【Global NK评论】“地方发展20×10政策”的经济局限性

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1. 背景

“地方发展20×10”政策于2024年1月在最高人民会议上首次提出，目前正被宣传为金正恩国务委员长的代表性民生政策。然而，在全国范围内均衡建设地方工业工厂以构建地区自立体系的构想，可以说是朝鲜政权自成立以来一直持续的政策基调。

“地方发展20×10”政策发布后，即2024年2月，平安南道成川郡举行了首个地方工业工厂的奠基仪式，金正恩在仪式上提到了1962年的“昌城联合会议”。当时，金日成主席提出了以郡为基本单位的地区自立体系的基本方针。金正日国防委员长的金日成综合大学毕业论文题目是“社会主义建设中郡的地位和作用”，这也表明了朝鲜代代相传对建设地方单位自立生产体系的重视程度。

这也可以从实际的工业布局数据中得到证实。根据柳学洙引入基尼系数概念分析的朝鲜工业部门空间分布数据，地方工业的核心——轻工业工厂的基尼系数在1950年代为0.36，到1980年反而呈现下降趋势，降至0.31。[1] 考虑到基尼系数越低表示工业设施越均衡地分布在所有地区，基尼系数越高表示越集中在特定地区，这可以确认朝鲜在工业设施均衡配置原则上得到了多么彻底的遵守。

本文旨在分析朝鲜为何如此坚持地区自立体系，以及在当前时期该政策为何作为核心政策重新出现。此外，还将探讨在朝鲜经济市场化已相当程度推进的现状下，与过去不同，“地方发展20×10”政策具有怎样的经济含义。最后，将总结该政策的未来前景以及对我国政府的启示。

2. 朝鲜地区自立体系的形成与“地方发展20×10”政策

在介绍朝鲜的郡时，常使用“全国的200分之一”的说法。事实上，朝鲜的行政区划，包括道（道）下属的市、郡、区域等，加起来大约有200个左右。“地方发展20×10”政策的计划是每年对20个市、郡进行为期10年的现代化地方工业工厂建设，这实际上可以解读为对全国市、郡进行 순차性（顺序性）现代化的构想。

将整个朝鲜划分为约200个细胞，并让每个单位拥有自立的经济体系，其最重要背景在于战争准备目的。金日成曾提到：“如果在全国各地建设地方工业工厂，即使在战时城市中央工业被摧毁，也能充分解决衣食问题。这对国防是巨大的力量。”[2] 也就是说，地区自立体系的基本目的是让全国分散的200多个细胞单位在部分地区被破坏的情况下也能经济上生存并持续战斗。这种认识表明，朝鲜战争留下的战争创伤在之后成为了形成朝鲜地区自立体系和产业配置政策的重要起点。

1990年代，因社会主义阵营崩溃导致的经济困难加剧，成为了强化地区自立体系的又一个契机。在中央计划经济难以正常运作的情况下，地方经济事实上被迫在地方层面自行解决生存问题，而非依赖中央的支援。[3] 在此背景下，金正日强调了建设郡单位自给自足体系的重要性，并提到：“要提高郡的作用，让所有郡在自力更生的原则下积极斗争，自行解决人民生活问题。郡是占全国200分之一的社会主义建设的地区据点和基本单位。”[4] 此后，随着朝鲜当局为应对经济困难而更加强调自力更生路线，回归地区自立体系的倾向也愈发明显。

金正恩执政以来，“地方发展20×10”政策等地区自立体系再次出现的最重要原因是城乡差距的加剧。金正恩体制以来，朝鲜持续强调社会主义全面发展和人民生活改善，但实际政策执行却集中于仓田 거리（街区）、银河科学者 거리（街区）、平壤10万户住宅建设等主要建设事业，反而扩大了城乡差距。结果，地方居民的相对剥夺感和疏离感也随之累积。此外，长期制裁和因新冠疫情导致的边境封锁措施叠加，导致物资短缺现象加剧，地方的落后状况也因此结构性固化。[5] 金正恩本人在2024年1月举行的第8届第19次劳动党中央委员会政治局扩大会议上，也曾提及“连地方居民的基本生活必需品都无法充分供应是严重的政治问题”，并将解决中央与地方的差距规定为“必须执行的政治斗争任务”。由此可见，朝鲜的地区自立体系是在国防逻辑、因经济困难而强调自力更生路线、以及地区差距加剧等因素重叠下持续强化的。

3. “地方发展20×10”政策的结构性非经济性

1) 规模经济和比较优势的缺失

朝鲜当局一直强调地区自立体系是经济上有效的政策，因为它能将生产基地靠近原料产地和消费地，从而节省不必要的运输成本，并能利用地方的闲置劳动力。

然而，截至目前为止推进的第一个年度20个地方工业工厂的生产内容来看，大部分是标准化的小规模轻工业工厂，生产食品、日用品、服装等同类消费品。虽然声称考虑了地区特性，但除了水产业、果树业、酱类等部分食品有有限的差异化外，整体上很可能生产地区内需求相似的产品。这与在全国约200个市、郡配置性质几乎相同的产业设施无异。这种产业配置完全忽视了经济学中作为效率核心原则的“规模经济（Economies of Scale）”和“比较优势下的分工”，因此在结构上必然是低效率的。例如，与其在所有郡单位都建设相同的酱油厂，不如在道（道）单位建立大规模工厂，降低单位固定成本并改善物流体系，从而在全国范围内流通，这样会更有效率。

2) 市场化推进带来的副作用加剧

问题在于，这种低效率在当前比过去地区自立体系时期更有可能加剧。这是因为朝鲜经济的市场化与过去相比已在很大程度上得到推进。目前朝鲜拥有超过400个综合市场，据了解，与市场相关的从业人员超过110万人。[6] 随着市场的扩大以及交通、通信条件的改善，物价和汇率的地区间差距也已大幅缩小。[7] 然而，进入2020年代以来，随着“国家流通强化政策”的推进，这种以市场为基础的效率正在逐渐减弱。在粮食流通方面，在设立国营“粮谷销售所”后，市场内的粮食销售被禁止；轻工业产品也可能以地方工业工厂正常运转为名，抑制其在市场上的销售，并强制推行以国营商店为中心的流通。在已有众多居民通过市场活动维持生计的情况下，如果市场功能萎缩，可能导致居民收入减少。更进一步，如果劳动者从相对生产力较高的市场部门被强制性地转移到国营地方工业工厂，也可能导致整个经济的生产力下降。事实上，最近有朝鲜相关媒体报道称，对那些仅形式上隶属于企业但从事个人市场活动的所谓“8·3劳动者”的管制正在加强。[8]

3) 选择性扶持导致地区差距扩大

更进一步，“地方发展20×10”政策本身就可能与最初设定的地区差距缩小目标相悖。因为政策对象地区——市、郡将获得新工厂建设以及集中的资源分配，而该地区的现有工厂或非对象地区的企业则可能相对被忽视。根据李正均、金范焕以《劳动新闻》为对象进行的文本分析研究，截至2024年，在已建设地方工业工厂的20个地区，提及现有企业生产和投资活动的频率普遍下降，尤其是在轻工业领域下降幅度更大。[9] 在朝鲜，在推进地区自立体系的过程中，每个郡已存在20多个地方工业工厂。在这种情况下，如果“地方发展20×10”政策将资源优先分配给新工厂建设，那么现有工厂的活动可能会萎缩，地区内部的产业结构失衡也可能加剧。

这个问题也与地方财政结构紧密相关。即使建设相同的工厂，地区之间在自然资源和地理条件上也必然存在根本差异。因此，在维持地区自立体系的同时，为了缓解地区差距，必须并行国家财政的努力来解决不平等问题。然而，在朝鲜，对落后地区的国家财政支援往往被视为与自力更生原则相悖。[10] 事实上，2012年制定的《地方预算法》第10条规定：“地方预算收入在首先缴纳上缴款项后，应保障必要的财政支出”，这制度化了优先履行对中央的财政缴纳义务而非充实地方财政的结构。从国家预算中中央和地方预算收入比重的变化来看，2011年中央预算收入比重为83.9%，地方预算收入比重为16.1%；而到2024年，中央比重降至73.7%，地方比重反而上升至26.3%。[11] 这意味着地方需要自行筹集并上缴中央的财政负担正在扩大。在地方财政实力普遍受限的情况下，如果仅向部分选定地区集中分配新投资和资源，非选定地区将面临更大的财政制约。其结果是，“地方发展20×10”政策很可能扩大受益地区与非受益地区之间的差距，而非缩小。

4. 前景与启示

“地方发展20×10”政策虽然存在规模经济和比较优势的缺乏、市场化推进带来的副作用加剧、选择性扶持导致地区差距扩大等结构性局限，但短期内政策基调发生改变的可能性不大。朝鲜在今年即将召开的第九次党代会之前，于2025年12月举行的第8届最后一次党中央委员会全体会议上确定了地方发展政策对象20个市·郡。这预示着该政策在今后相当长一段时间内将作为国家主要政策被推进。

然而，与朝鲜当局的政策意愿无关，持续推进“地方发展20×10”政策存在多种制约。首先，新建地方工厂的稳定运转 여부（与否）不确定。根据统一部的调查，2016-2020年间工厂开工率低于60%的应答者占47.2%，比前五年（30.3%）增加了17个百分点。[12] 这表明即使是现有工厂，也因原料和电力不足等原因难以正常运转。在这种条件下，新地方工厂要稳定运营并非易事。事实上，根据最近的一则媒体报道，在2024年建设的20个地方工厂中，到2025年夜间照明亮起的地区仅有5个，其余15个地区则与之前相似，甚至更加昏暗。[13]

外部环境也是一个变量。解除新冠边境封锁后，朝中贸易迅速恢复，特别是2025年对华消费品进口额达到9.5亿美元，超过了新冠疫情前水平。[14] 随着中国产低价消费品的流入扩大，新建地方工厂在价格和质量方面丧失竞争力的可能性很大。根据统一部对脱北者的调查，在新冠疫情大流行前（2016-2020年）的统计中，服装的78.5%、鞋子的76.7%、酱油的67.9%为中国产。[15]

如果“地方发展20×10”政策未能实现最初设定的地区差距缩小目标，朝鲜农村社会的不满可能会加剧。因此，地方和农村社会的稳定性将是衡量今后朝鲜社会稳定性的重要指标，需要持续关注。

在此方面，中国的经验提供了重要的比较案例。中国在1960-70年代，也曾因中苏对立导致的安全危机和文化大革命的影响，在强调自力更生原则下构建了地区自立体系。[16] 然而，随着邓小平推进改革开放政策，中国的地区发展战略转向了以比较优势为基础的地区发展政策。

朝鲜加强地区自立体系，与其说是单纯的经济政策，不如理解为对外部安全威胁认知的应对。这意味着，如果安全威胁认知得到缓解，朝鲜做出更符合经济合理性的选择的空间也将扩大。在此背景下，缓和南北紧张局势和建立军事互信，不仅具有政治、军事层面的意义，还能间接扩大朝鲜经济的政策选择空间。更进一步，从长远来看，正如中国的改革开放经验一样，我国政府有必要与国际社会一道，营造外部环境，使朝鲜能够寻求基于经济合理性的地区发展政策。 ■

[1] 류학수 (2019), “朝鲜工业布局的特点与南北经济合作方案，KDI朝鲜经济评论,” 韩国开发研究院。

[2] 金日成 (1982), “加强军队作用，进一步发展地方工业和农村经济，大大提高人民生活水平”金日成著作集 16, 朝鲜劳动党出版社。

[3] 金秉路 (1999), “朝鲜的地区自立体系”，统一研究院。

[4] 金正日 (1998), “提高军队作用，在人民生活中引起转变”金正日选集 13. 朝鲜劳动党出版社。

[5] 李长均, 金범焕 (2025), “朝鲜《地方发展20×10政策》推进现状与启示”，KIEP基础资料25-04, 韩国对外经济政策研究院。

[6] 洪民·车文锡·郑恩伊·金赫 (2016), “朝鲜全国市场信息：以官方市场现状为中心”，KINU研究总书16-24, 统一研究院。

[7] 金相德, 金泰和, 杨胜龙. (2020). “朝鲜大米市场的效率性” 검정. 农经, 43(3), 51-64.

[8] DailyNK (2025.02.13), “‘8·3劳动者’逐渐减少…财政负担加重的企业所也叹气。

[9] 李正均, 金범焕, 前述著作。

[10] 金秉路的前述著作。

[11] 洪益杓 (2011), “朝鲜最高人民会议第12期第4次会议上显示的2011年度经济政策方向及国家预算分析”，KIEP今日世界经济 11(12) 韩国对外经济政策研究院; SPN, (2025.01.24), “朝鲜，2024年决算与2025年主要预算是？(综合)”。

[12] 统一部. 2024. 朝鲜经济·社会实态认识报告.

[13] 中央日报 (2026.02.03), “金正恩消失的话灯也会熄灭。朝鲜地方各地‘幽灵工厂’的实态”

[14] 崔长浩, 崔裕贞 (2026). “2025年朝中·朝俄贸易分析”，KDI朝鲜经济评论, 28(1), p 48~61.

[15] 统一部的前述著作

[16] 朴月罗, 1992, “中国经济的权力下放现状与问题点”，韩国对外经济政策研究院。

■ 郑承浩_仁川大学东北亚国际通商物流学部教授。

■ 担当及编辑: 李尚俊_EAI研究员 | 咨询: 02 2277 1683 (ext. 211) | leesj@eai.or.kr