[EAI論評] トランプ政権の対北朝鮮政策：対中圧力と信頼できる威嚇（credible intimidation）の実現

【編集者注】

先月、ジェームズ・マティス米国防長官の訪韓に続き、最近ではレックス・ティラーソン米国務長官が韓中日3カ国を訪問しました。その過程で、トランプ政権の対北朝鮮政策も徐々に輪郭を現しています。パク・ウォンゴン漢東大学教授は、トランプ政権の対北朝鮮政策が対話よりも中国と北朝鮮に対する圧力を強化することによって、北朝鮮の非核化を引き出す方向へ進んでいると分析します。このような圧力手段には軍事的措置も含まれています。実際の軍事的手段を使用する可能性は低いにもかかわらず、それを排除しないのは、戦略的曖昧さを維持して北朝鮮を圧迫するためだとパク・ウォンゴン教授は主張します。すなわち、予測不可能なトランプ政権の極端な選択の可能性が北朝鮮には心理的負担として作用しうるからです。

トランプ政権の対北朝鮮政策が輪郭を現している。トランプは選挙期間中、北朝鮮の核問題に対する様々なアプローチを提示したことがある。金正恩（キム・ジョンウン）との、いわゆる「ハンバーガー会談」として知られる直接対話から、北朝鮮に対する超強力な対処まで、多様な見解を表明した。特にトランプは2016年4月、「（北朝鮮が韓・日に戦争を起こせば）ひどいことになる…幸運を祈る。うまくやってくれ」という率直な発言で韓国を緊張させた。

しかし、トランプは就任から13日後にジェームズ・マティス（James Norman Mattis）国防長官を閣僚として初めて海外歴訪に派遣し、訪問国として韓国を選択した。2017年2月2日、韓国を訪問したマティス長官の第一声は、「トランプ大統領が米韓両国間の同盟を最優先事項と考えていることを明確に伝えるよう指示があった」というものだった。トランプ政権が北朝鮮の核問題を安全保障政策の最優先事項としているという言及もした。これにより、ほぼ1年間にわたって続いたトランプの対北朝鮮政策と対韓国同盟政策に関する核心的な疑念が解消された。トランプ政権が北朝鮮の核を放置する一方で、韓国に対する核の傘も引き上げて事実上同盟を瓦解させる考えは全くないことが確認された。2017年3月17日、訪韓したレックス・ティラーソン（Rex Wayne Tillerson）米国務長官は、対北朝鮮政策に関連してより具体的な発言を相次いで行った。まず、オバマ政権が試みた戦略的忍耐は失敗と規定し、対北朝鮮政策として「新しい範疇の外交・安全保障・経済措置を模索している」と表明した。原則的な次元だが、軍事的措置を含む全ての選択肢を検討するという発言もした。また、対話を強調する中国を念頭に、核凍結のみを基盤とした対話は時期尚早であり、「中国の役割論」を強調し、中国の対北朝鮮原油支援を問題視した。ワシントンのトランプの発言も次第に強硬になっている。特有の形容詞を繰り返す語法で、トランプ大統領は「北朝鮮の核とミサイルの脅威は優先順位が非常に、非常に高い」（2017.2.12.）、「北朝鮮は大きくて大きな問題だ」（2017.2.13.）、「金正恩は非常に、非常に悪い行動をしている」（2017.3.19.）と述べ、非難の対象を北朝鮮から北朝鮮の最高指導者に拡大している。

これまでの状況を総合すると、トランプ政権の対北朝鮮政策は、対中圧力強化を通じた北朝鮮の非核化の引き出しと、軍事的打撃を含む対北朝鮮圧力などに帰結しており、北朝鮮との直接対話の可能性は相対的に低下している。トランプ政権は、中国が提案した北朝鮮の核・ミサイル実験中断と米韓合同軍事演習の中断を交換する「双中断」（雙中斷）や、北朝鮮の非核化と朝鮮半島の平和協定を同時に進める「双軌並行」（雙軌竝行）に対して否定的な立場である。3月15日、金寛鎮（キム・グァンジン）国家安保室長との面談で、H. R. マクマスター米国家安全保障担当補佐官は、中国の提案を受け入れられないと明らかにした。また、3月18日にティラーソン国務長官が中国を訪問した際にも、中国側に、対話よりも対北朝鮮制裁を強化するよう要求したと伝えられている。ティラーソンは中国へ向かう飛行機の中で、「中国は北朝鮮政権が挑発を再考するほどの力を持っているが、これまで十分にそれを使ってこなかった」という発言もした。トランプ政権は、中国が対北朝鮮原油供給中断のような強力な措置を施行すれば、北朝鮮の核放棄が可能だとして、中国の責任論を提起した。これに対し、中国を訪問したティラーソン米国務長官との会談時、王毅（ワン・イー）中国外交部長の返答のように、「朝鮮半島問題の本質は北朝鮮と米国の間の問題だ」として、中国は自国の責任論を否定する。このように米中両国の立場が対立しているため、トランプ政権の対中圧力による北朝鮮の非核化の引き出しは、結局米中関係という大きな枠組みで成否が決まるだろう。

トランプは巧妙に中国の戦略的利害を刺激している。結局撤回されたものの、「一つの中国」政策に問題を提起して中国を緊張させ、就任初週にはホワイトハウス報道官を通じて二度も中国の南シナ海領有権を否定した。トランプ政権がどのようなレベルで中国の戦略的利害を問題視し、中国を圧迫するかはもう少し見守る必要があるが、米中関係が当分の間、対立局面にとどまることは比較的明らかになっている。特に現在、攻勢をとっているのは米国であり、中国は防御的な立場にある。中国の立場からすれば、以前の米国政権とは異なり、国際規範を尊重せず、予測不可能性に基づいて極端な政策を往復するトランプ政権に対処するのは容易ではないだろう。そのため、中国は南シナ海や台湾問題のように死活がかかった地域を優先的に守ろうとする可能性が高い。その場合、それ以外の他の議題や地域については、米国と妥協する意思を示すかもしれない。北朝鮮の核問題は、この過程で米中間の妥協と対立の一定地点に位置することになり、中国が「唇亡歯寒」（唇が滅べば歯が寒くなる）の対北朝鮮戦略的利害をある程度放棄して米国と妥協するならば、トランプの対中圧力による北朝鮮非核化政策は弾みを得るだろう。米国側の変数としては、中国と対立・妥協する過程で、米国が他の利益を犠牲にするまでして北朝鮮の非核化のために中国を十分に圧迫するかどうかである。国内の支持基盤がますます脆弱になり、NATOをはじめとする欧州諸国との関係も容易ではなく、シリア事態やイラン核問題も依然として進行中である状況で、トランプ政権が北朝鮮の核問題解決のために「米国第一主義」の観点からどれほどの資産を活用するかは、依然として不確実である。

しかし、トランプ政権が望むならば、中国を圧迫する手段は保有している。まず、米国は中国企業ZTE（中興）に外国企業としては歴代最高額の11億9,200万ドルの制裁金を科したような措置を大幅に拡大し、最終的にセカンダリー・ボイコット（secondary boycott）を全面施行することができる。また、米国はTHAAD（終末高高度防衛ミサイル）部隊を朝鮮半島に追加配備したり、朝鮮半島の西海（黄海）で大規模な米韓日海上作戦訓練を定例化し、戦術核を含む戦略兵器を朝鮮半島に常時循環配備し、中国の顎を狙う戦略的地点である平沢（ピョンテク）基地に攻勢的な兵器体系を展開し、南シナ海に米空母打撃群の巡視を強化するなどの軍事的措置を取ることができる。これらの措置は、「力による平和」を標榜するトランプ政権で考慮されうる軍事的選択肢であり、これが施行されれば中国が感じる圧力は相当なものになるだろう。中国は、米国のこうした措置の撤回と、対北朝鮮原油供給中断のような強力な圧力による北朝鮮の非核化との間で、政策を天秤にかけることになるだろう。

トランプ政権が考慮している北朝鮮の核問題解決のためのもう一つのアプローチは、軍事的打撃を含む対北朝鮮圧力である。トランプ政権の対北朝鮮軍事的手段の使用可能性は、政権発足以来、政府と議会で継続的に言及されている。ティラーソン国務長官は2月8日、「軍事力の使用を含む対北朝鮮アプローチを準備する」と表明し、3月の訪韓時にも、軍事的措置が米国の考慮事項から完全に除外されていないことを改めて確認した。デヴィン・ヌネス（Devin Nunes）共和党下院情報委員長は3月18日、フォックス・ニュースのインタビューで、「北朝鮮の核兵器運搬能力開発が近づけば近づくほど、我々は一種の先制攻撃ができる態勢を整えなければならない」と主張した。

しかし、米国の対北朝鮮軍事攻撃の可能性は非常に限定的である。現在、軍事的措置として先制攻撃と予防攻撃が提示されている。先制攻撃とは、敵国の攻撃の兆候が差し迫った時に先に攻撃することであり、北朝鮮の場合、核ミサイルで韓国を攻撃しようとする瞬間に先制攻撃を行うことである。明確な兆候が確認されれば、自衛権の範囲内で当然の選択だが、実際の状況で探知したり識別したりすることは非常に困難であり、攻撃のための十分な時間を確保することも容易ではない。北朝鮮が2月11日に発射した固体燃料ミサイルであるいわゆる「北極星2型」は、従来の1時間30分から3時間近くを要する液体燃料ミサイルとは異なり、燃料注入時間は10分未満である。算術的に10分以内に北朝鮮のミサイルが韓国を目標とした核搭載ミサイルであるかを探知・識別し、攻撃を決心して破壊することはほぼ不可能である。先制攻撃の困難さは、THAADを含む弾道ミサイル防衛体制の構築が必要な理由でもある。

敵国の攻撃の兆候が差し迫っていなくても、脅威となる施設や兵器などを攻撃する予防攻撃は、さらに実施が難しい。予防攻撃の目的は、敵対国がもたらす脅威の源泉を事前に除去することである。しかし、北朝鮮はすでに大量の核を保有しており、核施設の СUD、寧辺（ニョンビョン）原子炉のほか、ウラン濃縮の秘密施設を複数の場所で運用している。また、ミサイル基地も東倉里（トンチャンリ）をはじめ各地に散在しており、特に100基余りの移動式ミサイル発射台を持っている。北朝鮮の核・ミサイル能力を無力化する予防攻撃の目的を達成するには、目標物が多すぎ、目標物に関する事前情報も不足している。さらに、費用対効果の便益計算を重視するトランプ政権が、先制・予防攻撃を実際に選択する可能性は、以前の政権よりもさらに限定される。全面戦争に拡大した場合、米国が関与し、莫大な費用が支出されるからである。トランプは「力による平和」を強調し、強軍建設を公言したが、米国本土が直接攻撃される状況を除いては、軍事力行使に慎重な立場である。特にトランプは、ジョージ・W・ブッシュ政権のイラク戦争を批判したことがあり、他国の政権交代を目指すことは愚かな政策だと認識しているため、朝鮮半島での戦争の可能性を想定した軍事的措置を採用する可能性は低い。

それにもかかわらず、トランプ政権で軍事的手段の使用が継続的に言及されるのは、対北朝鮮シグナリング（signaling）の次元である。「信頼できる威嚇」（credible intimidation）を北朝鮮に加えることで、核・ミサイル開発を続ける北朝鮮を圧迫するのだ。威嚇が信頼できるためには、能力と使用の意思の提示が必要である。トランプがツイッターを通じて北朝鮮の核とICBM開発を中止するための明確な方法や手段を明らかにしないまま、「それは起こらないだろう」（It won't happen）と表現したのも、軍事的手段を排除しない戦略的曖昧さを維持して北朝鮮を圧迫しようとする戦略と解釈できる。トランプは選挙中はもちろん、大統領に当選した後も、予測不可能性に基づく対外政策運営の重要性を強調している。トランプ自身も「予測不可能」という評価を自身の最大の長所の一つとして掲げ、「奇襲は勝利をもたらし」、「手の内を明かさないことが非常に重要だ」と何度も述べている。したがって、トランプ政権が実際に軍事的手段を使用する可能性は限定的だが、それでも容易にそのカードを手放すことはないだろう。鍵となるのは、こうした米国の先制・予防攻撃の可能性を北朝鮮が実体として認識するかどうかである。北朝鮮がトランプ政権の予測不可能性と極端な政策選択の可能性を懸念する場合、核・ミサイル開発に対する負担は大きく増加するだろう。しかし、前述の先制・予防攻撃の限界を北朝鮮も十分に認識しているならば、トランプの対北朝鮮シグナリング作業は限定される。

結論として、トランプ政権の対北朝鮮政策は、北朝鮮に信頼できる威嚇を加えながら、中国を最大限圧迫して問題解決を図る方向へと定着しつつある。強制や威嚇などが優先され、対話と妥協の可能性は後回しにされる様相である。トランプ大統領が過去、不動産事業で相手方を圧迫するために活用した「衝撃と恐怖」の戦略を、就任直後にTPP脱退、メキシコ国境の壁建設、イスラム教徒の入国禁止発表などで電光石火のように表出した時、世界は驚愕した。自由民主主義の象徴であり、国際規範と原則を確立して世界を予測可能にしようとした米国が、金正恩の北朝鮮のような国家が選択しうる、不確実性に基づく極端な政策を施行したのだ。しかし、逆説的にも、過去20年以上解決されていない北朝鮮の核問題に対しては、既存の枠組みや思考から 벗어난「衝撃と恐怖」の戦略がむしろ答えになるかもしれない。金正恩の北朝鮮が絶対に放棄しないだろうと誰もが前提とする北朝鮮の核を断念させるためには、規範と原則を無視しながらその境界を往来するトランプ政権の政策が有効である可能性もあるからだ。ただし、この過程で発生しうる先制攻撃に対する誤認や、防御と攻勢に対する混同によって深化しうる安全保障のジレンマを制御しなければならない。また、こうしたトランプ政権の政策が効力を発揮するためには、米国が北朝鮮の核問題解決のために中国との対立深化も辞さないコストと努力を払う必要があるという前提条件が満たされなければならないだろう。■

著者

パク・ウォンゴン・漢東大学国際語文学部国際関係学教授。国防部・統一部諮問委員。ソウル大学で外交学博士号を取得。主な研究分野は東北アジア国際関係、安全保障論、外交史、北朝鮮研究、米韓同盟など。主な研究として、「オバマ政権の外交・安全保障戦略評価と新政権の対外戦略展望」（2016）（共著）、「正当な戦争論研究：平和主義、現実主義との比較」（2016）、「Changes in and Prospects for the East Asian Security Order: A South Korean Perspective」（2016）、「A Theoretical Review and Critical Analysis of South Korea’s Proactive Deterrence Strategy」（2015）、「米韓同盟の未来構想：指揮構造の再編を中心に」（2014）などがある。