right? Wrong, EUROACTIV, 1 February 2018, https://www.euractiv.com/section/european-external-action-service/opinion/thurs-the-eu-is-irrelevant-in-the-korean-peninsula-right-wrong/; Марио Эстебан, Роль ЕС в стабилизации Корейского полуострова, Рабочий документ Real Instituto Elanco, январь 2019 г., http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716/WP1-2018-Esteban-EU-role-stabilising-Korean-Peninsula.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=49ffc71b-569c-4c88-bcab-b9bffc485716%20

[11] Совет Европейского Союза, Выводы Совета — Действия ЕС по укреплению многосторонности, основанной на правилах, 17 июня 2019 г., https://www.consilium.europa.eu/media/39791/st10341-en19.pdf

[12] Европейская комиссия, Совместное сообщение Европейскому парламенту, Совету, Европейскому экономическому и социальному комитету, Комитету регионов и Европейскому инвестиционному банку: Соединяя Европу и Азию — Строительные блоки для стратегии ЕС, 19 сентября 2018 г., https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf Данное сообщение основано на опыте ЕС по укреплению связей между государствами-членами, а также с другими регионами и внутри них. Устойчивая, всеобъемлющая и основанная на правилах связь отличает его от Инициативы «Один пояс, один путь» и направлена на соединение евразийского континента путем предложения партнерств в области связей (впервые заключенных с Японией в 2019 году).

[13] Европейская комиссия, Европейская комиссия: Портал устойчивых связей АСЕМ, https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/asem-sustainable-connectivity/

[14] Лейф-Эрик Исли, Формирование будущего Южной Кореи как страны со средним уровнем развития, East Asia Forum, 27 мая 2020 г., https://www.eastasiaforum.org/2020/05/27/shaping-south-koreas-middle-power-future/

[15] Для ЕС стратегическое партнерство — это не просто почетное звание, а признание того, что партнер обладает средствами и волей для работы с ЕС над решением проблем, имеющих глобальное значение. В Азии ЕС имеет только четыре стратегических партнера: с Кореей, Индией, Китаем и Японией. Стратегические партнеры сотрудничают в интересах защиты глобальных общих благ, основываясь на общих интересах не только на двусторонней основе; Михаэль Райтер, 10^-летие Стратегического партнерства ЕС-Корея, Policy Brief Института европейских исследований, июль 2020 г., https://www.korea-chair.eu/wp-content/uploads/2020/07/KFVUB_Policy-Brief-2020-09.pdf

[16] Мейсон Ричи и др., Решающий сдвиг: стратегические партнерства Европы и переориентация на Восточную Азию. Political Science, 2019, DOI 10.1080/00323187.2019.1640070

• Михаэль Райтер изучал право в Инсбрукском университете (доктор права) и имеет дипломы по международным отношениям Университета Джонса Хопкинса/Центра Болоньи и Женевского института международных отношений. В 2005 году он был назначен адъюнкт-профессором международных отношений в Инсбрукском университете; в 2018 году — приглашенным адъюнкт-профессором Института европейских исследований Свободного университета Брюсселя (VUB), затем — приглашенным профессором по международной безопасности и дипломатии. Кроме того, с 2020 года он присоединился к Инициативе глобального сотрудничества Женевского центра политики безопасности (GCSP) в качестве ассоциированного научного сотрудника и Центра стратегии Азиатско-Тихоокеанского региона (CAPS) в Вашингтоне, округ Колумбия, в качестве старшего советника. Он также является адъюнкт-профессором LUISS в Риме, Вебстерского университета в Вене и Университета Дунайской области в Кремсе. Он часто выступает на международных конференциях, преподает в различных университетах, специализируясь на внешней политике ЕС, отношениях ЕС-Азия, Северо-Восточной Азии, Корее, Японии, межрегионализме, правах человека и культурной дипломатии — областях, по которым он много публиковался.
  Он вышел в отставку с должности чиновника Европейского союза в сентябре 2020 года после того, как служил Чрезвычайным и Полномочным Послом Европейского союза (ЕС) в Республике Корея (2017-20 гг.), главным советником Департамента Азиатско-Тихоокеанского региона Европейской службы внешних связей (ЕСВС) в Брюсселе (2012-16 гг.), Послом ЕС в Швейцарии и Княжестве Лихтенштейн (2007-2011 гг.), Министром/заместителем главы Представительства ЕС в Японии (2002-2006 гг.) и советником по Азиатско-Европейскому саммиту (АСЕМ). В австрийской службе (1981-1998 гг.) он занимал должности Министра-советника Постоянного представительства при ЕС, советника Постоянного представительства при ГАТТ и заместителя торгового представителя по Западной Африке (из Абиджана, Кот-д'Ивуар) и по Японии.

• Ответственный за выпуск и редактор: Пэк Чин Гён, научный сотрудник EAI, руководитель отдела исследований.
              Контакты: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr