[议题简报] 韩国外交与安全的前进之路：总统候选人竞选承诺概述

编者按 

韩国总统大选在即。2017年5月9日，在罢免前总统朴槿惠后，韩国民众将投票选出下一任总统。朝鲜半岛的紧张局势正在升级：朝鲜持续的核导计划、萨德部署及其引发的中国报复、需要改善的与日本的冰冷关系，以及美国政府的不确定性等等。新总统将于5月10日就职，他/她将面临前所未有的挑战，且没有通常的过渡期，安全问题将是首要任务。因此，有必要审视五位主要总统候选人的竞选承诺和立场，以了解新政府可能采取的政策方向。本文旨在通过审视总统候选人的竞选承诺，为新政府可能采取的政策选择提供启示，以应对当前地区的不安全局势并重塑韩国的地位。

如今，韩国正面临着半岛及周边地区紧张局势严峻的新安全局面。朝鲜继续其核化和导弹发展计划，威胁着韩国、其盟友以及更广泛国际社会的安全。美国新政府已宣布奥巴马的“战略忍耐”政策失败，并显然已踏上对朝“不耐烦”行动的新道路。在美中两国元首马阿拉歌庄园会晤后，中国调整了立场，同意对朝鲜实施更具强制性的制裁和压力。中国警告朝鲜不得继续进行核试验和采取威胁性行为，以免局势恶化。美朝领导人之间的电话沟通、韩美日三国外长之间的紧急会议、中国与朝鲜之间的媒体争论、美国海军的部署以及围绕半岛的其他活动，都表明了局势的严峻性。

尽管东北亚政治因不安全因素而动荡，但韩国的外交作用仍然有限，并且在朴槿惠前总统被弹劾后，缺乏真正的总统领导。随着韩国准备在2017年5月9日选出新总统，总统竞选活动正在进行中。新总统在上任后将立即面临这一严峻局面，安全问题将是新政府的首要任务。因此，我们必须分析每位候选人的竞选承诺和立场，以了解新政府可能采取的潜在政策选择。本文并非旨在评估每位候选人提出的政策议程，而是希望通过选举活动中有意义的政策理念，为读者提供一个概述，以便他们能够预测下一任总统的外交和安全议程。

我们的分析将主要集中在五位主要总统候选人的竞选承诺上：共同民主党候选人文在寅先生、自由韩国党候选人洪准杓先生、国民之党候选人安哲秀先生、正党候选人刘承旼先生，以及正义党候选人沈相奵女士。我们参考了每位候选人及其政党在线提供的官方文件，以及每位候选人的书籍出版物、电视总统辩论、报纸采访和竞选期间的演讲。通过研究这些材料，我们努力拼凑出新政府在每位候选人领导下可能考虑的外交和安全议程及政策选择。

朝鲜核威胁与朝鲜半岛统一

在过去十年里，韩国在国家统一或朝鲜问题上均未能取得进展。任何试图解决这些问题的努力都因朝鲜持续的核开发计划和对韩国的导弹威胁而受挫。作为回应，韩国政府通过2010年的“5·24措施”关闭了与朝鲜的大部分对话和交流渠道。在朝鲜进行第四次核试验和远程火箭发射后，首尔于2016年2月决定关闭开城工业园区，该园区曾是朝韩和解与交流的象征。近十年来，朝韩关系一直处于冰冻状态，没有解冻的迹象。尽管制裁加强，朝鲜仍拒绝放弃其核计划。

核问题对韩国的安全至关重要。只要朝鲜维持其核导计划，韩国政府就无法继续与朝鲜进行经济援助和交流。无核化已成为首尔恢复与平壤对话和交流的先决条件。在这种僵局下，朝韩两国各自走向不同的方向；朝鲜无视国际社会的批评，继续推进其核计划，而韩国则采取一切措施阻止朝鲜的核进展。朝鲜坚持其核开发导致了2016年9月的第五次核试验。然而，首尔除了采取更高级别的经济制裁作为惩罚外，无能为力。通过孤立朝鲜，韩国政府也缩小了其政策选择范围，尽管其本意是阻止朝鲜的非对称威胁。

五位总统候选人均提出了解决此问题的政策方案。其中三位候选人倾向于通过对话和谈判来寻求和平解决方案。文在寅、安哲秀和沈相奵认为，韩国必须通过促进各方之间的对话和谈判，恢复其外交努力，以缓解朝鲜核威胁。这些候选人提议恢复六方会谈，以冻结朝鲜的核计划，随后进行四方会谈，以在无核化的朝鲜半岛建立和平机制。换言之，他们的解决方案是追求对话和直接外交。沈相奵承诺解除“5·24措施”，以鼓励朝韩之间的交流与合作。

另一方面，洪准杓和刘承旼强调对朝鲜核能力的威慑的重要性。洪准杓主张在韩国重新部署战术核武器，以抵消朝鲜日益增长的威胁。刘承旼也认为韩国需要部署战术核武器，认为美国的核保护伞不足以威慑朝鲜。文在寅和沈相奵驳斥了这一观点，认为韩国应坚持《南北韩无核化共同宣言》的原则。值得注意的是，这是总统竞选期间首次讨论此问题。

候选人还强调了通过加强韩国的防御能力来抵御朝鲜威胁的重要性。他们提议提前完成“韩国空中和导弹防御系统”（KAMD）、“杀伤链”（Kill Chain）和“韩国大规模惩罚报复作战”（KMPR）的建设。但韩国防御方面最大的问题一直是“末段高空区域防御系统”（THAAD）的部署。除了沈相奵之外，候选人普遍认为有必要部署萨德系统，以应对朝鲜日益增长的核威胁。洪准杓和刘承旼认为萨德系统对于加强韩国的威慑能力至关重要，甚至主张应进一步扩大现有的萨德部署。安哲秀最初反对萨德，但后来撤回了他的立场，称朝鲜核导技术的进步和日益增长的威胁需要萨德的威慑。文在寅认为应将此问题留给新政府，由其进行调查后再做决定。然而，他在一次电视总统辩论中表示，如果朝鲜继续对韩国采取侵略性姿态，萨德可能是必要的。只有沈相奵坚持反对部署萨德，质疑其功能和效用。萨德问题不仅限于威慑，它还关系到其他重要的安全问题，如韩美同盟、韩国与包括中国、俄罗斯和日本在内的邻国关系，以及亚太地区的整体防御战略。

关于统一问题，文在寅、安哲秀和沈相奵主张和平进程。他们主张通过朝韩之间的信任建设，以及通过经济和社会交流、加强沟通、相互理解和共同繁荣，最终实现朝鲜半岛的统一。文在寅建议与邻国共同努力，促进东北亚地区的和平与安全。他强调韩国改善与俄罗斯关系的重要性。安哲秀表示，韩国与美国和中国保持密切关系是兼容的，并非零和博弈。他还认为，与美国和中国建立良好关系是促进朝鲜半岛和平与安全所必需的。沈相奵主张将朝韩关系制度化，使其不可逆转，以追求长期的国家统一努力。

重塑韩国国防能力

除沈相奵外，总统候选人均支持增加国防预算。文在寅批评了历届政府，指出过去十年国防预算的增长率有所下降，并提议将国防预算提高到国内生产总值的3%。安哲秀也强调有必要将国防预算提高到国内生产总值的3%，认为这是将先进技术纳入国家军事能力所必需的。刘承旼建议将国防预算提高到国内生产总值的3.5%，用于加强国防能力以及改善韩国士兵的待遇。洪准杓尚未明确其对增加国防预算的看法，但他曾表示应将更大比例的国家预算分配给国防。

然而，沈相奵认为增加国防预算并不一定能保证国家安全或强大的国防能力。她更侧重于提高韩国军队的质量。她建议设立一个“核心技术发展局”，以鼓励将先进科学技术融入国防和武器系统。此外，她主张对军队进行改革，使其适应第四次工业革命的要求。安哲秀也强调了先进技术在构建有能力的军事和国防系统中的重要性。他认为第四次工业革命时代即将到来，将彻底改变我们生活的方方面面，韩国军队必须进行改革以适应。刘承旼提议通过“韩国抵消战略”建立一个以技术为导向的国防系统，用先进的国防系统抵消朝鲜的物理威胁。

洪准杓提议通过创建第四个师——“海军陆战队与特种作战司令部”，整合海军陆战队和特种作战司令部，对韩国军队进行组织改革。他坚持认为，国防政策应转变为更具进攻性的导向。安哲秀批判性地评估了韩国军队现有力量的不平衡，即陆军强大但海军和空军相对有限。安哲秀主张加强韩国的海空军力量。文在寅建议将义务兵役期从两年缩短至18个月。他提议通过提高士兵素质和武器系统来弥补士兵数量的减少。沈相奵提议建立一个由服役四年专业士兵和服役六个月普通士兵组成的双轨征兵制度。她强调，考虑到韩国社会的人口结构变化，缩短服役期是不可避免的。她还提出了关于女兵待遇的性别平等问题。

候选人在韩国国防能力方面的竞选承诺主题是引进先进技术到军队。候选人提出的国防政策计划包括增加预算、组织改革、根除国防工业和采购中的腐败、征兵以及改善士兵待遇。其中大部分承诺都围绕着建设一支拥有先进科学技术的强大军事力量，并响应了建立能够抵消朝鲜核威胁并平衡两国军事力量的自立国防能力的需求。

韩美同盟：费用分摊与作战指挥权移交

韩美同盟对韩国抵御朝鲜的进攻性威胁至关重要。自朝鲜战争停战协定以来，韩国在安全上一直依赖与美国的同盟关系，而美国军事支持的存在一直是遏制朝鲜侵略的强大力量。所有总统候选人都承认韩美同盟的重要性，并认为应在考虑朝鲜半岛周边不断变化的安保环境的情况下，进一步发展和加强同盟体系。

近期，美国总统唐纳德·特朗普要求韩国承担萨德部署费用，这表明现有同盟关系可能面临调整。特朗普总统在竞选期间也提出了同盟费用分摊问题。特朗普的最新要求似乎表明，特朗普政府正试图改变同盟费用分摊的规则，并向其伙伴盟友施压，要求它们为安全支付更多费用。特朗普关于萨德的言论立即在韩国民众中引发了关于安全和同盟的辩论和担忧。费用分摊并非新问题，韩国预计美国未来将要求韩国承担更多财政负担。尽管如此，候选人在竞选活动中对提及此问题持谨慎态度。只有安哲秀表示韩国应准备重新谈判韩美同盟的费用分摊。文在寅未就此问题发表明确声明，但在其著作中认为，应改善韩国在同盟中的地位，建立公平的安全伙伴关系。他间接暗示，“公平关系”一词也意味着公平的费用分摊。

在特朗普表示韩国应承担萨德部署全部费用后，韩国政府礼貌地予以回击，表示根据最初的《驻军地位协定》（SOFA）协议，美国将承担费用。此后不久，美国政府确认将维持关于萨德的原始费用分摊协议，但暗示未来可能进行重新谈判。费用分摊问题与萨德部署的实际利弊相结合，使情况更加复杂。洪准杓和刘承旼坚称，萨德部署费用应由美国承担，正如两国盟友先前所同意的那样。刘承旼补充说，他对韩美之间关于国防费用分摊的任何进一步谈判都表示担忧。安哲秀表示，美国不太可能将费用转嫁给韩国。然而，他预计《韩美自由贸易协定》（KORUS FTA）的重新谈判将非常艰难。文在寅和沈相奵各自利用不断变化的情况来倡导他们对萨德的个人立场。文在寅批评了前朴槿惠政府，称韩国由于前政府仓促接受部署而在此问题上几乎没有议价能力。沈相奵则更进一步，主张应立即撤除萨德。

韩美同盟的第二个议题是战时作战指挥权（OPCON）移交韩国。文在寅认为韩国军队已做好充分准备，移交过程应在下一届总统任期内完成。安哲秀承认将作战指挥权移交韩国的必要性，但他认为韩国应在发生此事之前做好100%的准备。他还补充说，即使移交指挥权，也需要维持韩美联合防御体系。沈相奵也强调应尽快将作战指挥权移交韩国，并强调需要修订《驻军地位协定》（SOFA），以解决两国盟友之间目前存在的不平等问题。两位保守派候选人对此持不同意见，认为韩国需要确保美国军队的安全支持。

韩美同盟被视为遏制朝鲜军事威胁和保障韩国安全的基本平台。所有候选人都承认这一点。然而，沈相奵对朝鲜半岛周边未来安全环境的设想更为长远。她提议将与东北亚地区所有主要参与者（包括南北韩、美国、日本、中国和俄罗斯）进行定期对话制度化，并进行区域安全合作。

韩美同盟的核心功能一直是阻止朝鲜发动袭击。然而，自冷战结束以来，随着新的安全环境对传统同盟体系提出新的要求，人们一直在讨论韩美同盟的转型。随着安全概念的演变，韩美同盟不仅要在朝鲜半岛和东北亚，而且要在全球范围内应对新的和具有挑战性的问题。文在寅提议，韩美安全伙伴关系应超越对朝鲜的威慑，为我们今天面临的各种全球威胁做好准备。

韩美同盟是应根据不断变化的安全环境进行发展的基本安全机制。随着美国新政府的上任，盟友很可能很快将讨论如何适当地调整同盟关系。由于候选人政策立场之间存在鲜明的差异，这些讨论不会轻易进行，了解并为可能出现的各种情况做好准备至关重要。

重燃韩中关系

中国无疑将是下一届韩国政府东北亚区域合作倡议政策方向最重要的因素之一。在美中之间日益加剧的相互合作与竞争所引发的紧张局势中，韩国在平衡与这两个主要地区大国关系时如履薄冰。尽管半岛局势紧急，但在特朗普总统与习近平和安倍晋三举行会谈以讨论应对朝鲜可能进一步核试验的对策时，韩国却被置于局外。新任韩国总统必须在2017年5月10日就职后，尽快在任何形式的利益攸关方区域对话中重申韩国的地位和国家利益。这需要对韩国应如何处理对华政策进行清晰评估，并考察五位主要总统候选人在韩中关系方面的实际立场。

在朴槿惠政府执政期间，韩中关系达到了顶峰。两国之间的峰会和高级别会议显著增加，而朝中之间的峰会和高级别会议则中断了。韩中自由贸易协定于2014年签署；韩国主动促成了2015年在首尔举行的中日韩三国首脑会议；韩国于2015年确认加入中国主导的亚洲基础设施投资银行（AIIB）。然而，由于朝鲜一系列核导试验，以及在朝鲜半岛部署萨德的决定，以及美中之间日益加剧的竞争，韩中关系在2016年恶化。这阻碍了两国战略合作伙伴关系的进一步发展。

下一届韩国政府面临着一项艰巨的挑战：一方面要以强有力、稳定的方式处理萨德部署或南海领土争端等敏感问题，另一方面要就韩中战略合作伙伴关系的制度化等长期问题进行密切合作。换言之，韩国需要在政治、经济和社会层面扩大其战略地位，同时充当构建区域网络或共同体的桥梁。

五位主要总统候选人均认同重建韩中关系的重要性和紧迫性。基于军事外交问题不应与经济问题挂钩的基本假设，文在寅认为充实两国战略合作伙伴关系至关重要。在政治层面，应就朝鲜半岛周边问题进行双边战略对话。文在寅强调韩国在韩中日三边合作中的作用。安哲秀则侧重于对美、中、日、俄推行和平外交的重要性，并在韩美同盟的基础上加强韩中战略合作伙伴关系。沈相奵强调有必要解决在中国普遍存在的反韩情绪，如果放任不管，纯粹的外交手段将难以解决。另一方面，洪准杓则对中国持更批评的态度。他指出“韩中关系是生存问题，而韩美关系是生死问题”，明确将韩美关系置于韩中关系之上。

目前韩中关系中最具争议的问题是萨德部署。文在寅坚决主张与中国就此问题进行公开讨论。在承认韩国和中国在朝鲜半岛的和平与稳定方面存在共同的理解和责任，并且中国在影响朝鲜方面处于有利地位的同时，文在寅倾向于由韩国主导美中在朝鲜问题上的对话。另一方面，保守派候选人洪准杓和刘承旼将萨德部署视为国家主权问题，并认为中国不应干涉。尽管安哲秀和文在寅在萨德部署问题上存在根本分歧，但安哲秀在如何处理与中国相关的问题上的方法与文在寅相似，都强调需要将中国纳入对话。

等待下一届韩国政府处理的另一个突出问题是中国经济报复。作为对韩国决定在朝鲜半岛部署萨德的回应，中国进行了全面的经济报复，包括抵制韩国企业、减少允许前往韩国的中国游客数量以及取消韩国艺人的演唱会。考虑到中国是韩国最大的贸易伙伴，人们不禁要问韩国经济还能承受多久。文在寅认为，萨德等安全问题应由政府间讨论，而经济问题则应留给私营部门。尽管如此，文在寅和安哲秀都强调需要加强与中国的沟通，以劝阻中国采取经济报复行为。文在寅认为韩国应在与中国的对话中发挥主导作用，而刘承旼则认为美国需要敦促中国停止对韩国的经济报复，并表示韩国政府应努力将此问题列入下一次美中首脑会晤的议程。洪准杓则走得更远，他曾提及必要时撤出在华韩国企业的可能性。他甚至建议中国关闭从中国到朝鲜的石油管道，以此作为向朝鲜施压的对策。

缓和韩日关系

在朴槿惠政府执政期间，韩日关系充其量只能说是“冷淡”。日本国内政治加剧了在此期间困扰韩日关系的各种问题。自安倍晋三上台以来，日本因其右翼和民族主义倾向而受到邻国的批评。尽管韩国和中国表示批评和反对，安倍仍参拜了靖国神社，并在独岛/竹岛争端、历史教科书以及日本战时性剥削韩国女性（“慰安妇”）等问题上采取了毫不妥协的立场。朴槿惠政府对日本的战略兴趣也相当低。即使在与中国和日本就朝鲜问题（包括核导计划）进行合作时，韩国也侧重于中国在向朝鲜施压方面的作用，反过来，日本的回旋空间也受到限制。韩日之间的安全合作一直与历史争端联系在一起，这些争端会激起两国国内民众的负面情绪和民族主义。

尽管在此期间韩日关系暗流涌动，但美国的举动却带来了积极发展的迹象。2014年1月，美国众议院通过了一项法案，敦促美国政府鼓励日本解决“慰安妇”问题。随后，时任美国总统奥巴马在2014年3月海牙核安全峰会后，促成了朴槿惠和安倍晋三的会晤，这是他们首次面对面会谈。这为两国通过一系列峰会和高级别会议进行对话与合作打开了机会之窗。当两国于2015年12月就“慰安妇”问题签署一项具有里程碑意义的协议时，韩日关系似乎达到了一个高点。然而，该协议在韩国民众中引发了相当大的争议和辩论，并遭到了强烈抵制，使得韩日“慰安妇”协议成为总统候选人在讨论韩国对日政策时最热门和最重要的议题。尽管前政府在寻求第三方（即美国）支持其解决“慰安妇”等历史问题方面取得了一定程度的成功，但未能有效应对日本不断变化的政治动态。

诚然，在美中日益加剧的竞争、朝鲜的不稳定和核威胁、特朗普的上任以及韩国自身的总统腐败丑闻等背景下，韩国五位主要总统候选人并未过多关注制定对日政策。然而，一旦新总统当选，他/她将需要制定这项政策。无论谁赢得韩国总统大选，任何韩国领导人都明白，韩国无论如何都需要与日本合作，日本是与韩国共享民主原则和价值观的“准盟友”，共同致力于中长期共同繁荣和发展。过去的政府未能成功地将政治或外交问题与历史问题脱钩，从而使两国更难朝着实现这一目标前进。下一届韩国政府需要通过脱钩历史和政治问题来努力建立韩日之间的互信。鉴于韩日之间历史的不可磨灭的记忆以及随之而来的强烈公众情绪，韩国在评估一个问题是否符合韩国利益或国家历史正义时必须谨慎。

如上所述，对日政策在韩国竞选活动中并未受到太多关注。然而，我们将简要考察与韩日关系相关的两个重要问题：“慰安妇”协议和《军事情报保护协定》（GSOMIA）。

所有总统候选人都同意，2015年12月签署的“慰安妇”协议是不光彩的，应重新谈判。然而，文在寅强调韩国需要加强与日本的关系，以实现成熟的合作关系。沈相奵认为，未来韩日关系应建立在日本诚恳道歉并承认其过去历史的基础上。洪准杓强烈强调韩国不应过多关注日本对其行动的反应。刘承旼建议将问题脱钩；韩国应与日本在进一步实施货币互换或《军事情报保护协定》（GSOMIA）方面进行合作，在历史问题和领土争端上求同存异，并大力推动重新谈判“慰安妇”协议。安哲秀也强调，2015年12月的协议是沟通不足的结果，并未反映受害者本人的意愿。

候选人在《军事情报保护协定》（GSOMIA）问题上存在分歧。两位较为自由派的候选人文在寅和沈相奵对该协定持更怀疑的态度。文在寅认为应更全面地评估和审查其对韩国国家利益的有效性，而沈相奵则指出了国民议会缺乏共识。另一方面，洪准杓、安哲秀和刘承旼都认为，《军事情报保护协定》（GSOMIA）在获取朝鲜核导计划的关键军事信息方面可能是有用的。洪准杓强调，《军事情报保护协定》（GSOMIA）将使两国受益，尤其是在应对朝鲜核威胁方面加强韩日安全合作。

结论

无论谁赢得2017年5月9日的总统大选，韩国下一任总统在就职（5月10日）时都将面临前所未有的挑战。总统不仅要接手前任政府遗留的问题，还要在没有通常过渡期的情况下制定政策议程。朝鲜半岛周边的安全动态正在迅速变化。这使得总统候选人尽早明确提出其外交政策和安全议程变得更加重要。

本文探讨了五个重要的外交和安全议程：统一与朝鲜问题、国防、韩美同盟、韩中关系和韩日关系。总统候选人的竞选承诺中普遍缺失的一项重要内容是具体的区域政策路线图。值得注意的是，文在寅设想了一个“东北亚负责任共同体”，韩国将在其中发挥主导作用，促进东北亚地区的共同利益和繁荣。韩中日三边合作将得到加强，并通过恢复六方会谈来加强多边安全合作。这一“东北亚负责任共同体”的构想将把多边安全合作与经济共同体结合起来。考虑到这并非首次提出建立区域共同体的想法，文在寅的“东北亚负责任共同体”将有何不同，值得关注。

尽管五位韩国主要总统候选人在某些问题上立场一致，但在应对国家面临的许多关键挑战时，他们所倡导的方法却截然不同。由于今年总统选举是在不寻常的情况下（即总统腐败丑闻）提前举行的，韩国公众正在寻求民主公正的治理、共识以及根除根深蒂固的腐败。下一任韩国总统将如何努力团结一个意识形态分裂的公众，仍有待观察，但现在是时候采取促进共识的治理，同时承认并包容差异了。■

作者

申荣焕 是东亚研究所（East Asia Institute）高级研究员兼研究规划部主任。

徐慧贞 是东亚研究所（East Asia Institute）高级研究员兼研究规划部副主任。

致谢。作者感谢首尔大学的千载成教授提供的宝贵意见。