[EAI 议题简报] COVID-19 感染国际组织

编者按

COVID-19 对现有国际秩序提出了各种挑战。不仅美国和中国之间关于谁应为疫情蔓延负责的紧张关系加剧，世界卫生组织（WHO）等国际组织在领导抗击病毒的斗争方面也能力显著下降。据东亚研究所（EAI）杰出研究员兼理事、成均馆大学教授 Sook Jong Lee 所述，COVID-19 的独特性在于它最初影响的是包括美国、意大利和英国在内的发达国家。这些发达国家不像欠发达国家那样，“将世卫组织边缘化”，而是采取“独立措施来应对病毒”。她认为，世卫组织“有问题的公共关系管理”和“看似亲华的立场”也损害了其促进进一步政府间合作的能力。为了减轻国际组织面临的挑战，李教授建议各国政府在应对这场无国界大流行病时“推动集体行动”。

2020年4月14日，美国总统唐纳德·特朗普宣布暂停向世界卫生组织（WHO）提供美国资金，因为他的政府正在审查其对COVID-19的处理情况。美国政府是世卫组织的最大资助国，其分摊会费和自愿捐款约占其两年期总预算45亿美元的15%。

特朗普指责世卫组织“严重管理不善并掩盖冠状病毒的传播”，这似乎是为了转移媒体对其自身最初不作为的批评。

他对世卫组织的抨击也基于怀疑其倾向于中国的利益。特朗普政府一直暗示该病毒来自武汉实验室，并谴责中国政府隐瞒了疫情的真实规模。另一方面，中国官方媒体和官员则暗示病毒起源于中国境外，并声称美国应对COVID-19的传播负责。为了帮助驳斥美国关于中国掩盖疫情的说法，武汉官员最近将最初的死亡人数提高了50%。

世界上最大的两个经济体正在相互攻击，而不是在抗击致命病毒的斗争中进行合作。理查德·哈斯认为，全球范围内美国在COVID-19问题上的缺位，正显示其在国际事务中本已急剧的衰落，以及混乱国际社会的体现。中国似乎也不是一个替代性的领导者，仅通过提供口罩和防护服来争取自身的国际影响力。这对国际组织，特别是世卫组织的削弱是一个危险的信号。由美国和中国的国内需求驱动的外交战将破坏国际组织的财政稳定并政治化其领导层。

COVID-19 是自全球化真正起飞以来世界经历的第一场大流行病，并且首先冲击了发达国家。迄今为止，受影响最严重的国家包括美国和欧洲国家——意大利、西班牙、英国和法国。这与以往的疫情，如埃博拉、西尼罗河病毒和艾滋病等，主要局限于发展中国家的某些地区形成对比。

由于缺乏资源和行政能力，发展中国家历来更愿意与世卫组织和其他国际非政府组织合作。但这一次，COVID-19疫情迄今已波及到拥有先进医疗保健系统、由有能力的政府支持并采取独立措施应对病毒的发达国家——将世卫组织边缘化了。

世卫组织在2005年SARS疫情后修订了《国际卫生条例》（IHR），以加强其独立的疾病监测能力。根据新修订的《国际卫生条例》，世卫组织应跨国界促进国内医疗保健系统的网络，并为国家卫生当局提供标准指南。然而，在2019年12月首次报告COVID-19后，世卫组织花了数周时间才起草技术指南和科学简报。世卫组织也尚未有迹象表明正在努力连接受影响国家的卫生当局以协调合作。

与金融或贸易治理相比，有效的传染病应对在很大程度上依赖于政府间合作而非超国家主义。但对COVID-19的治理是分歧和碎片化的。区域组织在协调有效的跨国界应对方面几乎无所作为。

欧盟是世界上最成熟的区域组织，但未能在其申根区内提供边境检疫。欧盟的卫生机构——欧洲疾病预防和控制中心——继续提供情况报告，而不是采取有效的措施来遏制病毒。

在COVID-19疫情爆发较早的东亚地区，各国只能依靠世卫组织提供指导。在没有获得有说服力的指导方针的情况下，台湾、新加坡和香港独立采取了激进的旅行禁令，而韩国则进行了大规模检测，日本则采取了更为宽松的措施。

世卫组织有问题的公共关系管理加剧了其声誉受损。将COVID-19延迟宣布为“大流行病”就是一个有争议的例子。世卫组织总干事谭德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）不加批判地接受中国政府的声明——包括那些谴责前往中国和离开中国的旅行禁令是不必要的声明，以及重申中国关于病毒传播性质的初步说法——使得世卫组织显得屈从于中国的利益。媒体报道称，他当选总干事得到了中国的支持，这进一步损害了机构的公信力。

谭德塞看似亲华的立场加剧了地区不满，尤其是在东亚爆发第一波COVID-19疫情后，针对中国的敌对情绪日益高涨。专家认为，世卫组织完全支持中国政府的声明，这是其长期以来对主要资助者卑躬屈膝的典型做法。为了避免这种困境，最好是由美国和中国以外的发达国家以及私人基金会增加对国际组织的比例贡献。

除非世卫组织在病毒的下一阶段缓解工作中提高其绩效，否则它很可能会被进一步边缘化。例如，人们期望它能与制药公司合作，在使疫苗更容易获得和负担得起方面发挥领导作用。

这场大流行病也将被铭记为对欧洲联盟危机管理能力的考验。在布鲁塞尔努力控制和缓解病毒的同时，它需要在后COVID-19的经济复苏阶段展现出更强的领导力。

冠状病毒给国际组织带来的逆风，只有在各国政府合作并推动集体行动的情况下才能停止。“美国优先”、“疫情退出”政策和中国宣传无法保护人们免受这种跨越国界的致命病毒的侵害。■

■作者：Sook Jong Lee是东亚研究所（EAI）的杰出研究员兼理事，并于2008年至2018年担任该研究所所长。她还是成均馆大学公共行政学教授，并在韩国国家研究基金会的支持下，在该大学内领导东亚合作中心。自2015年成立以来，她一直在华盛顿的美国国家民主基金会的支持下领导亚洲民主研究网络。她的研究兴趣包括多边主义、民主和社会公民，重点关注韩国、日本和其他东亚国家。她近期的出版物包括《通过中等强国外交重塑全球治理：韩国在21世纪的作用》（合编，2016年）、《韩国总统任期成功的关键》（合编，2013年和2016年）、《韩国在发展合作全球治理中的作用》（合编，2012年）、《东亚公共外交与软实力》（合编，2011年）、《日本与东亚：区域合作与共同体建设》（合编，2011年）以及《走向受管理的全球化：韩国经验》（合编，2010年）。李博士拥有哈佛大学社会学博士学位。

■ 负责及编辑：EAI研究员 Kim Seyoung

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