[Commentaire de l'EAI] Les limites économiques de la « Politique de développement régional 20x10 »

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1. Contexte

Annoncée pour la première fois en janvier 2024 lors de la session plénière de l'Assemblée populaire suprême, la « Politique de développement régional 20x10 » est actuellement présentée comme la politique phare de Kim Jong-un en matière de bien-être de la population. Cependant, le projet de construction d'usines d'industrie locale de manière égale dans chaque région afin d'établir un système d'autonomie régionale peut être considéré comme une ligne politique constante depuis la création du régime nord-coréen.

En février 2024, après l'annonce de la « Politique de développement régional 20x10 », la première usine d'industrie locale a été mise en chantier dans le comté de Seongcheon, province du Pyongan du Sud. Lors de cet événement, Kim Jong-un a fait référence à la Conférence de Changseong de 1962. À l'époque, le président Kim Il-sung avait présenté comme ligne directrice fondamentale un système d'autonomie régionale basé sur le comté comme unité de base. Le fait que le sujet de la thèse de fin d'études de Kim Jong-il à l'Université Kim Il-sung était « La position et le rôle du comté dans la construction du socialisme » démontre également l'importance que la Corée du Nord a accordée, génération après génération, à la construction d'un système de production autonome au niveau local.

Cela est également confirmé par les données réelles sur la répartition industrielle. Selon les données sur la répartition spatiale du secteur industriel nord-coréen analysées par Ryu Hak-su en utilisant le concept de coefficient de Gini, le coefficient de Gini pour les industries légères, qui sont le cœur de l'industrie locale, a montré une tendance à la baisse, passant de 0,36 dans les années 1950 à 0,31 en 1980.[1] Sachant qu'un coefficient de Gini de 0 indique une répartition égale des installations industrielles dans toutes les régions et qu'un coefficient de 1 indique une concentration dans une région spécifique, on peut constater à quel point le principe de répartition égale des installations industrielles a été strictement appliqué en Corée du Nord.

Cet article vise à analyser pourquoi la Corée du Nord a maintenu un tel système d'autonomie régionale et quelles sont les raisons pour lesquelles cette politique est réapparue comme une politique clé à l'heure actuelle. Nous examinerons également les implications économiques de la « Politique de développement régional 20x10 », qui est mise en œuvre dans un contexte où la marchandisation de l'économie nord-coréenne a considérablement progressé, contrairement au passé. Enfin, nous résumerons les perspectives d'avenir de cette politique ainsi que les implications pour notre gouvernement.

2. Formation du système d'autonomie régionale nord-coréen et la « Politique de développement régional 20x10 »

En Corée du Nord, on utilise souvent l'expression « un deux-centième du pays » pour décrire les comtés. En effet, les divisions administratives de la Corée du Nord, y compris les villes, les comtés et les districts sous l'autorité des provinces (Do), s'élèvent à environ 200 unités. La « Politique de développement régional 20x10 », qui prévoit la construction d'usines d'industrie locale modernes dans 20 villes et comtés chaque année pendant 10 ans, peut être interprétée comme un plan visant à moderniser séquentiellement toutes les villes et comtés du pays.

La raison la plus importante derrière la division de l'ensemble du territoire nord-coréen en environ 200 cellules, chacune dotée d'un système économique autonome, est la préparation à la guerre. Kim Il-sung a déclaré : « Si des usines d'industrie locale sont construites dans tous les coins du pays, nous pourrons résoudre les problèmes de nourriture et de vêtements même si l'industrie centrale des villes est détruite en temps de guerre. Cela constitue une grande force pour la défense nationale ».[2] En d'autres termes, l'objectif principal du système d'autonomie régionale est de permettre aux quelque 200 cellules dispersées dans tout le pays de survivre économiquement et de poursuivre le combat, même en cas de destruction de certaines régions. Cette perception montre que le traumatisme de la guerre de Corée a servi de point de départ important à la formation du système d'autonomie régionale et de la politique de répartition industrielle de la Corée du Nord par la suite.

L'intensification des difficultés économiques due à l'effondrement du bloc socialiste dans les années 1990 a été une autre occasion de renforcer le système d'autonomie régionale. Dans une situation où l'économie planifiée centrale ne pouvait pas fonctionner normalement, les économies locales ont été effectivement contraintes de résoudre leurs problèmes de survie au niveau local plutôt que de dépendre du soutien central.[3] Dans ce contexte, Kim Jong-il a souligné l'importance de construire un système d'autosuffisance au niveau du comté et a déclaré : « Nous devons élever le rôle du comté afin que tous les comtés luttent activement pour résoudre les problèmes de vie du peuple sur le principe de l'autonomie. Le comté est une base régionale et une unité fondamentale de la construction socialiste, représentant un deux-centième du pays ».[4] Depuis lors, à mesure que la ligne d'autosuffisance était accentuée en réponse aux difficultés économiques par les autorités nord-coréennes, la tendance au retour à un système d'autonomie régionale est devenue de plus en plus évidente.

La raison la plus importante de la réapparition de systèmes d'autonomie régionale tels que la « Politique de développement régional 20x10 » sous le régime de Kim Jong-un est l'aggravation de l'écart entre les zones urbaines et rurales. Sous le régime de Kim Jong-un, la Corée du Nord a continuellement mis l'accent sur le développement socialiste complet et l'amélioration de la vie du peuple. Cependant, l'exécution réelle des politiques s'est concentrée sur des projets de construction majeurs tels que Changjon Street, Eunsuk Science Street et la construction de 100 000 logements à Pyongyang, ce qui a eu pour effet d'élargir l'écart entre les zones urbaines et rurales. Par conséquent, le sentiment de privation relative et d'aliénation des habitants des régions rurales s'est également accumulé. De plus, la prolongation des sanctions contre la Corée du Nord, combinée à la fermeture des frontières due à la COVID-19, a exacerbé la pénurie de fournitures, et le sous-développement des régions rurales s'est structurellement figé.[5] Kim Jong-un lui-même a déclaré lors de la réunion élargie du Politburo du Comité central du Parti du travail de Corée, 19ème session, 8ème mandat, en janvier 2024 : « Le fait que même les produits de première nécessité ne puissent être correctement fournis aux habitants des régions est un problème politique grave », qualifiant la résolution de l'écart entre le centre et les régions comme un « devoir de lutte politique à exécuter impérativement ». On peut donc considérer que le système d'autonomie régionale de la Corée du Nord a été continuellement renforcé par la superposition de facteurs tels que la logique de défense nationale, l'accent mis sur la ligne d'autosuffisance en raison des difficultés économiques et l'aggravation des disparités régionales.

3. L'irrationalité économique structurelle de la « Politique de développement régional 20x10 »

1) Absence d'économies d'échelle et d'avantages comparatifs

Les autorités nord-coréennes ont souligné que le système d'autonomie régionale est une politique économiquement efficace car il réduit les coûts de transport inutiles en rapprochant les bases de production des sources de matières premières et des lieux de consommation, et en utilisant la main-d'œuvre inutilisée dans les régions.

Cependant, les 20 usines d'industrie locale de première année mises en œuvre jusqu'à présent montrent une structure où la plupart d'entre elles sont de petites usines d'industrie légère de taille standardisée produisant des biens de consommation similaires tels que des produits alimentaires, des articles de tous les jours et des vêtements. Bien que les caractéristiques régionales soient prises en compte, la différenciation n'est limitée qu'à certains produits alimentaires tels que les produits de la pêche, les fruits et les sauces fermentées. Dans l'ensemble, il est probable que des produits aux besoins similaires seront produits dans chaque région. Cela revient à installer des installations industrielles de nature pratiquement identique dans les quelque 200 villes et comtés du pays. Cette répartition industrielle ignore à la fois les « économies d'échelle » et la « division du travail basée sur les avantages comparatifs », qui sont présentées comme des principes clés de l'efficacité en économie, et est donc structurellement vouée à l'inefficacité. Par exemple, plutôt que de construire la même usine de sauce soja dans chaque unité de comté, il serait beaucoup plus efficace de créer une usine à grande échelle au niveau de la province, de réduire les coûts fixes par unité et d'améliorer le système logistique pour distribuer le produit dans tout le pays.

2) Aggravation des effets secondaires due à la progression de la marchandisation

Le problème est que ces inefficacités sont susceptibles d'être plus prononcées aujourd'hui qu'à l'époque du système d'autonomie régionale précédent. Cela est dû au fait que la marchandisation de l'économie nord-coréenne a considérablement progressé par rapport au passé. La Corée du Nord compte actuellement plus de 400 marchés généraux, et on estime que le nombre d'employés liés aux marchés dépasse 1,1 million.[6] Avec l'expansion des marchés et l'amélioration des conditions de transport et de communication, les écarts régionaux de prix et de taux de change se sont également considérablement réduits.[7] Cependant, avec la mise en œuvre de la « politique de renforcement de la distribution nationale » dans les années 2020, cette efficacité basée sur le marché s'affaiblit progressivement. Dans le cas de la distribution des céréales, la vente de céréales sur le marché a été interdite suite à la création de « points de vente de céréales » d'État, et il est fort probable que la vente par le biais du marché soit également réprimée pour les produits de l'industrie légère, sous prétexte d'assurer le fonctionnement normal des usines industrielles locales, et que la distribution centrée sur les magasins d'État soit imposée. Dans une situation où un nombre important de résidents dépendent déjà de leurs moyens de subsistance par le biais d'activités de marché, la contraction des fonctions du marché pourrait entraîner une diminution de leurs revenus. De plus, si la main-d'œuvre était déplacée artificiellement du secteur du marché, relativement plus productif, vers les usines industrielles locales d'État, cela pourrait entraîner une baisse de la productivité de l'économie dans son ensemble. En fait, des reportages récents dans les médias liés à la Corée du Nord indiquent que les contrôles se sont intensifiés à l'encontre des soi-disant « travailleurs du 8.3 », qui étaient formellement affiliés à des entreprises mais menaient des activités de marché individuelles.[8]

3) Aggravation des disparités régionales due à un soutien sélectif

De plus, la « Politique de développement régional 20x10 » risque de contredire l'objectif initial de réduction des disparités régionales. En effet, les villes et les comtés sélectionnés comme cibles de la politique bénéficient de la construction de nouvelles usines et d'une allocation intensive de ressources, tandis que les usines existantes dans ces régions ou les entreprises dans les régions non sélectionnées peuvent être relativement négligées. Selon une étude d'analyse textuelle de Lee Jeong-gyun et Kim Beom-hwan sur le Rodong Sinmun, la fréquence des mentions relatives aux activités de production et d'investissement des entreprises existantes a globalement diminué dans les 20 régions où des usines d'industrie locale ont été construites en 2024, la diminution étant particulièrement marquée dans le secteur de l'industrie légère.[9] Il existe déjà plus de 20 usines d'industrie locale dans chaque comté dans le cadre de la mise en œuvre du système d'autonomie régionale. Dans cette situation, si des ressources sont allouées en priorité à la construction de nouvelles usines dans le cadre de la « Politique de développement régional 20x10 », il existe un risque de contraction des activités des usines existantes et d'aggravation du déséquilibre de la structure industrielle régionale.

Ce problème est également lié à la structure des finances locales. Même pour la construction de la même usine, il existe inévitablement des différences fondamentales dans les ressources disponibles et les conditions géographiques entre les régions. Par conséquent, afin de maintenir le système d'autonomie régionale tout en réduisant les disparités régionales, des efforts pour remédier aux inégalités par le biais des finances publiques doivent être parallèlement menés. Cependant, en Corée du Nord, le soutien financier public aux régions sous-développées est souvent perçu comme contraire au principe d'autosuffisance.[10] En fait, l'article 10 de la « Loi sur le budget local » promulguée en 2012 stipule : « Après avoir payé les contributions dues aux niveaux supérieurs à partir des revenus du budget local, les dépenses budgétaires nécessaires doivent être garanties », ce qui institutionnalise une structure qui privilégie l'obligation de payer des contributions au centre plutôt que l'expansion des finances locales. En examinant l'évolution de la proportion des revenus budgétaires centraux et locaux dans le budget de l'État, la proportion des revenus budgétaires centraux était de 83,9 % et celle des revenus budgétaires locaux de 16,1 % en 2011. En 2024, la proportion du centre a diminué à 73,7 %, tandis que celle du local a augmenté à 26,3 %.[11] Cela signifie que le fardeau financier que les régions doivent collecter elles-mêmes et payer au centre s'est accru. Dans une situation où la capacité financière des régions est globalement limitée, si les nouveaux investissements et ressources sont concentrés uniquement dans certaines régions sélectionnées, les régions non sélectionnées seront confrontées à des contraintes financières encore plus importantes. Par conséquent, la « Politique de développement régional 20x10 » risque d'aggraver l'écart entre les régions bénéficiaires et non bénéficiaires plutôt que de le réduire.

4. Perspectives et implications

Bien que la « Politique de développement régional 20x10 » souffre de limites structurelles telles que l'absence d'économies d'échelle et d'avantages comparatifs, l'aggravation des effets secondaires due à la progression de la marchandisation et l'élargissement des disparités régionales dues à un soutien sélectif, il est peu probable que la ligne politique soit modifiée à court terme. Alors que la Corée du Nord se prépare pour le 9ème Congrès du Parti prévu cette année, elle a finalisé les 20 villes et comtés cibles de la politique de développement régional lors de la dernière réunion plénière du Comité central du 8ème mandat en décembre 2025. Cela suggère que cette politique sera poursuivie comme une politique majeure de l'État pendant une période considérable.

Cependant, indépendamment de la volonté des autorités nord-coréennes, plusieurs obstacles existent à la poursuite continue de la « Politique de développement régional 20x10 ». Avant tout, la viabilité des nouvelles usines locales construites est incertaine. Selon une enquête du ministère de l'Unification, le taux d'exploitation des usines entre 2016 et 2020 était inférieur à 60 % pour 47,2 % des répondants, soit une augmentation de 17 points de pourcentage par rapport aux cinq années précédentes (30,3 %).[12] Cela montre que même les usines existantes ont du mal à fonctionner normalement en raison du manque de matières premières et d'électricité. Dans ces conditions, il sera difficile pour les nouvelles usines locales de fonctionner de manière stable. En fait, selon un récent reportage médiatique, parmi les 20 sites de construction d'usines locales en 2024, seules 5 régions ont vu leur éclairage nocturne s'améliorer en 2025, tandis que les 15 autres sont restées similaires, voire plus sombres qu'auparavant.[13]

Les conditions extérieures sont également une variable. Depuis la levée du confinement dû au COVID, le commerce entre la Corée du Nord et la Chine se rétablit rapidement, et les importations de biens de consommation en provenance de Chine ont dépassé les niveaux d'avant le COVID, atteignant 950 millions de dollars en 2025.[14] Avec l'augmentation des importations de biens de consommation chinois à bas prix, les nouvelles usines locales risquent de perdre leur compétitivité en termes de prix et de qualité. Selon l'enquête du ministère de l'Unification auprès des transfuges nord-coréens, pendant la période 2016-2020, avant la pandémie de COVID-19, les vêtements représentaient 78,5 %, les chaussures 76,7 % et la sauce soja 67,9 % provenaient de Chine.[15]

Si la « Politique de développement régional 20x10 » échoue à réduire les disparités régionales, objectif initialement fixé, le mécontentement dans la société rurale nord-coréenne risque de s'intensifier. Par conséquent, la stabilité des régions rurales et de la société rurale nécessite une observation continue en tant qu'indicateur important de la stabilité future de la société nord-coréenne.

À cet égard, l'expérience de la Chine offre un exemple comparatif important. La Chine a également connu la mise en place d'un système d'autonomie régionale dans les années 1960-70, sous l'influence de la crise de sécurité due à la confrontation sino-soviétique et du principe d'autosuffisance résultant de la Révolution culturelle.[16] Cependant, avec la mise en œuvre des politiques de réforme et d'ouverture de Deng Xiaoping, la stratégie de développement régional de la Chine s'est transformée en une politique de développement régional basée sur les avantages comparatifs.

Le renforcement du système d'autonomie régionale de la Corée du Nord peut être compris non pas comme une simple politique économique, mais comme une réponse à la perception des menaces de sécurité extérieures. Cela signifie que si la perception des menaces de sécurité s'atténue, les possibilités pour la Corée du Nord de faire des choix plus rationnels sur le plan économique pourraient également s'élargir. Dans ce contexte, la détente des relations intercoréennes et l'instauration de la confiance militaire peuvent avoir un effet indirect, au-delà des simples dimensions politiques et militaires, en élargissant l'espace de choix politiques de l'économie nord-coréenne. De plus, à long terme, tout comme l'expérience de la réforme et de l'ouverture de la Chine, il est nécessaire que notre gouvernement, en coopération avec la communauté internationale, crée un environnement extérieur qui permette à la Corée du Nord de rechercher une politique de développement régional fondée sur la rationalité économique. ■

[1] Ryoo Hak-soo (2019), « Caractéristiques de la structure d'implantation industrielle en Corée du Nord et propositions de coopération économique intercoréenne, KDI North Korean Economic Review», Korea Development Institute.

[2] Kim Il-sung (1982), « Renforcer le rôle de l'armée et développer davantage l'industrie locale et la gestion économique rurale pour améliorer considérablement la vie du peuple » Œuvres de Kim Il-sung 16, Éditions du Parti du travail de Corée.

[3] Kim Byung-ro (1999), « Le système d'autosuffisance régionale en Corée du Nord », Korea Institute for National Unification.

[4] Kim Jong-il (1998), « Accélérer le changement dans la vie du peuple en renforçant le rôle de l'armée » Œuvres de Kim Jong-il 13. Éditions du Parti du travail de Corée.

[5] Lee Jang-gyun, Kim Bum-hwan (2025), « État de la mise en œuvre de la politique de la Corée du Nord « Développement régional 20×10 » et ses implications », KIEP Basic Data 25-04, Korea Institute for International Economic Policy.

[6] Hong Min, Cha Moon-seok, Jeong Eun-yi, Kim Hyuk (2016), « Informations sur les marchés nationaux en Corée du Nord : axé sur l'état des marchés officiels », KINU Research Series 16-24, Korea Institute for National Unification.

[7] Kim Sang-deok, Kim Tae-hwa, Yang Seung-ryong. (2020). « Vérification de l'efficacité du marché du riz en Corée du Nord ». Revue d'économie rurale, 43(3), 51-64.

[8] DailyNK (13.02.2025), « Les « travailleurs du 8·3 » diminuent progressivement… Les entreprises, dont le fardeau financier s'alourdit, soupirant également. »

[9] Lee Jeong-gyun, Kim Bum-hwan, op. cit.

[10] Kim Byung-ro, op. cit.

[11] Hong Ik-pyo (2011), « Analyse des orientations de la politique économique pour 2011 et du budget de l'État présentées lors de la 4e session de la 12e Assemblée populaire suprême de Corée du Nord », KIEP World Economy Today 11(12) Korea Institute for International Economic Policy ; SPN, (24.01.2025), « Bilan 2024 et principaux budgets 2025 de la Corée du Nord (synthèse) ».

[12] Ministère de l'Unification. 2024. Rapport sur la perception de la situation économique et sociale en Corée du Nord.

[13] JoongAng Ilbo (03.02.2026), « Si Kim Jong-un disparaît, les lumières s'éteignent aussi. La réalité des « usines fantômes » dans de nombreuses régions de la Corée du Nord »

[14] Choi Jang-ho, Choi Yu-jeong (2026). « Analyse du commerce Corée du Nord-Chine et Corée du Nord-Russie en 2025 », KDI North Korean Economic Review, 28(1), p 48-61.

[15] Ministère de l'Unification, op. cit.

[16] Park Wol-la, 1992, « État et problèmes de la décentralisation de l'économie chinoise », Korea Institute for International Economic Policy.

■ Jeong Seung-ho_Professeur, Département d'études internationales sur l'Asie du Nord, Université d'Incheon.

■ Responsable et éditeur : Lee Sang-jun_Chercheur, EAI | Contact : 02 2277 1683 (poste 211) | leesj@eai.or.kr