[EAI评论] 预见两党对峙局面的2018年美国国会中期选举

[编者按]

孙秉权教授分析称，在11月6日举行的美国中期选举中，民主党和共和党分别占领了众议院和参议院，时隔八年迎来了政府分裂的局面。考虑到这种权力格局，至少在未来两年内，难以期待特朗普政府在立法方面取得显著成就。作者补充道，在诸如国内基础设施投资和中美贸易战等两党政策理念不冲突的议题上，可能达成一定程度的共识，但特朗普总统期望的进一步减税措施或废除奥巴马医改，将因被民主党掌控的众议院阻挠而根本无法推进。

2018年中期选举的背景

自2017年就任以来，特朗普（Donald Trump）总统一直保持着竞选型总统的形象，而非制度型总统，并持续以保守派支持者为中心推行政策。就任不久后，特朗普总统指示退出TPP、拒绝参加巴黎气候协定等，已是众所周知的事实。此外，特朗普总统以“美国优先”为由，向亚洲和欧洲的盟友施压要求分摊防务费用，无视多边协商机制，并持续寻求能够常态化行使美国主权的方式进行交易。在此背景下，他敦促修订韩美自由贸易协定，并认为中美贸易导致美国对华巨额赤字、以及“中国制造2025”威胁美国安全，从而对中国发动了全方位的贸易战。他还退出了与伊朗的多边核谈判（P5+1），尽管遭到欧洲盟友的批评，并似乎考虑到国内的宗教保守派，将美国大使馆迁往耶路撒冷。此外，他还推动修建美墨边境墙，加强边境安全，并持续坚持严格的移民政策。更进一步，他提名了保守派最高法院大法官，并强调宗教自由而非平权，以争取保守派的支持。

2018年11月6日的中期选举，同样是在“美国优先”的背景下，在比以往任何选举都更为极端的党派分裂和对立中举行的。特朗普总统亲自担任共和党最强的助选员，积极参与为两院选举的共和党候选人进行的助选演讲。在惊险的德克萨斯州参议员选举中，克鲁兹议员成功连任，可以看作是特朗普总统助选演讲发挥了效果的结果。此外，特朗普总统批评CNN、NBC、纽约时报等主流自由派媒体为“假新闻”，并持续通过推特凝聚支持者，呼吁投票。不仅如此，他还以中美洲难民队伍（caravan）中有恐怖分子混入的毫无根据的说法，刺激了保守派的恐惧心理，并声称如果他们接近美国边境，将动用武力积极应对。尽管特朗普总统因种族歧视言论和贬低女性的言论持续失去少数族裔选民、城市郊区居民和高学历女性的支持，但他考虑到美国政治格局的极化，利用巩固保守派基本盘的战略来应对此次选举。

正如特朗普总统采取巩固保守派支持基本盘的战略，反特朗普势力的凝聚也日益明显。女性候选人在本次选举中表现出色，数量远超以往，这得益于社会对特朗普总统歧视女性言论和行为的抵抗氛围。此外，少数族裔选民也更加积极地参与选举，以对抗特朗普总统近乎赤裸的白人至上主义，这进一步提高了民主党夺回众议院的可能性。与此同时，民主党在本次中期选举中投入了比以往任何一次中期选举都多的政治资金，全力以赴争夺众议院的控制权。

在两党全力以赴的2018年中期选举中，其结果使得衡量国民委托的真正信息变得困难。第116届国会的选举结果表明，两党都有各自声称胜利的理由。

2018年中期选举的结果

尽管11月6日的中期选举已经结束，但参议院的选举还剩密西西比州的决选，佛罗里达州仍在进行手工重新计票，而众议院方面，截至本文撰写之时，仍有6个选区的选举结果尚未公布。然而，从目前大致的选举结果来看，民主党在众议院选举中成功夺回了自2010年第112届中期选举以来失去的多数党地位；而在参议院选举中，共和党已确保了超过第115届参议院51个席位的多数党地位，并将继续保持多数党地位。事实上，密西西比州的决选预计将由共和党赢得，如果佛罗里达州的手工重新计票结果不与此前结果颠倒，共和党预计将通过此次第116届中期选举在参议院增加两个席位，达到总共53个席位。

两党取得的这些成果为特朗普总统和民主党各自宣称取得一定程度的胜利提供了依据。就共和党而言，作为特朗普总统动员基本盘战略的结果——假设共和党候选人在密西西比州和佛罗里达州获胜——参议院席位增加了两个，这是自1974年中期选举以来总统所属政党在参议院增加席位的第二次案例。也就是说，特朗普总统领导下的共和党通过此次选举创造了自1974年以来在参议院中期选举中增加席位的第二个案例，并且在席位增加规模上居于首位。这对于一个支持率超过40%但未达50%的总统所属政党的中期选举成果而言，是值得关注的。这表明特朗普总统的保守派凝聚战略在参议院选举中取得了一定的成效。不过，民主党可以慰藉的是，在2016年总统选举中特朗普候选人全部获胜的中西部五个州（威斯康星州、密歇根州、宾夕法尼亚州、俄亥俄州、印第安纳州）中，民主党仅将印第安纳州让给了共和党候选人，其余各州现任民主党议员均成功连任。

另一方面，民主党也取得了不容小觑的成果，与过去民主党获胜的众议院选举相比。选前拥有193个席位的民主党，目前已 확보229个席位，不仅夺回了众议院多数党地位，还将与少数党共和党之间的席位差距拉开了约36席。这一成果是自1974年因“水门事件”丑闻从共和党手中夺取49个席位以来，民主党在众议院选举中席位增加幅度最大的一次。那些期待着比1994年或2010年中期选举更大的党派席位变动（“浪潮选举”）的人们，可能会对这一成果不予积极评价，原因在于特朗普总统极低的民意支持率、大量女性选民的疏远以及少数族裔积极的投票热情。然而，考虑到2010年人口普查后对民主党不利的众议院选区划分、2017年12月减税措施后美国经济持续繁荣的局面、民主党缺乏明星候选人的状况以及特朗普总统为巩固基本盘所做的巨大努力所带来的保守派不容小觑的动员力等因素，民主党夺回众议院并取得显著席位差距的胜利，绝不能被视为微不足道的成就。

总体而言，随着计票工作的进行，民主党在内华达州和亚利桑那州的参议院选举中赢得了席位，使得参议院席位差距并未像开票初期预期的那样大幅拉开；并且考虑到民主党在众议院的显著表现，将此次选举简单地评价为特朗普主导的选举是难以令人信服的。总统所属的共和党在参议院增加了两个席位，这无疑是自1974年以来前所未有的成就。然而，民主党在2016年特朗普候选人获胜的中西部地区（密歇根州、伊利诺伊州、宾夕法尼亚州等）增加了众议院席位，分别为2席、2席、3席，并在全国范围内均衡地增加了众议院席位，创造了政府分裂的局面，民主党的这一成就也应得到评估。民主党作为反击特朗普总统的据点而 확보的“众议院桥头堡”的意义，可以通过自问“如果最终结果是共和党一党执政，情况会怎样？”来清晰地认识。

2018年中期选举的特点

关于2018年中期选举的特点，没有人会质疑此次选举是以评估特朗普总统为中心进行的。这种以总统为中心的国会选举进程，并非仅限于此次选举。这种选举结果，正如以下图表所示，应被视为自1994年以来美国国会选举全国化趋势和国会选举化趋势的持续现象。然而，此次选举更准确的说法是，这种以评估总统为中心的选举趋势得到了进一步深化。

《表1》基于总统支持率的众议院选举出口民调结果，1994-2010（单位：%）

出处：Samuel J. Best and Brian S. Krueger, 2012. Exit Polls: Surveying the American Electorate, 1972-2010, Washington, D.C.: CQ Press的p. 252: Table 5.3的内容由笔者根据需要进行选择性引用；该资料最初基于美国CBS电视台单独或与纽约时报联合进行的民意调查，由Best和Krueger两人整理。

从1994年至2010年众议院选举的出口民调应答来看，中期选举以克林顿总统执政期间的1994年选举为转折点，众议院选举开始转变为评估选民对总统好恶的选举。正如已故众议院议长、民主党人奥尼尔（Tip O’Neill）在1970年代末至1980年代中期所言“一切政治皆为地方政治”，美国国会选举早已不再是地方选区的情况，而是总统政策或华盛顿政局等中央政治发挥压倒性影响力的选举。这一现象在以下三个图表中也得到了证实。

《表2》众议院选举的意义：以布什总统为例

出处：2006年中期选举CNN出口民调 http://edition.cnn.com/ELECTION/2006/pages/results/states/US/H/00/epolls.0.html

《表3》众议院选举的意义：以奥巴马总统为例

出处：2014年中期选举CNN出口民调 http://edition.cnn.com/election/2014/results/race/house/#exit-polls

《表4》众议院选举的意义：以特朗普总统为例

出处：2018年中期选举CNN出口民调 https://edition.cnn.com/election/2018/exit-polls (以下图表同出处)

关于众议院选举是否意味着对总统的评价这一问题的CNN出口民调答复结果，以2006年、2014年、2018年三次中期选举为中心，显示“是”的肯定性答复。无论赞成还是反对现任总统，认为现任总统不是选民选择变量的比例分别为39%、45%、33%，远低于一半。尤其值得注意的是，对于表达赞成或反对现任总统的选民，其投票选择与该意愿一致的政党候选人的比例均超过90%，甚至达到95%。更值得注意的是，这一比例在本次2018年中期选举中最为突出。也就是说，将2018年第116届中期选举视为对总统的肯定或否定评价的比例为64%，远高于前两次选举。而认为本次中期选举是评估总统的选民，则按照该评价方向选择了各政党的众议院候选人，其比例分别高达94%和95%。

总之，本次2018年中期选举最鲜明地体现了以评估特朗普总统为中心的选举特点，他正处于美国人判断政治现状的喜好中央。创纪录的竞选资金募集、大量女性候选人的涌现、以及高涨的投票热情，似乎都是选民对特朗普总统赞成或反对意愿所产生的副产品。

2018年中期选举后的展望

本次中期选举结束后不久的11月7日，民主党前众议院议长佩洛西在记者会上提及与共和党及特朗普政府的跨党派合作，但同时也明确表示了对特朗普共和党政府的攻势姿态。首先，在制衡行政部门方面，民主党计划在第116届众议院开幕后，通过监督与改革委员会（Oversight and Government Reform Committee）揭露特朗普政府滥用权力牟取私利或干预利益等各种腐败行为。其意图是严格调查特朗普总统作为美国国家最高负责人，是否持续追求其私人企业的利益。特朗普总统对“通俄门”特别检察官穆勒（Robert Mueller）的调查结果以及民主党的攻势反应极为敏感，并表现出积极对抗的意愿。如此一来，当民主党在国会内 확보了对特朗普共和党政府卧薪尝胆反击的桥头堡的决心，与总统的绝对不容忍的反对态度如两车相撞般冲突时，美国未来两年的政局很可能陷入无止境的僵局。

鉴于民主党重新成为众议院多数党而出现的政府分裂局面以及两党对峙的政局，预计第116届国会难以期待特朗普政府在内政立法方面取得显著成就。在诸如国内基础设施投资等两党政策理念不冲突的议题上，可能达成一定程度的共识，但特朗普总统期望的进一步减税措施或废除奥巴马医改，将因被民主党掌控的众议院阻挠而根本无法推进。

特朗普总统于2017年12月通过的现行减税案，对高收入阶层优惠甚大，而对中下层阶级的优惠相对较小，因此民主党显然会反对进一步的减税案，如果其维持对高收入者的减税优惠。在本次中期选举的CNN出口民调中，只有29%的受访者认为去年12月的减税案有所帮助，其余受访者则认为没有帮助（22%）或没有影响（45%），而这些给出否定回答的绝大多数人（分别为83%和62%）在本次众议院选举中支持了民主党候选人。深知此点的民主党，不可能轻易同意特朗普总统提出的新的减税方案。

另一方面，在选民对医疗问题格外关注的本次选举中，奥巴马医改议题再次被强烈提出。在此方面，根据CNN出口民调，在关于哪个政党更适合维持对患有既往病症（pre-existing conditions）的患者的医疗保险福利的问题上，认为民主党比共和党更合适的比例为57%，高于共和党。考虑到本次中期选举中医疗保险是最重要的议题，民主党将以选民的判断为基础，积极阻止共和党废除奥巴马医改的努力。

在涉及朝鲜半岛的外交政策方面，众议院民主党将通过外交委员会和国防委员会等积极制衡总统的政策，以防止特朗普总统的专横。正如在本次中期选举前后通过媒体报道已广为人知的那样，民主党认为特朗普政府的“特金会”是“美国被朝鲜欺骗”的失败政策，并计划通过要求定期汇报等方式向特朗普政府施压，以应对朝鲜政策。事实上，在第115届国会期间，作为少数党的民主党对当时担任国务卿的蓬佩奥（Pompeo）不积极与他们对话表示了相当大的不满。现在，作为众议院多数党的民主党，无疑将利用外交、国防相关常设委员会的调查权、报告要求权或财政权力等手段，积极制衡特朗普政府。

另一方面，中美之间目前正在进行的贸易战被认为是两党最适合进行跨党派合作的政策领域。2016年总统大选期间，在民主党初选中非主流的桑德斯（Bernie Sanders）议员之所以表现强劲，正是因为得到了深切体会到自由贸易弊端的蓝领工人的支持。民主党在这些工人阶层的压力下难以摆脱，尤其是在着眼于2020年大选的情况下，预计在中美贸易压力方面与共和党不会有太大分歧。因为与特朗普总统一样，民主党也担忧中国国家主导的经济运行以及中国企业进入美国市场带来的本国技术安全问题。此外，他们对廉价的中国制造产品在美国市场的份额增加以及中国政府对美国拥有的知识产权保护不力等问题也表示非常不满。而且，无论特朗普总统是否有意，特朗普总统对华贸易施压并未成为此次选举中影响较大的因素，除了少数向中国出口谷物的地区。尽管在11月1日中期选举前，特朗普总统在推特上表示与中国国家主席习近平就贸易问题进行了“漫长而非常好的对话”，但鉴于民主党已掌控众议院以及他本人即将面临2020年的连任，特朗普总统似乎陷入了难以轻易从他发起的对华贸易战中退缩的境地。虽然预计会达成某种程度的中美两国元首间的折衷方案，但11月底在阿根廷G20峰会上与习近平主席的仓促妥协，反而可能给民主党提供攻击的口实。

最后，将移民问题过度包装为对白人身份的威胁及美国社会的不稳定因素，并以此为手段进行选举的“恐惧战术”（fear tactic），对共和党而言仍将是一种有效的战术。在此方面，民粹主义将主张自由主义移民政策、并将美国社会理解为开放社会的那些人，一概斥责为脱离民众认知的精英，这种民粹主义，在白人人口趋于少数化的趋势下，可能成为保守派政治家持续利用以迎合其不安情绪的恰当意识形态手段。不过，未来美国共和党是否会持续出现像特朗普总统那样极端地利用移民问题和白人恐惧的威权主义民粹主义者，尚不可知。然而，观察过特朗普总统动员能力的共和党政治家，在选举期间，恐怕难以完全摆脱利用这种恐惧政治和对立精英与民众的战略。■

■ 撰写：孙秉权_中央大学政治国际学系教授。在美国密歇根大学获得政治学博士学位。主要研究领域为美国政治、美国外交政策、比较议会及政党论等。近期研究包括“美韩同盟信任与冲突的原因：以卢武铉时期为中心”（2016）、“统一韩国的议会制度”（2015）、“茶党运动与共和党保守主义的重塑”（2013）等。

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