[新年の企画 特別論評シリーズ - EAI 2020展望と戦略] ⑤ 米中貿易戦争と韓国の通商政策：多国間主義の回復と地域経済秩序の再編に向けた中堅国の外交

編集者注

EAIは2020年を迎えるにあたり、新年の企画特別論評「EAI 2020展望と戦略」シリーズ全6編を下記のとおり掲載します。

1. ハ・ヨンソン：北朝鮮の2020年：二大難関の正面突破戦 (2020年1月6日発刊)

2. チョン・ジェソン：2020年韓国の米中関係戦略と対米戦略 (2020年1月8日発刊)

3. イ・ドンリョル：韓中関係と韓国の対中外交戦略 (2020年1月13日発刊)

4. ソン・ヨル：2020年韓日関係と対日政策：視野を広げて初めて見える葛藤解決策 (2020年1月15日発刊)

5. イ・スンジュ：米中貿易戦争と韓国の通商政策：多国間主義の回復と地域経済秩序の再編に向けた中堅国の外交 (2020年1月20日発刊)

6. チェ・テウク：2019年の選挙制度改革と2020年の総選挙：展望と課題 (2020年1月22日発刊予定)

新年の企画特別論評「EAI 2020展望と戦略」シリーズの第5弾として、米中貿易戦争と韓国の通商政策を分析したイ・スンジュEAI貿易・技術・変革研究センター所長（中央大学教授）の論評が発刊されました。長年の難航の末、米中貿易交渉の第1段階合意が妥結しました。米中両国にとって成果と限界が明確である以上、米中貿易戦争はどちら側も短期間で一方的な勝利を収めることは難しく、今後の行方は不透明です。著者は、第1段階合意が貿易戦争の終結ではなく、長征の一段階に過ぎないことを指摘し、韓国は今後の不確実性の中で体系的かつ先制的な対応をすべきだと主張します。まず、韓国政府は米中貿易戦争という対外環境の変化に独自に対応するよりも、今回の合意が米中両国だけでなく世界貿易全般にとっても利益となる方向で実行されるべきであることを喚起し、同志国（like-minded countries）との連帯を通じて多国間主義的な世界経済秩序を再設計する努力を傾けるべきだと主張します。地域経済秩序の変化に関しては、韓国は域内包括的経済連携協定（RCEP）と包括的・漸進的環太平洋パートナーシップ協定（CPTPP）を調和させ、中長期的に一つの地域経済秩序再編を主導する戦略的アプローチが必要だと主張し、来るべき世界貿易秩序の再編に備えた国内制度整備の重要性を強調しました。

米中貿易戦争と第1段階（phase one deal）合意：その結果と意味は？

「歴史的な（historic）」「重大な（momentous）」「画期的な（landmark）」「巨大な前進（huge step forward）」。2020年1月15日、米国と中国が2018年3月から22ヶ月間繰り広げてきた激しい貿易戦争の突破口を見出すために行われた第1段階交渉が妥結したことに対し、トランプ大統領や今回の交渉に参加したロバート・ライトハイザー通商代表、スティーブン・ムニューシン財務長官らが用いた修辞的な表現である。一方、中国側の公式な反応は、今回の合意が「互恵的で両者ともに勝利した協定（mutually beneficial and win-win agreement）」であり、今後の安定的な経済成長および世界平和と繁栄の増進をもたらすだろうという、やや落ち着いたものであった。米中貿易戦争は、狭義には両国間の貿易不均衡の是正、広義には異なる経済システム間の対立、さらには覇権競争など、多様な側面を内包している。それだけでなく、米中両国は二国間レベルでの問題解決を優先的に追求しているが、究極的には世界経済秩序の再編で優位を確保しようとしているため、多国間レベルに拡大せざるを得ない。米中貿易戦争を正確に理解するためには、こうした多面性と多次元性への理解が先行する必要がある。第1段階合意は、米中貿易戦争という長征の導入部に相当する。第1段階合意は、米中両国が2年近くにわたり対立し交渉した結果の中間精算であり、同時に米中関係の今後の軌道を見通す指標として意味を持つ。そういう意味で、第1段階合意を具体的に分析し、それを全体的な文脈の中で改めて見直す必要がある。

第1段階合意の主な内容は以下の通りである。まず、協定文は第1章知的財産権、第2章技術移転、第3章食品及び農産物貿易、第4章金融サービス、第5章マクロ経済政策、為替レート問題、透明性、第6章貿易拡大、第7章二国間評価と紛争解決メカニズム、第8章結論で構成された。まず、協定文のタイトルが「経済及び貿易協定（economy and trade agreement）」である点に注目する必要がある。今回の第1段階合意が狭義の貿易に限定されたものではなく、より広範な米中経済関係全般に対する合意であることをタイトルから示している。協定文の第1章は知的財産権に充てられており、これは米国の対中政策において知的財産権問題が占める地位と、それに対する米中両国が持つ見解の相違の度合いをそのまま反映している。この章には、中国政府が知的財産権保護のための広範な法体系を確立し履行することの重要性を「認識する」と記されている。第2章は技術移転に関するもので、米中両国は強制的な技術移転が相当な懸念の対象であることを認識し、技術移転が自発的かつ市場ベースの条件（voluntary, market-based terms）に基づいて行われることを保証することが重要であるという点を確認した。第4章金融サービスでは、米国の金融企業が長年要求してきた中国市場へのアクセスに対する構造的障壁を下げる方策が含まれている。中国の金融機関が保有する不良債権を買い取ることができる資産管理企業の免許を米国の金融サービス提供者に発行し、非差別的な待遇を提供することなどがこれに該当する。これに加え、2020年4月までに生命、年金、健康保険分野と証券、ファンド管理、先物分野で外国人の持分制限を撤廃することになった。

最も熱い関心事の一つであった貿易不均衡是正に関する合意は、第6章貿易拡大分野に反映されている。中国は今後2年間で約2,000億ドル規模の米国製品を輸入することに合意した。中国側は製造業、農産物、エネルギー、サービス分野の輸入規模をそれぞれ777億ドル、320億ドル、524億ドル、379億ドル増やすとした。農産物の輸入規模が以前より2倍以上増えるという点がメディアの注目対象となったが、結果的に中国の対米輸入拡大は産業別に比較的均等に分散された。これは貿易戦争の余波を受けた産業の被害を回復させようとするトランプ政権の政治的・経済的意図が作用したと言える。中国側の約束に対し、米国側は予定されていた関税賦課を猶予し、一部関税を引き下げる一方で、3,750億ドル相当の中国産輸入品に対する関税は維持することになった。

第1段階合意の結果をどのように評価できるだろうか。外形を見れば、トランプ政権が中国を相手にかなり有利な結果を引き出したと言える。トランプ政権は、上記のような外交的修辞を通じて第1段階交渉に相当な意味を持たせることができる最低限の根拠を 마련した셈である。しかし、トランプ政権が2018年に産業政策や補助金など中国の様々な慣行を「経済的侵略（economic aggression）」と定義し、貿易不均衡の是正を超えて中国の広範な改革を引き出すという目標を提示していたことを考慮すれば、第1段階合意の意味合いは薄れる可能性がある。トランプ政権関係者の自己評価とは対照的に、第1段階合意に対して批判的な評価も多数提起されている理由である。「出血を止めただけ（stop bleeding）」、「合意の履行と第2段階交渉がより重要」、「概して中国に有利な結果（largely a deal on Chinese terms）」といった評価が米国国内で提起されている。この程度の水準の合意案は、中国政府があえて激しく反対する内容を含んでいるわけでもなく、既に数年前にも合意可能な水準であったというのが批判の要旨である。

一方、中国のグローバル・タイムズ（Global Times）が指摘したように、中国国内では「米中両国とも第1段階合意に一定の遺憾を抱き、満足していないが」、大きな枠組みで見れば、第1段階合意は「比較的公正である」という評価がなされている。「協定の結果について損得を論じることは、概して政治的な目的のために誇張される傾向がある」ため、その戦略的価値に注目する必要があるという指摘も同時に行われている。貿易戦争を長期にわたって継続し、大幅に低下した相互信頼をある程度回復するきっかけを作ったという点で、今回の協定の戦略的価値は十分であるということである。細部にとらわれて大きな枠組みを見誤る過ちを犯してはならないという認識の断片がうかがえる。もちろん中国側が一部関税引き下げを獲得したとはいえ、依然として3,600億ドルに達する輸出品目に対する関税を撤廃できなかったことは、期待に満たない結果である。

米国産製品の輸入拡大に対する具体的な目標値（target）を設定したことも、中国側としては痛い点である。具体的に協定文第6章貿易拡大（Expanding Trade）では、中国が2020～2021年の間に2017年基準年度に比べて対米輸入を2,000億ドル以上拡大することを保証しなければならない（shall ensure）と明記された。協定文付録には、分野別、年度別の数値まで明記された。中国側が2020年と2021年にそれぞれ製造業329億ドルと448億ドル、農産物125億ドルと195億ドル、エネルギー185億ドルと339億ドル、サービス128億ドルと251億ドル以上輸入を拡大することになったのである。これはトランプ政権が強調する合意の履行をモニタリングし、相手を圧迫できる重要な根拠として作用する可能性が高いため、中国側には不利な要素である。

では、第1段階合意に至る過程とその結果が示唆することは何か？第1段階合意を契機に、米中両国が一方的な勝利を、しかも短期間で勝ち取ることは難しいという点が明白になった。米中貿易戦争には覇権競争の要素があるのは明らかである。中国の台頭が世界政治の構造的変化をもたらし、それに対する異なる判断と認識が覇権競争を加速させる。すなわち、覇権競争の過程には構造的変化、変化の意味に対する誤判、相手に対する過度な自信と不安感などが重なり合うものである。トランプ政権の立場から見れば、米中貿易戦争は中国の経済的台頭が持続する可能性が高いという不安感、それに伴う先制的対応の必要性への認識、現時点で中国を圧迫すれば十分に勝算があるという自信などが複合的に作用した結果である。中国の場合も同様である。韜光養晦（とうこうようかい）と和平崛起（わへいきじゅつ）を超え、中国夢（ちゅうごくむ）を実現する時が来たという習近平主席の自信と、米国主導の世界秩序が中国に加える圧力に対する不安感が交錯した結果、米中貿易戦争を拡大させる選択につながった。

しかし、今回の第1段階合意は、米国と中国の双方が一方的な勝利を現実的に容易に収めることができないという点を、相手国はもちろん自国にも刻み込む契機となった。米国は現在の問題解決において一定の成果を引き出したものの、まさに覇権競争の核心である未来の競争力に関連する核心的な争点は、第2段階交渉またはそれ以降に持ち越さざるを得ない状況に直面した。中国も一部の主要な争点において宣言的な合意をすることで第2段階交渉までの時間を稼いだが、数値化された目標値とかなり具体化された履行メカニズムを約束したことは、執権以来権力集中を追求してきた習近平体制の権威に傷をつける可能性がある。

米中貿易戦争はどこへ向かうのか？

第1段階合意を契機に、米中貿易戦争は一旦休止期間に入ったとみられる。しかし、明確なのは、今回の合意が「終戦ではなく休戦」であるという点で、静かながらも動きがあるということだ。今後の行方には巨大な不確実性が潜んでおり、トランプ政権が繰り返し確認した包括的な貿易協定に至る過程はさらに険しいものになるだろう。第1段階合意後、米中貿易戦争はどこへ向かうのか？また、米中貿易戦争の行方に影響を与える要因は何か？まず、米中貿易戦争は、始めたものの結果を出すことが難しい「有始無終（始めはあったが終わりがない）」の道を相当期間たどると予想される。米国ホワイトハウスで行われた署名式で、劉鶴副総理が「万事、始めは難しい（万事开头难）」という中国の格言を紹介したが、米中貿易戦争はそれとは逆になる可能性が高い。米国と中国が貿易戦争を開始し、第1段階合意にも合意したものの、その後にどのように終結させるか、出口戦略を見つけることは決して容易ではない。

交渉の力学という側面からも、第2段階交渉は二つの点で第1段階交渉と差別化されるため、その結末を予測することは難しい。まず、交渉の過程と段階が第1段階交渉よりもはるかに多くの段階に分割される可能性が高い。比較的単純な第1段階交渉が妥結するのに1年以上を要したことを考えると、第2段階交渉は複数のラウンドに分割され、妥結までにはさらに困難な過程を経る可能性が高い。ムニューシン長官が第1段階合意妥結直後に「第2段階交渉は複数の交渉段階（multiple rounds）に分割され、フェーズ2A、フェーズ2B、フェーズ2Cになる可能性もある（phase two may be 2A, 2B, 2C）」と述べたことがこれを裏付けている。事案の性質という面でも、第2段階交渉はさらに激しく長期的な交渉が不可避である。第2段階交渉では、米国が長年問題提起してきた中国経済の構造的問題――補助金、国営企業、インターネット検閲――が交渉アジェンダの本論となる可能性が高い。これらの争点は、第1段階合意で合意された内容よりも複雑性が大きく、国内政治的にも敏感であるため、より密度の高い交渉を必要とするだろう。

第二に、知的財産権と技術移転強要の問題が第1段階交渉に含まれたものの、これが米国産製品の輸入拡大や金融サービス市場開放などとは異なり、宣言的なレベルの合意にとどまっているという点で、未来の競争力問題は事実上次の交渉で本格的に扱われることになった。トランプ政権が第1段階合意の意味を「執行メカニズム（enforcement mechanism）」に見出すことは、逆説的に第2段階交渉の予測不可能性を予告するものでもある。もちろん、過去の米国の通商交渉と比較した場合、第1段階合意の執行メカニズムが一層具体化されたのは事実である。知的財産権に関しては、中国側が合意事項の実行方法と時期を具体化した行動計画を公表し、その結果を定期的に公表するようにした。米国側がこれを中国の義務履行を測定するのに活用できるようになるなど、執行メカニズムの手続き的改善が行われた。一方、協定文第2章で集中的に扱われた強制的な技術移転問題は宣言的な性格を帯びており、技術移転強要を中国政府が否定している状況で、技術移転の中止をどのように保証できるのかは依然として不透明である。また、交渉方式という面でも、第1段階合意の履行を保証することが困難な状況で、第2段階交渉を同時に進めることが構造的な障害要因となり得る。

第三に、国内政治の影響力が本格化する時期が近づいているという点で、国内政治の影響は米中貿易戦争の不確実性をさらに高めることになるだろう。交渉妥結が間近だというトランプ大統領のツイッター情報が伝えられると、米国国内では合意のための合意であり、内容的には「偽りの合意（phony deal）」に過ぎないという予測が提起された。第1段階合意は、トランプ大統領が当初公言した目標に比べると非常に見劣りする結果であり、2020年の大統領選挙の時計がカウントダウンに入るにつれ、対中圧力が成功したことを打ち出せる業績を必要とするトランプ大統領の政治的な交渉結果に過ぎないという指摘である。こうした批判には過度な側面もあるが、今回の合意はトランプ大統領だけでなく、習近平主席にとっても国内政治基盤の耐久力を測る重要な契機となるだろう。そしてこれは、米中両国政府が今後の第2段階交渉で提示できる譲歩と妥協の範囲を設定することになるだろう。

第四に、第1段階交渉の過程と合意結果から、微妙ではあるがトランプ政権の対中経済政策の変化の兆しを読み取ることができる。そのためには、第1段階合意の妥結を「歴史的な合意であり巨大な前進」と自己評価したライトハイザー通商代表の現実認識を噛みしめてみる必要がある。ライトハイザー代表は、交渉結果が期待に満たないという指摘に対し、「米中両国経済の相互依存は現実であり、これを分離（decoupling）することは事実上不可能であるため、相互依存を中国への圧力に活用することがより現実的」だと強調した。中国が米国産製品の輸入を増やすことに合意したことは、一次的に米中両国が縮小均衡ではなく拡大均衡の方へ方向性を定めたと言える。ライトハイザーの主張通り、トランプ政権が両国経済の相互依存を武器化した戦略が一次的な成果を収めたのである。

しかし、こうしたアプローチは、中国との経済交流が米国に全く利益をもたらさず、むしろ中国がそれを略奪的に活用するため、サプライチェーンの再編と分離を果敢かつ持続的に追求すべきだというピーター・ナバロ通商製造業局長など、トランプ政権内の強硬派の視点とは対照的である。米国国内でトランプ政権の対中（経済）政策には、そのスペクトラムは非常に広いものの、政策決定過程で占める比重を考慮すると、今後のトランプ政権の対中政策はライトハイザーとナバロが取る立場の間の地点で決定される可能性が高い。これは、トランプ政権が中国を圧迫し、それに伴い米中経済関係の不確実性が持続する可能性があるものの、米国と中国のサプライチェーンから米国企業を分離しようとする試みは速度調整に入ることを示唆する。

ただし、中国が過去のように低賃金に基づく世界の生産工場としての役割から脱却し、地球的価値連鎖（グローバル・バリュー・チェーン）内でアップグレードを追求するにつれて、2017年頃から既に進行してきた主要多国籍企業のサプライチェーンの多角化傾向を覆すことは難しいだろう。また、ライトハイザーの主張通り、相互依存を対中圧力に活用しようとするトランプ政権の戦略が既に明確になった以上、中国としても量的・質的に対米依存度を低減していく趨勢的な変化を追求すると予想される。

第五に、覇権戦争ではなく覇権競争、特に既存の覇権国が敢行する予防的覇権競争においては、過去または現在の時点での相手との戦いというよりも、未来の世界秩序を想定し、それを逆算して現時点で必要な先制的措置を講じることが要諦である。しかし、第1段階合意は、未来世界秩序の再建に向けたビジョンとロードマップが明確に見えず、現在の争点を解決することに集中したトランプ政権の焦りがうかがえる。デジタル経済と関連し、米中両国が2019年の「デジタル経済に関する大阪宣言（2019 Osaka Declaration on Digital Economy）」の枠内で、それもデジタル技術が農業分野に利益をもたらす可能性のある方策を協議するための協力メカニズムを樹立するという程度の内容しかなく、未来世界経済秩序の核心要素に対する根本的かつ激しい議論の痕跡を見出すことは難しい。

米中貿易戦争の波を乗り越えるための韓国の通商戦略

第1段階合意は、韓国の国内外の経済環境に不確実性をもたらしていた最大の要因が暫定的にでも解消されたという点で歓迎すべきことである。韓国は米国の高率関税賦課と、それに伴う中国の対米輸出減少、そして技術自立追求により、韓国中間財に対する中国の需要が減少するという間接的な効果を招いた。第1段階交渉の妥結は、こうした不安要因を封印したという点で肯定的である。しかし、今回の合意が貿易戦争の終結ではなく長征の一段階に過ぎないことを考慮すると、韓国は今後の状況展開に対する体系的かつ先制的な対応をしなければならない。

まず、政府は今回の合意が米中両国だけでなく世界貿易全般にとっても利益となる方向で実行されなければならないという点を喚起する必要がある。第1段階合意が米中両国だけが相互利益を享受する閉鎖的かつ排他的な方式ではなく、世界経済の繁栄にも肯定的な影響を創出するという点を、他国と連帯して指摘する必要がある。これは、協定署名式で劉鶴副総理が代読した演説で習近平主席が強調し、署名式後に行われたブリーフィングで劉鶴副総理が米国に提供した譲歩が他の貿易相手国にも同様に適用されると再確認した事項である。これを基に、韓国は中国が購入を拡大することに合意した品目の一部について、第三国からの貿易が転換される結果を予防する努力をすることが重要である。農産物の場合、中国は世界最大の大豆輸入国ではあるが、ブラジル産大豆の輸入を米国産大豆に代替したり、輸入後に倉庫に保管したりするなどの特段の方法を用いない限り、中国が約束した農産物輸入拡大が困難であるという見通しが出ている状況である。製造業においてもこうした現象が発生しうるが、半導体、電子機器、自動車部品などは、中国が輸入を韓国から米国に転換する可能性があるという点で、これに対する綿密なモニタリングが必要である。

第二に、韓国が米中貿易戦争という破壊力の大きい対外環境の変化に独自に対応するには限界があることは避けられない。韓国が同志国（like-minded countries）との連帯を通じて保護貿易主義を打破し、多国間主義的な世界経済秩序を再設計する努力を倍加しなければならない理由である。米中両国が葛藤を封じたことは肯定的だが、今回の合意は基本的に二国間主義的な方式を取っている点で限界がある。米国と中国は現在の問題に対して一時的に妥協することに汲々とするあまり、未来世界経済秩序をどのように再編するのかについての根本的な考察は見出しにくい。これに対し、韓国は多国間主義の動力を回復するための国際的な努力を主導する必要がある。ドイツとフランスでは、民族主義と孤立主義が高まるにつれて、国連中心の多国間主義を回復するための「多国間主義のための同盟（Alliance for Multilateralism）」を提唱しており、日本、カナダ、オーストラリアなどがこれに同調する意思を表明している。既に主要国は多国間主義の危機に対する共通認識を形成しているということである。韓国は世界貿易または経済分野の多国間主義的連帯を主導し、両者の相乗効果を創出するために努力し、これを結び目として同志国との協力を強化する必要がある。

第三に、地域経済秩序の変化に関して、韓国は域内包括的経済連携協定（RCEP）と包括的・漸進的環太平洋パートナーシップ協定（CPTPP）を調和させる方策について本格的な検討を行う必要がある。米中貿易戦争の行方について一寸先を見通すことが困難であった2019年11月、インドを除く15カ国がRCEP協定文に仮署名した。インドが除外された中でRCEP交渉が実質的に妥結したということは、世界貿易の停滞、アジア地域統合の増加、既存の貿易パターンの混乱など、地球的経済環境の変化に対する地域レベルでの対応の必要性に域内国家が共感していることを意味する。一方、CPTPPは米中貿易戦争の高い波の中で、ベトナムなど反動効果を享受する国々とサプライチェーンの再編を推進する国々が地域経済統合を継続的に追求できる制度的枠組みとして役割を開始した。問題は、韓国と中国を含む相当数の域内国家がRCEPとCPTPPの両方に参加しているわけではなく、RCEPとCPTPPが目指す経済統合の水準、範囲、方式などが依然として異なる点にある。RCEPとCPTPPが相互競争関係を形成した場合、地域経済秩序の再編に障害要因となる可能性が高いからである。RCEPと既存のCPTPPの調和を通じて地域経済秩序の再編を主導する戦略的アプローチが必要である。日本は既にCPTPP締結と発効過程でリーダーシップを発揮する戦略的な多国間主義の姿を見せたことがある。韓国は短期的にRCEPとCPTPPが排他的な関係を形成せず、相互補完的に作動し、中長期的には一つの地域経済圏を形成できるロードマップを提示する作業を先制的に行う必要がある。そのためには、CPTPP参加時期と方式を本格的に準備しなければならないことは言うまでもない。

第四に、世界貿易秩序の再編に備えた国内制度的基盤の整備は必須である。米中貿易戦争は本質的に未来の競争力の行方を巡るゲームである。これまではいわば米中両国が現在の問題を二国間レベルで解決しようとするゲームの性格を帯びていたが、今後は戦線が新興イシューに移り、多国間秩序の樹立を巡る複合ゲームへと変化していくだろう。デジタル貿易を含む新興イシューについては、既存の世界貿易体制内にルールと規範が確立されていないため、米国と中国は相互間の二国間交渉だけでなく、他の主要国との協力も並行して進めると予想される。すなわち、米国と中国はそれぞれ主要国と二国間協力を通じて多国間秩序の再編過程で有利な位置を先制的に確保するために努力する可能性が高い。デジタル3法の事例で見たように、制度的基盤の整備は選択の適期を逃すことへの懸念を生じさせる。変化の激しい対外経済環境に弾力的に適応するためには、新興イシューと関連した国内制度の整備が急務である。■

■著者：イ・スンジュ_ EAI貿易・技術・変革センター所長・中央大学政治国際学科教授。米国カリフォルニア大学バークレー校で政治学博士号を取得した。主な研究分野は国際政治経済、通商の国際政治、グローバル・デジタル・ガバナンスなどである。主な著書および共著書には『サイバー空間の国際政治経済』（イ・スンジュ編）、“Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia,” 《Northeast Asia: Ripe for Integration?》（共編）、『Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions』（共編）などがある。

■担当・編集：ユン・ジュンイル EAI研究員

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