[Global NK 論評] 「地方発展20×10政策」の経済的限界

■ Global NK Zoom&Connect 原文へ 바로가기

1. 背景

2024年1月に最高人民会議で初めて発表された「地方発展20×10」は、現在金正恩国務委員長の代表的な民生政策として宣伝されている。しかし、地域ごとに均等に地方工業工場を建設し、地域自立体制を構築しようとする構想は、北朝鮮政権の開始から持続してきた政策基調と言える。

「地方発展20×10」政策が発表された後の2024年2月、平安남도成川郡で最初の地方工業工場着工が行われたが、この席で金正恩は1962年の昌城連席会議に言及した。当時金日成主席は、郡（クン）を基本単位とする地域自立体制を基本方針として提示した。金正日国防委員長の金日成総合大学卒業論文のテーマが「社会主義建設における郡の位置と役割」であった点も、北朝鮮が代々、地方単位の自立的生産体系建設をいかに重視してきたかを示している。

これは実際の工業配置データでも確認される。リュ・ハクス氏がジニ係数の概念を導入して分析した北朝鮮工業部門の空間的分布データによると、地方工業の中核である軽工業工場のジニ係数は1950年代の0.36から1980年の0.31へと、むしろ低下する傾向を見せた。[1]ジニ係数が0であるほど工業施設が全ての地域に均等に分布していることを、1であるほど特定の地域に集中していることを考慮すると、北朝鮮で工業施設の均等配置原則がどれほど徹底して守られてきたかを確認できる。

本稿では、北朝鮮がなぜこのように地域自立体制を固守してきたのか、そして現時点でこの政策が核心政策として再び登場した背景は何かを分析する。また、過去とは異なり、北朝鮮経済の市場化が相当進展した状況で推進される「地方発展20×10」政策がどのような経済的含意を持つのかも考察する。最後に、この政策の今後の展望と共に、韓国政府に与える示唆をまとめる。

2. 北朝鮮地域自立体制の形成と「地方発展20×10」政策

北朝鮮では郡を紹介する際、しばしば「全国の200分の1」という表現を用いる。実際に北朝鮮の行政区域は、道（道）傘下の市、郡、区域などを全て合わせると、およそ200余りに達する。「地方発展20×10」政策もまた、毎年20の市、郡に対して10年をかけて現代的な地方工業工場を建設するという計画であり、事実上、全国の市、郡を順次近代化するという構想と解釈できる。

このように、北朝鮮全体を約200の細胞に分け、各単位ごとに自立的な経済体制を備えさせることになった最も重要な背景には、戦争 대비の目的がある。金日成は「国中の至る所に地方工業工場を建設しておけば、戦時に都市の中央工業が壊滅しても（壊れても）容易に衣食の問題を解決できる。これは国防上大きな力となる」と述べたことがある。[2]すなわち、全国に分散された200余りの細胞単位が、一部地域の破壊にもかかわらず経済的に生存し、戦闘を継続できるようにすることが、地域自立体制の基本目的と言える。このような認識は、朝鮮戦争が残した戦争トラウマが、その後の北朝鮮の地域自立体制と産業配置政策を形成する上で重要な出発点となったことを示している。

1990年代の社会主義圏崩壊による経済難の深化は、地域自立体制を強化するもう一つの契機となった。中央の計画経済が正常に機能することが困難な状況で、地方経済は中央の支援に依存するよりも、地方レベルで自ら生存問題を解決することを事実上強要された。[3]このような文脈で、金正日は郡単位の自給自足体制構築の重要性を強調し、次のように述べた。「郡の役割を高め、全ての郡が自力更生の原則で自ら人民生活問題を解決するために積極的に闘わなければならない。郡は国の200分の1を担当している社会主義建設の地域的拠点であり基本単位である」[4]その後も、北朝鮮当局が経済難への対応として自力更生路線を強調するほど、地域自立体制への回帰傾向がより鮮明に現れた。

金正恩執権後、「地方発展20×10」政策のような地域自立体制が再び登場した最も重要な理由は、都市と農村間の格差の深化である。金正恩体制後、北朝鮮は社会主義全面発展と人民生活向上を継続的に強調してきたが、実際の政策執行は、蒼前거리（チャンジョングリ）、銀河科学者거리（ウナカハクチャコリ）、平壌10万戸住宅建設など、主要建設事業が首都平壌に集中し、都市と農村間の格差をむしろ拡大させる方向に展開した。その結果、地方住民の相対的剥奪感と疎外感も蓄積された。これに加え、対北朝鮮制裁の長期化と新型コロナウイルスによる国境閉鎖措置が重なり、物資不足現象が深刻化し、地方の遅れは構造的に固定化していった。[5]金正恩自身も、2024年1月に開催された第8期第19回党中央委員会政治局拡大会議で、「地方住民に初歩的な生活必需品すらまともに供給できないのは深刻な政治的問題」と述べ、中央と地方間の格差解消を「必ず実行しなければならない政治闘争課題」と規定した。このように、北朝鮮の地域自立体制は、国防論理、経済難による自力更生路線強調、そして地域間格差深化という要因が重なり、持続的に強化されてきたと見ることができる。

3. 「地方発展20×10」政策の構造的非経済性

1) 規模の経済と比較的優位性の不在

北朝鮮当局は、地域自立体制が生産拠点を原料産地と消費地に近接させることで不必要な輸送コストを節減し、地方に存在する遊休労働力を活用できるという点で、経済的に効率的な政策であると強調してきた。

しかし、現在までに推進された1次年度の20の地方工業工場の生産内容を見ると、ほとんどが規模が標準化された小規模軽工業工場で、食料品、日用品、衣類など類似した消費財を生産する構造を帯びている。地域別の特性を考慮しているとは言え、水産業、果樹業、醤類など一部の食料品で限定的な差別化が行われるだけで、全体的には地域内の需要が類似した品目を生産する可能性が高い。これは全国200余りの市、郡に事実上同一の性格の産業施設を配置することと変わらない。このような産業配置は、経済学で効率性の核心原則とされる「規模の経済（Economies of Scale）」と「比較優位による分業」を共に無視したものであり、構造的に非効率的にならざるを得ない。例えば、全ての郡単位に同じ醤油工場を建設するよりも、道単位の大規模工場を造成して単位あたりの固定費用を下げ、物流システムを改善することで全国的に流通させる方式の方がはるかに効率的である。

2) 市場化進展に伴う副作用の深化

問題は、このような非効率性が過去の地域自立体制時期よりも現在においてより大きく現れる可能性が高いという点である。これは、北朝鮮経済の市場化が過去に比べて相当部分進展したためである。北朝鮮には現在400カ所を超える総合市場が存在し、市場関連従事者数は110万人を上回ると知られている。[6]市場の拡大と共に交通、通信条件が改善され、物価と為替レートの地域間格差も相当部分縮小されてきた。[7]しかし、2020年代に入り「国家流通強化政策」が推進されることで、このような市場基盤の効率性は徐々に弱まっている。穀物流通の場合、国営「糧穀販売所」設置後、市場での穀物販売が禁止され、軽工業製品も地方工業工場の正常稼働を名分に市場を通じた販売が抑制され、国営商店中心の流通が強制される可能性が高い。既に多数の住民が市場活動を通じて生計を維持している状況で、市場機能が萎縮した場合、住民所得の減少につながり得る。さらに、相対的に生産性が高い市場部門から国営地方工業工場へと労働力が人為的に移動した場合、全体の経済の生産性低下につながる可能性もある。実際に最近の北朝鮮関連メディア報道では、企業所に形式的にのみ所属したまま個人の市場活動をしてきた、いわゆる「8・3労働者」に対する取り締まりが強化されていると伝えられている。[8]

3) 選択的支援による地域格差の拡大

さらに、「地方発展20×10」政策は、当初目標として提示された地域間格差解消とも相反する可能性を内包している。政策対象地に選定された市、郡には新規工場建設と共に集中的な資源配分が行われる一方、その地域の既存工場や非対象地域の企業は相対的に疎外され得るからである。イ・ジョンギュン、キム・ボムファンが『労働新聞』を対象に実施したテキスト分析研究によると、2024年基準で地方工業工場が建設された20地域で、既存企業の生産および投資活動に関連する言及頻度が全般的に減少したとされ、特に軽工業分野でその減少幅が大きく現れた。[9]既に北朝鮮には、地域自立体制推進過程で各郡に20余り以上の地方工業工場が存在している。このような状況で、「地方発展20×10」政策により新規工場建設に資源が優先配分された場合、既存工場の活動萎縮と共に地域内産業構造の不均衡が深化する可能性が存在する。

この問題は地方財政構造とも絡み合っている。同一の工場を建設する場合でも、地域ごとに賦存資源と地理的条件には根本的な違いが存在せざるを得ない。したがって、地域自立体制を維持しながら地域間格差を緩和するためには、国家財政を通じた不平等解消に向けた努力が並行されなければならない。しかし、北朝鮮では後進地域に対する国家的な財政支援について、自力更生原則に反するものと認識される傾向が強い。[10]実際に2012年に制定された「地方予算法」第10条は、「地方予算収入から上位期間に納付すべき納付金をまず納付した後、必要な財政支出を保障しなければならない」と規定しているが、これは地方財政の拡充よりも中央への財政納付義務を優先する構造を制度化したものである。国家予算における中央と地方の予算収入比率の変化を見ると、2011年には中央予算収入比率が83.9%、地方予算収入比率が16.1%であったのに対し、2024年には中央の比率が73.7%に低下し、地方の比率は26.3%へとむしろ上昇した。[11]これは地方が独自に調達して中央に納付しなければならない財政負担が拡大していることを意味する。地方財政の余力が全般的に制限される状況で、一部選定地域にのみ新規投資と資源が集中的に配分された場合、非選定地域は相対的にさらに大きな財政的制約に直面することになる。その結果、「地方発展20×10」政策は、受益地域と非受益地域間の格差を緩和するどころか、むしろ拡大させる可能性が大きい。

4. 展望および示唆

「地方発展20×10」政策は、規模の経済と比較的優位性の欠如、市場化進展に伴う副作用の深化、選択的支援による地域格差拡大という構造的限界を抱えているが、短期間で政策基調が変更される可能性は大きくないと思われる。北朝鮮は今年開催予定の第9回党大会を控え、2025年12月に開かれた第8期最後の党中央委員会全体会議で、地方発展政策対象20市・郡を確定した。これは、当該政策が今後相当期間、国家の主要政策として推進されることを示唆する。

しかし、北朝鮮当局の政策の意思とは別に、「地方発展20×10」政策を継続的に推進するには、いくつかの制約が存在する。何よりも、新たに建設された地方工場の安定的な稼働可否が不確実である。統一部の調査によると、2016～2020年の間に工場の稼働率が60%以下という回答は47.2%で、以前の5年間（30.3%）より17%p増加した。[12]これは既存の工場でさえ、原料や電力不足などの理由で正常稼働が困難な状況であることを示している。このような条件下で、新規地方工場が安定的に運営されることは容易ではない。実際に最近のあるメディア報道によると、2024年の地方工場建設地20カ所のうち、2025年に夜間照明が明るくなった地域は5カ所に留まり、残りの15カ所は以前と同様か、むしろ暗くなったことが分かった。[13]

対外的な条件も変数である。新型コロナウイルスの国境封鎖解除後、中朝貿易は急速に回復しており、特に2025年の対中消費財輸入は9億5千万ドルで、コロナ以前の水準を上回った。[14]中国産低価格消費財の流入が拡大することで、新たに建設された地方工場が価格と品質の面で競争力を失う可能性が高い。統一部の北朝鮮脱出住民調査によると、新型コロナウイルスパンデミック以前の2016～2020年基準で、衣類の78.5%、靴の76.7%、醤油の67.9%が中国産であると調査されたことがある。[15]

もし「地方発展20×10」政策が当初目標として提示した地域間格差緩和に失敗した場合、北朝鮮農村社会の不満が増幅する可能性がある。したがって、地方と農村社会の安定性は、今後の北朝鮮社会の安定性を測る重要な指標として持続的な観察が必要である。

これに関連して、中国の経験は重要な比較事例を提供する。中国もまた、1960～70年代の中ソ対立による安全保障危機と文化大革命の影響による自力更生原則が強調され、地域自立体制が構築された時期があった。[16]しかし、鄧小平の改革・開放政策が推進される中で、中国の地域発展戦略は比較優位に立脚した地域発展政策へと転換した。

北朝鮮の地域自立体制強化は、単純な経済政策というよりは、対外的な安全保障脅威認識への対応として理解できる。これはすなわち、安全保障脅威認識が緩和されれば、北朝鮮がより経済的に合理的な選択をできる余地も拡大され得ることを意味する。このような文脈で、南北間の緊張緩和と軍事的信頼構築は、単純な政治・軍事的次元を超え、北朝鮮経済の政策選択空間を広げる間接的な効果を持つことができる。さらに長期的には、中国の改革・開放経験のように、北朝鮮が経済的合理性に基づいた地域発展政策を模索できるよう、韓国政府が国際社会と共に外部環境を 조성していく必要がある。 ■

[1] 류학수 (2019), “北朝鮮工業配置構造の特徴と南北経済協力方案,KDI北朝鮮経済レビュー,” 韓国開発研究院.

[2] 金日成 (1982), “軍の役割を強化し、地方工業と農村経営をさらに発展させ人民生活をはるかに高めよう” 金日成著作集 16, 朝鮮労農党出版社.

[3] 金炳魯 (1999), “北朝鮮の地域自立体系”,統一研究院.

[4] 金正日 (1998), “軍の役割を高めて人民生活に転換を起こそう” 金正日選集 13. 朝鮮労働党出版部.

[5] イ・ジャンギュン、キム・ボムファン (2025), “北朝鮮<地方発展20×10政策>推進現況と示唆点,” KIEP基礎資料25-04, 対外経済政策研究院.

[6] ホン・ミン・チャ・ムンソク・チョン・ウンイ・キム・ヒョク (2016), “北朝鮮全国市場情報：公式市場現況を中心に”, KINU研究叢書16-24, 統一研究院.

[7] キム・サンドク、キム・テファ、ヤン・スンリョン. (2020). “北朝鮮米市場の効率性” 検証. 農村経済, 43(3), 51-64.

[8] DailyNK (2025.02.13), “‘8・3労働者’ますます減少…財政負担増えた企業所もため息.

[9] イ・ジョンギュン、キム・ボムファン、前掲書.

[10] 金炳魯の前掲書.

[11] ホン・ヒョクピョ (2011), “北朝鮮最高人民会議第12期第4回会議に現れた2011年度経済政策方向及び国家予算分析”, KIEP 今日の世界経済 11(12) 対外経済政策研究院; SPN, (2025.01.24), “北朝鮮、2024年決算と2025年主要予算は？(総合).”

[12] 統一部. 2024. 北朝鮮経済・社会実態認識報告書.

[13] 中央日報 (2026.02.03), “金正恩がいなくなれば明かりも消える。北朝鮮の地方各地‘幽霊工場’の実体”

[14] チェ・ジャンホ、チェ・ユジョン (2026). “2025年北中・北ロ貿易分析”, KDI 北朝鮮経済レビュー, 28(1), p 48~61.

[15] 統一部の前掲書

[16] パク・ウォルラ、1992, “中国経済の地方分権化現況と問題点,” 対外経済政策研究院.

■ チョン・スンホ_仁川大学校 東北アジア国際通商物流学部教授.

■ 担当・編集: イ・サンジュン_EAI 연구원 | 문의: 02 2277 1683 (ext. 211) | leesj@eai.or.kr