加拿大中坚国外交战略与韩国中坚国外交方向的建议

自2008年世界经济危机以来，在重建全球治理体系的过程中，随着新兴大国声音的提高，“中坚国外交”（middle power diplomacy）变得日益重要，它能够协调不同国家的偏好和立场差异，并促进合作。韩国在2010年成功举办G20首尔峰会后，作为新兴中坚国备受瞩目，其未来的外交走向将决定其在国际舞台上的地位。

东亚研究院认为，韩国可以通过中坚国外交提升对外影响力，并有助于解决因中美力量平衡变化而加剧的地区不稳定问题，因此正在研究中坚国外交作为韩国外交未来愿景的可能性。为此，研究院于2013年4月3日邀请加拿大驻韩大使戴维·查特森（David Chatterson）举办了首届驻韩外国大使邀请圆桌会议，主题为“加拿大中坚国外交战略与韩国中坚国外交方向的建议”。查特森大使基于加拿大多边外交经验，就韩国未来外交方向提出了建议，随后与讨论者进行了问答环节。主要讨论内容如下。

加拿大经验

加拿大及其多边外交的历史与发展

第二次世界大战后，“大国时代”（Great Power Era）的终结促使加拿大全面重新审视其对国际社会的看法。在美国领导的西方盟国和苏联领导的东方社会主义阵营崛起的大背景下，加拿大认识到外交独立性和机动性（maneuverability）的重要性，并在新的国际体系构建过程中积极发挥作用。“生命、自由和对幸福的追求”是美国的价值观，而加拿大的价值观则是“和平、秩序和良政”（peace, order, and good government）。作为战后世界秩序形成过程中崛起的中坚国，加拿大将外交力量集中于构建国际体系，这是理所当然的结果。

加拿大派遣了具有卓越专业能力的代表参与国际体系构建的讨论，并基于良好构想，在多个国际组织的规范草案制定中发挥了决定性作用。在联合国（United Nations: UN）、关税与贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade: GATT）、世界贸易组织（World Trade Organization: WTO）、西方七国集团首脑会议（Group of Seven: G7）、经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development: OECD）以及亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC）等大多数主要国际组织的制度形成过程中，加拿大的作用都至关重要。

同时，加拿大通过考虑多国利益、激励相关国家、提出共赢（win-win）的替代方案以及构建多样化联盟，积极推行“建设性外交”（constructive diplomacy）。然而，将加拿大的作用定义为“诚实中间人”（honest broker）或“共识构建者”（consensus builder）在一定程度上有些夸大。加拿大始终以国家利益为基础，专注于与主要盟友或“志同道合”（like-minded）的国家合作。从1956年提出创建联合国紧急部队（United Nations Emergency Forces）并派遣维和部队，到参与第一次海湾战争（1990年）、科索沃冲突（1998年）、阿富汗战争（2001年）、利比亚战争（2011年）等事件可以看出，加拿大一直强调与西方盟国的合作。因此，用“建设性外交”来描述加拿大的外交行为比“中坚国外交”更为贴切。

启示

1. 并非所有事务都需要通过多边外交来解决。在科索沃事件或利比亚事件中，加拿大试图通过北约（North Atlantic Treaty Organization: NATO）的干预来解决问题，而不是提交联合国安理会（UN Security Council）。并非所有事务都需要获得众多国家广泛的支持才能解决。

2. 中坚国越是如此，就越应在国际规则制定过程中发挥更积极的作用。与美国作为邻国相处了200年的加拿大深知，在缺乏规则的情况下，权力将决定一切。因此，对于比大国弱小的中小国家而言，制定规则、建立制度以制衡大国力量是有利的。比较WTO成立前后贸易争端的解决过程，就能轻易理解为何中坚国应将外交力量集中于国际制度规则的制定过程。

3. 应基于对国家利益的清晰认识，灵活构建符合情况的国际联盟形式。中坚国无法单独设定议程或推行本国意愿，因此必须建立联盟。然而，在后冷战时代的国际社会中，各国利益在不同议题上相互交织，因此构建符合情况的多样化联盟至关重要。为此，首先需要对本国利益有清晰的认识，并有必要妥善管理与所有国家之间的冲突和争端，以便能够根据具体事务构建符合国家利益的联盟。

21世纪世界秩序的特征

21世纪世界秩序最大的特征是各国利益不再局限于国境内的事务。加拿大崛起为中坚国的20世纪50年代与2001年“9·11”事件后的世界在各个方面都存在显著差异。过去，贸易和金融的经济治理、恐怖主义、核扩散、粮食、能源、环境等跨国性议题对加拿大或韩国而言并非十分重要，但如今它们已成为与国家利益直接相关的重大事务。

信息革命极大地增强了非国家行为者的能力。过去，信息本身是权力的源泉，但现在可以随时随地轻松获取高级信息。如今，外交已不再是外交官之间的事务。中坚国多边外交未来需要加强与各种国际非政府组织（Non-Governmental Organization: NGO）的合作，原因就在于此。

与世界变化的速度相比，国际和地区组织的调整和转型进展缓慢。此外，在大多数国际制度中，大多数国家未能积极发挥作用以解决跨国性问题。这是因为尽管许多国家有重大利益相关，但它们缺乏应对跨国性问题的能力。只有极少数国家同时具备应对此类世界秩序变革和新出现的挑战的能力和意愿。加拿大和韩国正是其中之一。

对韩国外交的建议

1. 为成功开展中坚国多边外交，韩国必须明确其希望集中施加影响力的议题、机会和挑战。在一般性议题领域拥有广泛权力只有美国这样的强国才能做到。中坚国必须明确其积极活动的议题领域。所谓“中坚国”（middle power）一词最大的问题在于，人们会误以为成为中坚国就能自然获得力量（power）。对中坚国而言，影响力不是“被给予的”，而是“需要创造的”。因此，应从“建设性外交”而非“中坚国外交”的视角进行 접근。

2. 中坚国的影响力在很大程度上取决于声誉（reputation），因此，追求一贯的价值观以提高韩国在国际社会中的信誉至关重要。现实中，要将涉及本国核心利益的事务提交国际社会论坛的议程，必须有知识力、技术力、经济力等明确的能力作为支撑。对中坚国而言，声誉可以成为行使影响力的重要资源，而在构建声誉方面，定位（positioning）最为重要。即，在“价值观”问题上展现出“一贯性”。例如，在指出朝鲜人权问题时却对伊朗人权问题保持沉默，无助于声誉的建立。在国际社会中，一个国家的声誉可以通过有多少国家就特定议题征求意见、参与了多少实务小组讨论、在多少国际会议上担任主席等来评估。在通过知识共享项目向地区内发展中国家传播韩国经济增长经验时，也需要有战略判断并勾画出清晰的蓝图，而不是仅仅期望这有助于提升韩国的声誉。

3. 必须准确把握可以与哪些国家在哪些议题上进行合作。在各种国际制度中，当不同国家集团为解决特定事务的解决方案而竞争时，必须准确理解韩国应与哪些国家合作。此时重要的是要认识到，并非可以与特定国家在所有事务上都合作。拥有符合事务情况的、可合作的多种联盟框架至关重要。需要以“议题”为中心进行思考，而非以“行为者”为中心。

4. 为成功开展中坚国多边外交，通过基于国家层面战略判断的领导力发挥，避免陷入国内政治问题至关重要。中坚国多边外交涉及许多需要高度专业性的领域。然而，正如俗话所说“一切政治皆为地方性”（All politics is local），政治话语往往倾向于从狭隘的利益角度而非国家战略层面进行讨论。因此，在争取国内政治和国民舆论对中坚国多边外交战略的广泛支持和理解可能存在局限性。

5. 为成功开展中坚国多边外交，必须提高韩国社会对国际社会的开放性，从而全面提升国家能力。与加拿大一样，韩国要想在国际制度规则制定过程中积极参与，就需要培养能够履行这些职责的优秀人才。然而，人才培养不仅是个人努力的问题，也与该国整体能力提升息息相关。因此，必须提高韩国社会的开放性，使其与国际社会更加紧密地联系，从而具备符合国际水平的制度和能力。

6. 中美关系的走向是韩国外交最大的挑战，但韩国在中美之间扮演调解者角色相当困难。韩国应致力于构建中美之间多样的沟通渠道，从而帮助两国提高各自的战略透明度。■

演讲者

戴维·查特森大使（马尼托巴大学，贸易学士）于1980年开始在国家税务局反倾销应对办公室担任公职。他曾两次在日本东京任职，分别于1984年担任一等秘书，1994年担任参赞。1994年赴日任职前，他曾在加拿大国际贸易法庭担任研究室主任。1998年，他以一等秘书身份加入加拿大外交部，之后担任多边贸易政策司司长。2005年至2009年，他担任加拿大驻经济合作与发展组织（OECD）的副代表，常驻巴黎。在2009年至赴任韩国之前，他担任加拿大驻沙特阿拉伯大使。自2011年起，他担任加拿大驻韩大使（兼任朝鲜大使）。

主持人

李淑宗，东亚研究院院长

讨论者

姜灿浩，中央Sunday政治编辑

徐正建，庆熙大学教授

李百顺，外交部北美局局长

全在成，首尔大学教授

黄振河，新世界党议员