[EAI评论] 《中美竞争与世界政治经济秩序的转型——技术篇》网络安全与中美技术霸权竞争：其演进的复合地缘政治

编者按

以2018年的贸易争端为开端，美国与中国之间的竞争正逐渐从贸易领域扩展至技术和能源领域。为展望中美关系未来，EAI于2019年7月发布了“中美竞争的未来：四阶段竞争动态”特别议题简报系列。在此基础上，EAI策划了“中美竞争与世界政治经济秩序的转型”特别评论系列，以深入分析当前的中美竞争，发布日程如下：

1) 李昇柱，《中美贸易战的动态：外延的扩大与相互依存的逆袭》（8月23日发布）

2) 金相培，《网络安全与中美技术霸权竞争：其演进的复合地缘政治》（8月27日发布）

3) 申范植，《能源议题与中美战略竞争》（8月29日即将发布）

作为该系列报告的第二篇，我们发布了由首尔大学金相培教授撰写的关于中美技术霸权战争的评论。中美霸权战争已超越贸易摩擦问题，在尖端技术领域也硝烟弥漫。金相培教授以二十余年中美冲突的历史为基础，探讨了自2018年以来两国日益加剧的网络安全冲突。“华为事件”等美国针对中国网络设备发起的行动表明，美国政府将中国视为“技术霸权威胁”。中国也针对奉行“美国优先”政策的美国政府，通过限制海外企业的互联网服务等方式，不断扩大冲突。特别是，在中美贸易战已延伸至技术和网络领域，并引发国家安全及法律制度摩擦的当前形势下，作者建议有必要运用“复合地缘政治的视角”来应对。

中美技术霸权竞争与网络安全的复合地缘政治

近期，中美冲突的火花并未局限于某一领域，而是呈现出蔓延至中美关系整体的态势。可以说，中美竞争堪比一场争夺未来权力的霸权争夺战。最具代表性的例子是发生在“第四次工业革命”这一领先领域的技术霸权竞争。历史上，某一时期领先领域的技术霸权竞争的走向决定了霸权国与挑战国的胜败，并改变了国际秩序的结构。当今领先领域的中美竞争也具有同样的意义。然而，与以往不同的是，当前的竞争是在以网络空间为媒介的网络环境中进行的，在此过程中，网络安全已成为一个重要的议题。事实上，经过2010年代中期的发展，网络安全已成为国际政治学的既定议程。

如今，网络安全已超越了旨在干扰系统或窃取知识产权的单纯黑客攻击问题，演变为涉及技术、产业、贸易、数据、政治军事、法律制度、国际规范等广泛领域的未来霸权竞争的复合议题。即使是微观层面的安全问题，随着数量的增加以及与其他议题的关联，也呈现出在宏观层面演变为地缘政治危机的“新兴安全”现象的典型特征。网络攻击不再仅仅是黑客的玩闹或恐怖组织的抵抗手段。国家层面系统性支持黑客攻击他国主要基础设施已是公开的秘密。以国家安全为由，对网络安全构成威胁的IT安全产品的进出口进行限制，并控制数据的跨国流通。在国际上，网络安全也成为联合盟友的理由和尖端军备竞赛的借口。

随着网络安全问题引发国家间冲突的可能性增大，借鉴传统地缘政治视角来看待此问题的趋势也日益盛行。事实上，网络攻击问题正从军事战略层面被纳入战争执行的考量，并重视支持其所需的物质和人力资源的获取。对于针对本国主要基础设施的网络攻击，采取即使是反击也要加以遏制的立场正获得支持。尽管如此，网络安全的全球政治已演变为过于复杂，难以仅凭过去现实中孕育出的传统地缘政治视角来理解。基于此问题意识，本文提出“复合地缘政治”（Complex Geopolitics）这一新视角，以全面考虑超越传统地缘政治边界的各种变量。

中美网络安全冲突的演进：“中国黑客威胁论”到“中国产IT安全产品威胁论”

从长远来看，围绕网络安全的“中美冲突”历史可以追溯到二十多年前。1999年5月，美军误炸了南斯拉夫的中国大使馆，随后中国黑客对美国国内网站发动了报复性攻击。2001年4月，中国战斗机在海南坠毁后，中国黑客再次发动了网络攻击。当时媒体首次使用了“中美网络战争”的说法。2003年，据推测为中国制造的“Welchia”病毒攻击了美国政府计算机网络，导致签证发放业务一度中断。同年发生的“泰坦之雨”（Titan Rain）攻击，涉及对美国国内军事研究所、美国国家航空航天局（NASA）、世界银行等机构的黑客攻击，标志着中美网络攻防的正式开始。2009年，针对包括谷歌、Adobe、思科在内的30多家美国IT企业的大规模攻击事件，即所谓的“奥罗拉”（Aurora）攻击。2011年的“Shady RAT”攻击，则涉及中国对美国政府、国际组织、企业、研究机构等72个机构的网络攻击。

针对美国主要基础设施的中国黑客攻击，在进入2010年后，促使奥巴马政府不得不考虑包括军事手段在内的反制措施。所谓的“中国黑客威胁论”是2010年代中前期中美关系中的一个热点议题。2013年，美国网络安全公司Mandiant的报告揭露，自1997年成立的中国黑客部队61398部队一直在窃取美国企业和公共机构的知识产权。这导致2014年5月，美国司法部起诉了该部队的5名军官。在此前后，奥巴马政府将针对国家关键基础设施的黑客攻击“安全化”（securitization），并提出了“军事化”的逻辑，即必要时将采取军事反击措施，将网络安全提升为国家安全战略的核心项目。最终，网络安全问题甚至被列为2013年6月中美首脑会谈的正式议题。

自2017年特朗普政府上台以来，中美网络冲突呈现出更为复杂的多样化态势。与预期不同的是，中美网络攻防并未演变为军事冲突，反而与产业和贸易问题紧密联系。特朗普政府以所谓的“中国产IT安全产品威胁论”为由，加强了对中国企业IT安全产品的监管。特别是针对在5G移动通信等“第四次工业革命”领域取得技术优势的中国企业，美国加强了制约。事实上，华为（Huawei）、中兴通讯（ZTE）、中国移动（China Mobile）、大疆创新（DJI）、海康威视（Hikvision）、福建晋华（JHICC）等中国IT企业在进军美国市场的过程中，因各种问题而受阻。这些以技术竞争和贸易摩擦为外在表现的问题，与网络安全或数据主权等议题相结合，其复杂性进一步增加。这让人联想到1990年代中美日霸权竞争时期，在具有重大国家安全意义的军民两用技术领域发生的类似情况。

华为事件与中国的“5G技术崛起”受到的美国制约

中美网络安全冲突最核心的争论点在于围绕中国通信设备制造商华为的争议。在此之前，美国政府与华为的矛盾并非没有，但真正开始在“中美技术霸权竞争”的背景下被理解并激化，是在2018年2月美国情报机构（如CIA、FBI、NSA）发出警告，要求不要使用华为产品之后。2018年8月，美国通过《国防授权法》，禁止美国公共机构使用中国产网络设备。2018年12月，华为创始人任正非的长女、华为首席财务官（CFO）兼副董事长孟晚舟因涉嫌违反对伊朗制裁而被捕，这使得围绕华为设备引进的中美两国冲突达到了高潮。

在被称为“华为事件”的网络安全争议过程中，处于5G移动通信技术领先地位的华为网络设备成为了目标。其理由是，华为设备可能通过所谓的“后门”（backdoor）泄露对美国国家安全有重大影响的信息，因此不仅是美国政府机构，连民间企业也不应引进。在“第四次工业革命”时代高度互联的社会中，华为设备的危险性被强调为不仅仅是技术问题，更是国家安全问题。在此过程中，“华为后门”是否构成实际安全威胁的说法与“这仅仅是美国通过安全化过程构建的威胁”的说法针锋相对。

正如美国政府所主张的，中国产网络设备确实可能构成安全威胁。特别是考虑到在中国政府支持下成长的华为的行事方式以及其缺乏透明度的企业文化和特性，这种主张可以被视为合理的怀疑。然而，美国政府并未提供安全威胁的客观证据，这使得问题更加复杂。对此，华为也未能提供明确证据证明其设备不存在安全威胁。华为的立场是，其设备从未发生过安全问题，如果发生问题，公司将倒闭。这就像是在一个“黑匣子”前争论，要求对方相信自己的话。

尽管华为通信设备是否对美国国家安全构成实际威胁尚存争议，但以华为为代表的中国企业在5G时代的技术追赶对美国的科技霸权构成威胁，这一点是明确的。华为产品不仅具有价格竞争力，技术水平也堪称世界一流。截至2018年，华为在全球移动通信设备市场的份额为28%，位居世界第一。这表明，华为事件背后强烈地隐藏着美国对中国“5G技术崛起”的担忧。特别是美国的不满在于，中国是通过窃取技术机密或强制技术转让等行为发展起来的。美国政府对“中国制造2025”等中国政府主导的政策提出不满，也可以从相似的背景下理解。

美国的网络同盟外交及其裂痕

进入2019年后，美国政府与华为之间的拉锯战在国际上呈现出战线扩大的态势。2018年底，特朗普政府敦促以“五眼联盟”（Five Eyes）为代表的美国主要情报同盟国参与抵制华为。美国采取了强硬立场，似乎要彻底断绝华为设备在国际市场的立足之地。对此，澳大利亚、新西兰和英国在2018年底开始采取措施，试图将华为排除在5G供应链之外。加拿大不顾与中国的冲突，应美国要求逮捕了孟晚舟副董事长。日本也决定在政府采购招标中排除华为。

然而，进入2019年2月下旬，原本似乎响应美国呼吁、不使用华为设备的盟友国家，开始出现脱离国际合作战线的迹象。英国国家网络安全中心（NCSC）得出结论，认为华为设备的安全性风险可以降低。随后，德国也表示没有计划排除华为设备。新西兰在2018年曾应美国要求排除华为，但其总理甚至表示可能改变立场。法国也表示不打算抵制特定企业。

这些国家之所以脱离，除了排除5G领域的领先企业华为来建设5G网络所面临的现实压力外，还存在对美国奉行“美国优先”政策，在中美竞争中强行“拉帮结派”的反感。面对可能导致破局的局势发展，特朗普总统于2019年2月21日在其推特上表示：“我希望美国通过竞争获胜，而不是阻止更先进的技术”，这被视为其先前强硬立场有所软化的姿态。这被评价为实际上美国的“反华为阵线”已经瓦解。

然而，华为事件在2019年5月14日特朗普总统的行政命令下进入了新阶段。美国当局以威胁国家安全为由，将华为列入交易限制企业名单，并要求主要民营IT企业停止与其交易。特朗普政府将此制裁措施推迟了180天，以尽量减少与华为交易的本国企业的损失，但旨在扼杀华为的措施预计不会就此停止。事实上，谷歌、微软、英特尔、高通、博通、美光、ARM等主要企业已停止与华为的产品供应合同并终止了技术合同。

从5G移动通信到无人机和CCTV？

近期的事态发展预示着，问题已超越了与民用5G移动通信商业化相关的华为设备安全问题，并可能扩散到具有更深军事和政治含义的其他技术和产业领域。进入2019年下半年，美国继华为之后，再次将无人机制造商大疆（DJI）和CCTV制造商海康威视（Hikvision）列为制裁对象。回顾过去，大疆曾因侵犯美国企业专利于2018年9月引发争议并面临制裁；海康威视则在2017年11月被美国当局对其进入美国市场表示担忧。

2019年5月20日，美国国土安全部（DHS）网络安全与基础设施安全局（CISA）披露，中国的无人机将敏感航空信息发送至中国国内，中国政府可以窥探这些信息。CISA警告称，这对国家机构的信息构成“潜在威胁”。尽管CISA并未点名特定无人机，但实际上是指中国的DJI。对此，DJI立即反驳称“我们的技术是安全的”，但CISA仍建议消费者在购买中国产无人机时需谨慎，并应将互联网设备分开使用。这让人联想到此前围绕华为后门问题所提出的技术安全攻防战。

与此同时，2019年5月22日，有报道称美国政府正在考虑将中国的CCTV制造商海康威视列入商务部技术出口限制名单。海康威视不仅在CCTV制造技术方面处于世界领先地位，还以其面部识别和通过分析人们的行为习惯及身体特征来识别特定人物的技术而闻名。中国政府积极利用这些技术作为监控工具，用于控制少数民族和异见人士。对海康威视的CCTV施压，被解读为美国不仅要制约中国技术崛起，谴责中国政府与IT企业的勾结，更是瞄准了迎来“六四事件”30周年的中国人权问题。

数据主权与网络空间国际规范问题

以上探讨的中美网络冲突背后，也涉及数据安全方面的利益关系。自2013年爱德华·斯诺登事件以来，个人信息保护和数据安全已成为中美国家安全的焦点。美国跨国企业的数据泄露担忧催生了中国的《网络安全法》。根据该法，处理在中国收集的个人信息的外国企业必须在中国境内设立数据服务器，并且出于商业原因转移数据出境需要获得中国公安部门的安全评估。这被解读为旨在通过“数据主权”的名义，审查和控制美国企业在华服务，并禁止个人信息数据的境外转移。该法虽于2018年7月正式实施，但因外国企业的反对，其执行被推迟至2019年初。

事实上，根据该法，中国政府限制了包括谷歌在内的Facebook、YouTube、Instagram、WhatsApp等外国企业的互联网服务。2017年7月31日，苹果公司被迫从中国App Store删除了约60个绕过互联网审查系统的虚拟专用网络（VPN）应用程序。此外，亚马逊网络服务（AWS）也于2017年11月出售了其中国业务部门的资产。2018年初，微软和亚马逊分别将其数据迁移至北京和宁夏的数据中心。此外，在《网络安全法》实施后不久，苹果公司也将其在中国用户的数据和管理权全部移交给中国贵州省政府，并于2018年2月宣布计划在中国内蒙古自治区建设第二个数据中心。

如果说中国此举反映了中美两国在对待互联网政策和意识形态上的差异，那么自2014年开始至2018年第五届的中国乌镇“世界互联网大会”（World Internet Conference）则展示了两国在构建网络空间国际规范方面的立场差异。中国举办世界互联网大会旨在对抗美国主导的全球互联网治理。自成立之初，世界互联网大会就带有对抗西方阵营以“网络空间大会”为代表的行动的性质。特别是自2013年斯诺登事件以来，中国试图制衡主导全球互联网治理的美国，并团结以中国为主导的非西方国际阵营。这是基于“在由美国主导的现有体系下，中国的网络主权将受到限制”的认识而采取的挑战性举动。

这种态度的背后，不仅体现了中国国内体制的性质，也蕴含着中国对网络空间未来秩序的构想。这种构想与世界互联网大会寻求独立于西方阵营的网络空间管辖权的政治愿景不谋而合。中国或许希望建立一个以中国为中心的新秩序，而不是简单地融入美国主导的体系。在构建网络空间未来秩序的过程中，中国可能希望以“中国梦”取代“美国梦”作为蓝图。这很可能是一种试图将过去辉煌的中国“天下秩序”数字化并重现的尝试。

在复合地缘政治竞争下的韩国？

从复合地缘政治的视角来看，中美网络安全冲突正在多个领域演进。最引人注目的是以技术霸权竞争为名义进行的地缘政治竞争。这不仅体现在华为事件等网络安全争议中，还预示着与军民两用技术相关的政治和军事安全问题。表面上看，这种冲突源于美国技术竞争力下降而引发的两国贸易摩擦，以及随之而来的保护主义法律和制度的摩擦。此外，在中美网络冲突的全面展开中，两国围绕将尖端技术问题“安全化”为国家安全问题的安全话语竞争正在激烈进行。通过这种安全话语竞争，中美两国正在争夺团结盟友和制定有利于本国的网络空间国际规范。

面对如此展开复合地缘政治格局的中美竞争，韩国应如何应对？正如近期某国内企业围绕引进华为设备引发的争议所示，中美网络安全冲突可能不仅仅是技术和产业问题，更可能演变为安全和政治问题。稍有不慎，中美技术霸权竞争就可能给夹在中间的韩国带来地缘政治危机。换言之，中美网络竞争有可能迫使韩国做出比单纯技术选择更为复杂的地缘政治选择，包括传统的同盟和外交问题。总之，在复合地缘政治的视角下，准确解读中美技术霸权竞争的演进过程，并制定恰当的应对策略，是当前迫切需要的智慧。■

■ 作者：金相培，首尔大学政治外交学系教授。毕业于首尔大学外交学系，并获得美国印第安纳大学政治学博士学位。主要研究领域为国际关系中的信息、通信、网络等。主要著作包括《虚拟之窗与网络之盾：网络安全的全球政治与韩国》（2018）、《阿拉克涅的国际政治学：网络世界政治理论的挑战》（2014）、《信息革命与权力转换：网络政治学的视角》（2010）、《信息时代的标准竞争：Wintel主义与日本的计算机产业》（2007）等。

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