カナダの中堅国外交戦略と韓国の中堅国外交の方向性に関する提言

2008年の世界経済危機以降、世界ガバナンス体制の再構築過程で新興強国の発言力が増大するにつれて、多様な国家の選好と立場の違いを調整し、協力を引き出すことができる「中堅国外交」（middle power diplomacy）が重要になっている。韓国は2010年のG20ソウル・サミットの成功的な開催以降、新興中堅国として注目されており、今後の外交歩によって国際舞台でのその地位が変わる見通しである。

東アジア研究院は、韓国が中堅国外交を通じて対外影響力を高め、米中間の勢力均衡の変化に伴って増大する地域不安定性の問題を解消する一助となれると見て、韓国外交の未来ビジョンとして中堅国外交の可能性に関する研究を進めている。その一環として、2013年4月3日、デイビッド・チャターソン駐韓カナダ大使を招き、「カナダの中堅国外交戦略と韓国の中堅国外交の方向性に関する提言」というテーマで第1回駐韓外国大使招聘ラウンドテーブルを開催した。チャターソン大使はカナダの多国間外交経験に基づき、今後の韓国外交の方向性について提言し、続いて討論者との質疑応答の時間を持った。主な議論内容は以下の通りである。

カナダの経験

カナダ多国間外交の歴史と展開

第二次世界大戦後、「大国時代」（Great Power Era）の終焉は、カナダが国際社会を眺める視角を全面的に見直す契機となった。米国を中心とする西側同盟国とソ連を中心とする東欧社会主義連帯の台頭の中で、カナダは外交的独立性と機動性（maneuverability）確保の重要性を認識し、新たな国際制度構築過程で積極的な役割を追求した。「生命、自由、そして幸福の追求」（life, liberty, and pursuit of happiness）が米国の価値観であるならば、カナダの価値観は「平和、秩序、そして良い統治」（peace, order, and good government）と言える。戦後世界秩序形成過程で中堅国として台頭したカナダが、国際制度構築に外交力を集中させることは当然の帰結である。

カナダは卓越した専門性を持つ代表団を国際制度構築の議論に派遣し、優れたアイデアに基づき複数の国際機構規範の草案作成に決定的な役割を果たした。国連（United Nations: UN）、関税及び貿易に関する一般協定（General Agreement on Tariffs and Trade: GATT）、世界貿易機関（World Trade Organization: WTO）、先進7カ国首脳会議（Group of Seven: G7）、経済協力開発機構（Organization for Economic Cooperation and Development: OECD）、そしてアジア太平洋経済協力（Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC）など、ほとんどの主要国際機構の制度形成過程においてカナダの役割は非常に重要であった。

同時に、カナダは複数の国家の利害関係への配慮、関連国への動機付け、ウィンウィンの代替案提示、そして多様な連帯構築を通じて「建設的外交」（constructive diplomacy）を推進してきた。しかし、カナダの役割を「正直な仲介者」（honest broker）や「合意形成者」（consensus builder）と規定することは、やや誇張された側面がある。カナダは常に国益を基盤に、主要同盟国や「志を同じくする」（like-minded）国家と協力することに集中してきた。1956年のスエズ危機当時、国連緊急軍（United Nations Emergency Forces）創設を提案し、平和維持軍を派遣したことを含め、第一次湾岸戦争（1990年）、コソボ紛争（1998年）、アフガニスタン戦争（2001年）、リビア戦争（2011年）に参戦したことなどから見ても、カナダは一貫して西側同盟国との協力を強調してきた。したがって、カナダの外交的歩みを「中堅国外交」という言葉で説明するよりも、「建設的外交」で説明する方がより適切である。

示唆

1. 全ての事案を多国間外交で解決する必要はない。コソボ事態やリビア事態の場合、カナダは国連安全保障理事会（UN Security Council）への付託ではなく、NATO（North Atlantic Treaty Organization）軍の介入を通じて問題解決を図ろうとした。全ての事案の解決のために、常に多くの国家の包括的な支持が必要なわけではない。

2. 中堅国であるほど、国際制度の規則制定過程により積極的な役割を果たすべきである。超大国米国と200年間隣国として過ごしてきたカナダは、規則が存在しない状態では常に権力が全ての状況を決定するということをよく理解している。したがって、大国よりも力が弱い小国や中堅国は、規則を作り、制度を構築して大国の力を牽制することが有利である。WTO創設以前と以後で貿易紛争が解決される過程を比較すれば、中堅国がなぜ国際制度の規則制定過程に外交力を集中させなければならないのかを容易に理解できる。

3. 国益に対する明確な理解に基づき、国際連帯の形態を状況に合わせて柔軟に構成する必要がある。中堅国は単独でアジェンダを設定したり、自国の意思を貫徹させたりすることができないため、必ず連帯が必要である。しかし、冷戦後の国際社会は、各国の利害関係がイシューによって多様な形で絡み合っている状態であるため、状況に応じて多様な形態の連帯を構築することが重要である。そのためには、何よりもまず自国の国益に対する明確な理解が必要であり、事案に応じて国益に合致する連帯を構築できるよう、できる限り全ての国家との対立・紛争を適切に管理する必要がある。

21世紀の世界秩序の特徴

21世紀の世界秩序の最も大きな特徴は、各国の国益が国境内の事案に限定されないという点である。カナダが中堅国として台頭した1950年代と2001年の9.11以降の世界は、あらゆる面で顕著な違いを見せる。過去にはカナダや韓国にとってそれほど重要でなかった貿易・金融の経済ガバナンス、テロ、核拡散、食糧、エネルギー、環境などの超国家的イシューが、今や国益に直結する重要な事案となっている。

情報革命は非国家行為者の能力を飛躍的に増大させている。過去には情報そのものが権力の源泉であったが、今や高度な情報もどこでも容易に取得できる。今日の外交は、もはや外交官間のビジネスと見なすことが難しくなっている。中堅国の多国間外交が、今後多様な国際非政府組織（Non-Governmental Organization: NGO）との協力を強化させていかなければならない理由がここにある。

世界の変化の速度に比べて、国際及び地域機構の調整・変革は遅々として進んでいない。加えて、多くの国際制度内において、ほとんどの国家が超国家的問題の解決に向けた積極的な役割を果たせていない。これは、ほとんどの国が相当な利害関係が関わっているにもかかわらず、超国家的問題に対処できる能力を保有していないためである。ごく少数の国家のみが、このような世界秩序の変動と新たに登場する挑戦に直面できる能力と意志を同時に持っている。カナダと韓国がまさにそのような国家の一つである。

韓国外交への提言

1. 成功的な中堅国多国間外交を遂行するためには、韓国が集中して影響力を行使しようとするイシュー、機会、そして挑戦課題を明確に規定する必要がある。一般的なイシュー領域で包括的な権限を持つことは、米国のような大国にのみ可能なことである。中堅国は、自国が積極的な活動を展開するイシュー領域を具体的に規定しなければならない。「中堅国」（middle power）という言葉が持つ最も大きな問題は、あたかも中堅国になれば自然に力（power）を持つかのように錯覚させる点である。中堅国にとって影響力は「与えられるもの」ではなく、「創造しなければならないもの」である。したがって、「中堅国外交」よりも「建設的外交」という視点からアプローチすべきである。

2. 中堅国の影響力は、評判（reputation）によって左右される部分が大きい。そのため、一貫した価値を追求し、国際社会における韓国の信頼度を高めることが重要である。現実的に、自国の核心的国益に関わる事案を国際社会フォーラムの議題に上程するためには、知識力・技術力・経済力など、明確な能力が裏付けられなければならない。中堅国の場合、評判が影響力行使のための重要な資源となり得るが、評判構築においては、位置設定（positioning）が最も重要である。すなわち、「価値」の問題において「一貫性」を示すことである。例えば、北朝鮮の人権問題を指摘しながら、イランの人権問題について沈黙することは、評判構築に役立たない。国際社会における自国の評判は、どれだけの国家が特定の事案について意見を求めてくるか、どれだけの実務グループの議論に参加しているか、どれだけの国際会議で議長を務めているかなどで評価できる。知識共有プログラムを通じて韓国の経済成長経験を地域内の複数の開発途上国に広める場合にも、漠然とそれが韓国の評判向上に役立つという期待をするのではなく、戦略的な判断の下で明確なビジョンを描く必要がある。

3. どの国家と、どのイシューで協力できるのかを正確に把握する必要がある。多様な国際制度内で、特定の事案の解決策を巡って複数の国家群が競合する際、韓国がどの国家と協力すべきなのかを正確に理解する必要がある。この時重要なのは、特定の国家と全ての事案で協力できるわけではないことを認識することである。事案に応じて協力できる多様な連帯の枠組みを保有することが重要である。「行為者」よりも「イシュー」中心の思考が必要である。

4. 中堅国多国間外交を成功裏に遂行するためには、国家レベルの戦略的な判断に基づいたリーダーシップの発揮を通じて、国内政治問題に埋没しないことが重要である。中堅国多国間外交は、高度な専門性を要求される領域が多い。しかし、「全ての政治は地域的である」（All politics is local）という言葉があるように、政治的言説は国家戦略的な次元ではなく、より狭い利害の観点から議論される傾向がある。したがって、国内政治及び国民世論レベルで中堅国多国間外交戦略に対する包括的な支持と理解を求めることには限界があり得る。

5. 中堅国多国間外交を成功裏に遂行できるよう、国際社会に対する韓国社会の開放性を高め、全般的な国家能力を向上させる必要がある。カナダのように韓国も国際制度規則制定過程に積極的に参加するためには、そのような役割を遂行できる有能な人材の育成が必要である。しかし、人材育成は個人の努力だけでなく、その国家の全般的な能力強化と連動する問題である。したがって、韓国社会の開放性を高め、国際社会とより緊密に連携することで、国際水準にふさわしい制度及び能力を整備していく必要がある。

6. 米中関係の行方は韓国外交にとって最大の挑戦であるが、韓国が米中の間で仲介者の役割を果たすことは非常に困難である。韓国が追求すべきは、米中の間で多様な意思疎通チャンネルを構築することに貢献することで、両国が互いの戦略的透明性を高められるよう支援することである。■

発表者

デイビッド・チャターソン大使（マニトバ大学、貿易学士）は1980年、国税庁の反ダンピング対応事務局で公職生活を開始した。日本東京には1984年に一等書記官として、1994年に参事官として二度の赴任経験がある。1994年の日本勤務前には、カナダ国際通商裁判所の研究室長を務めた。カナダ外務省には1998年、一等書記官として入省し、その後、多国間通商政策課の課長職を務めた。2005年から2009年までは、フランス・パリ駐在経済協力開発機構（OECD）のカナダ副代表を務め、2009年から韓国赴任前までサウジアラビア駐在カナダ大使を務めた。2011年から駐韓カナダ大使職（北朝鮮大使兼任）に就いている。

司会

イ・スクジョン、東アジア研究院院長

討論者

カン・チャンホ、中央サンデー政治エディター

ソ・ジョンゴン、慶煕大学校教授

イ・ベクスン、外交部北米局長

チョン・ジェソン、ソウル大学校教授

ファン・ジンハ、セヌリ党国会議員