[EAI 意见评论] 首尔市民免费午餐认知格局分析与居民投票前景

普遍供餐论与选择性供餐论是否不可调和？

1. 引言：选择性福利与普遍性福利是否不可并存？

去年12月1日，首尔市议会通过了“环保免费午餐支援条例”，决定从2011年起向所有小学生提供免费午餐。对此，市长吴世勋以福利民粹主义为由表示反对，免费午餐争议预计将由原定于8月23日至25日举行的居民投票结果决定。首尔市于7月20日召开了居民投票申请审议会，审议了“杜绝福利民粹主义国民运动本部”（以下简称国民运动本部）提交的反对免费午餐居民投票签名者名单的异议申请，结果确认了超过41.8万份的有效签名，共计52万余份，并计划于25日前后发布正式提案公告。

此外，居民投票审议会于同日确定了备受争议的居民投票案文，将选择“以收入后50%的学生为对象，在2014年前分阶段实施免费午餐方案（以下简称国民运动本部方案）”与“不区分收入，以所有学生为对象实施小学（2011年）、中学（2012年）全面免费午餐（现行首尔市教育厅方案）”中的一项。

首尔市与首尔市教育厅/市议会之间就免费午餐方案的对立，是因为免费午餐问题不仅仅是单纯的政策议题，而是当前朝野双方所持的福利哲学/福利方法论的正面冲突。在民主党占多数议席的首尔市议会和目前在野的各市教育厅所实施的免费午餐方案，是从实现所有学生普遍权利（人权）的角度出发，站在提供福利的普遍福利论立场；而吴世勋市长和新国家党提出的免费午餐方案，则站在以选择性支援为对象的选择性福利论立场。

考虑到虽然一直强调福利的重要性，但在韩国社会，关于具体的福利哲学、方法论乃至具体的福利政策，一直缺乏充分的讨论和实践，因此不能否认此次居民投票争议具有其意义。然而，当前首尔市与首尔市议会、朝野之间的争论格局，自2010年地方选举中免费午餐议题浮出水面以来，一直处于“普遍福利论=进步=民主党方案”、“选择性福利论=保守=新国家党方案”的二元对立争论格局下，未能得到深入发展，反而似乎沦为缺乏建设性的政治争论焦点。

双方立场不可并存、平行线般对峙的根本原因在于，政治圈在具体事务上灵活运用福利哲学。新国家党将普遍福利论本身视为福利民粹主义，并从选择性福利论的视角处理所有事务；而民主党则忽视了根据具体情况选择性福利论的必要性，一味从普遍福利论的立场看待所有事务，这种僵化的态度导致了问题的产生。更大的问题在于，本应处于这些争论中心选民，却沦为被动旁观政治圈争论的配角。纵观以往政治圈的争论过程，虽然动用了自身的逻辑和宏观统计指标，但对选民的利益和偏好却缺乏系统的研究。

本研究将基于朝野福利哲学冲突的免费午餐居民投票前后，对500名首尔市民进行的舆论调查结果，探讨首尔市民从何种视角看待免费午餐，以及根据视角差异，对居民投票的态度会发生怎样的变化。在此基础上，展望未来居民投票的走向，并提出朝野政治圈在当前争论中可能忽视的问题。

总而言之，与政治圈将免费午餐问题视为普遍福利与选择性福利的二元对立不同，多数选民对两者的关切点都持有兼具的矛盾态度（ambivalent attitude）。在多数选民看来，普遍福利论和选择性福利论并非必须取其一的问题。他们同时认同两种方案所固有的问题意识，同时也对各自方案可能引发的问题表示担忧。这是一种非片面、多维度且复杂的状态（Martinez et al. 2005; 金长秀 2005; 柳成镇 2008; 郑汉蔚 2011）。

如果举行居民投票，矛盾心态的选民也会选择其中一方，其中一个方案会被选出。但当务之急是，政治圈应共同思考如何发挥未被选中的另一方案的价值和优点，同时如何弥补选民对被选中方案的担忧。数据来源于7月23日由东亚研究院·YTN·中央日报·韩国研究联合对首尔市民500人进行的策划舆论调查结果。

2. 关于免费午餐居民投票争议的舆论

居民投票关注度“有关心”77.1%，“没关心”22.3%，“不了解/无应答”0.5%

作为朝野双方尖锐福利争论的焦点，同时也是首尔市首次居民投票，首尔市民对居民投票的关注度和参与意愿均远超半数。在对首尔市民500人进行的舆论调查结果显示，77.1%的受访者表示对此次居民投票感兴趣（非常感兴趣29.3%，有点感兴趣47.8%），只有22.3%表示不感兴趣（不太感兴趣15.9%，完全不感兴趣6.4%）（图1）。

图1 免费午餐居民投票关注度：首尔市民500人

从表1的各阶层来看，所有阶层都显示出超过半数的高度关注，但根据年龄或支持政党不同，投票关注度存在差异。但仅在意识形态倾向方面未发现明显差异。按年龄段来看，20多岁人群的关注度最低（65.8%），而作为免费午餐直接受益群体的30多岁（83.0%）和40多岁（81.2%）人群的投票关注度最高。50多岁人群的关注度为78.2%，60岁以上人群为77.0%。按政党支持度来看，新国家党支持者的82.5%表示关注，而民主党支持者为74.0%，小党支持者为74.3%，无党派人士为73.7%，相对较低。另一方面，按意识形态群体来看，各群体关注度均较高，没有显著差异，这表明了其作为进步-保守阵营最大争论点的性质。进步群体中74.9%，中间群体中77.7%，保守群体中78.0%对居民投票表示高度关注。

表1 各阶层居民投票态度差异（%）

“赞成实施居民投票”60.9%，“将参与投票”63.3%

尽管目前在野党以居民投票过程中的瑕疵（无效签名）和约180亿韩元的选举费用等为由，对居民投票的合法性提出质疑，但超过十分之六（60.9%）的首尔市民对举行居民投票表示赞成（图2）。反对者占27.7%，表示不清楚的占11.4%。

按年龄段来看，20多岁为67.2%，30多岁为59.0%，40多岁为55.1%，50多岁为60.9%，60岁以上为62.5%。20多岁人群对居民投票的赞成舆论尤为突出。按政党支持度来看，新国家党支持者的71.1%赞成举行居民投票，而民主党支持者为56.4%，小党支持者为55.0%，无党派人士为53.2%，其强度低于新国家党支持者。关于居民投票的举行与否，在意识形态倾向方面存在态度差异。保守群体赞成率为67.3%，中间群体和进步群体分别为57.9%和55.0%（表1）。

图2 居民投票赞成与反对（%）：首尔市民500人

另一方面，关于此次居民投票的参与意愿，表示将参与投票的受访者占63.3%，多于表示不参与投票的25.3%（图3）。11.3%的人表示尚不清楚。如果投票如期在8月24日前后举行，那么在一个月前进行的调查难以预测投票率，并且通常的投票参与意愿调查存在“社会期望反应（socially desirable response）”的倾向，难以准确预测实际投票情况，但其数值表明了投票可能举行的可能性。

居民投票参与意愿方面，与一般投票参与率成反比，20多岁人群最低，60岁以上人群最高。20多岁人群为54.8%，30多岁为59.7%，40多岁为53.8%，而50多岁人群为70.0%，60岁以上人群高达70.1%表示愿意参与投票。在居民投票参与意愿方面，新国家党支持者中有73.8%表示将参与投票，民主党支持者为52.3%，小党支持者为58.5%，无党派人士为60.3%。保守层中69.2%表示将参与投票，而中间层为61.2%，进步层为56.7%，相对低于保守层。

图3 免费午餐居民投票关注度及投票参与意愿：首尔市民500人

3. 居民投票框架争议与首尔市民免费午餐偏好

居民投票框架争议

现行《居民投票法》第二章第15条（居民投票的形式）规定：“居民投票应就特定事项，以表示赞成或反对的意愿，或选择两项事项之一的形式进行。”这可以理解为，为了防止居民投票内容被多重解释，并使其能够涵盖居民的全部意愿，规定了使用赞反投票或二选一形式的问题。从这一规定来看，国民运动本部提交的签名案，从形式上看，并非赞反投票问题，而是“反对目前正在推进的全额免费午餐方案，赞成以收入后50%为对象在2014年前分阶段实施免费午餐方案”的二选一签名。目前，首尔市倾向于二选一形式，而市议会则倾向于赞反形式（韩国日报2011/07/17）。

问题在于，正如EAI舆论简报第98号（2011年5月30日）所指出的，问题形式（框架）会产生不同的回答分布效应。“全面免费午餐方案”与“选择性免费午餐论”的二选一问题框架下，选择性限制供餐论的赞成舆论较高（54.7%），但在关于目前正在进行的免费午餐方案的赞反问题框架下，由于反对中断免费午餐，存在着支持全面免费午餐的框架效应（framing effect）。根据去年EAI5月和6月的调查结果，当以二选一形式（选择性供餐论 vs 普遍供餐论）询问首尔市民时，选择性供餐论的支持率为55.0%超过半数（6月调查结果）；而以赞反形式（关于首尔市中断免费午餐方案的赞反）询问时，反对中断免费午餐的舆论超过半数（54.2%）（5月调查结果）。

然而，这些调查并非最终确定的文案，而是本研究团队随意拟定的文案，与审议委员会的最终方案存在差异，且并非针对同一对象进行调查，因此比较的有效性较弱。因此，本次对500名首尔市民的调查，同时询问了居民投票审议委员会确定的最终方案（二选一形式）和赞反形式。在赞反形式方面，也同时进行了关于构成最终方案的“以50%低收入对象在2014年前分阶段推进方案”和“以不区分收入的所有学生为对象实施小学（2011年）、中学（2012年）全面免费午餐”的赞反形式提问。

笔者不赞同目前政治圈或媒体将国民运动本部的立场称为<分阶段实施方案>，将市议会通过的方案称为<全面实施方案>。两种立场差异的本质在于是否以收入标准来选择施惠对象，而不是提供给所有对象，因此实施程序即阶段性并非区分两方案的核心差异。在实际调查过程中，为避免争议，使用了审议委员会确定的术语而非缩写。

然而，去年8月17日确定的免费午餐计划与审议会确定的文案不同，其中包含“首尔市与区政府合作，2011年面向小学，2012年面向小学和初中一年级，2013年面向小学和初中一、二年级，2014年面向小学和初中一至三年级分阶段扩大免费午餐”的方案，并据此主张其违反了《居民投票法》的规定。如果这一主张被采纳，那么由于与居民投票审议委员会确定的方案在内容上存在差异，投票的成立本身可能变得不确定。然而，本研究在使用居民投票审议委员会确定的文案时，尚未得出最终结论。

二选一类型：选择性供餐论占优

以首尔市居民投票审议委员会于20日确定的“以收入后50%的学生为对象，在2014年前分阶段实施免费午餐”与“以不区分收入的所有学生为对象实施小学（2011年）、中学（2012年）全面免费午餐”中的一项进行选择的文案为标准进行调查，结果与此前提及的东亚研究院5月调查结果和2月调查结果一致，选择性供餐方案的支持率超过半数。

与去年EAI6月调查结果一样，选择“以低收入50%学生为对象，在2014年前分阶段实施的方案（以下简称低收入50%实施方案）”的受访者占53.2%，选择“不区分收入，全面实施小学（2011年）、中学（2012年）免费午餐的方案（以下简称不区分收入实施方案）”的受访者占38.1%，表示“不清楚”的占8.7%。以二选一形式提问时，免费午餐方案的支持率略占优势。

在与本次调查几乎相同的文案进行的6月调查中，首尔地区168名受访者中，“以不区分收入的所有学生为对象，今年实施小学，明年实施中学免费午餐的方案”占37.4%，“以收入后50%为对象，在2014年前分阶段实施免费午餐的方案”占55.0%，与本次调查结果相似。去年2月的调查中，首尔市民168名受访者中，“应不区分收入，以所有学生为对象实施”占27.1%，“应区分收入，以部分学生为对象实施”占58.9%，“不应实施免费午餐”占13.5%，“不清楚/未回答”占0.5%。尽管调查文案存在差异，但以二选一形式提问时，选择性供餐方案的支持率均超过半数，显示出了一致的趋势。

赞反类型中，应答因赞反对象而异

然而，当以二选一形式询问其中一个立场时，调查结果却显示出差异。以审议委员会确定的在野党立场，即“以不区分收入的所有学生为对象，实施小学（2011年）、中学（2012年）全面免费午餐”为标准询问赞反意向时，赞成者占44.3%，反对者占46.5%，赞反双方势均力敌。尽管与去年EAI5月调查中“关于首尔市全面中断免费午餐的立场”的提问形式不同，但与二选一形式相比，现行“应向所有学生提供免费午餐”的方案得到相对较高的支持，这一点是相同的。

本次调查中，反之，以吴世勋市长和“杜绝福利民粹主义国民运动本部”的方案，即“以收入后50%学生为对象，在2014年前分阶段推进”为标准进行赞反提问时，该首尔市方案的支持率为62.8%，反对率为27.1%，这比询问现行在野党方案的赞反提问框架，甚至比二选一问题框架，都更有利于吴世勋市长和“杜绝福利民粹主义国民运动本部”的立场。

总结来说，从吴世勋市长和国民运动本部的立场来看，无论是二选一形式还是赞反形式，只要是以“以收入后50%为对象，在2014年前分阶段实施”的方案为提问对象，都对其有利。在赞反形式中，以“以不区分收入的所有学生为对象实施”的方案为提问对象时，预计朝野双方将展开激烈争夺。在普遍供餐方案的赞反框架下，之所以普遍免费午餐的支持率相对较高，最主要的原因是未提出相应的替代方案，因此选择性免费午餐未被视为替代方案，并可能被理解为对免费午餐本身的全面中断。

图4 首尔市居民投票申请审议委员会的免费午餐居民投票方案调查结果（%）

图5 普遍供餐方案与选择性供餐方案各自的赞反（%）

选择性供餐论占优的原因：增税担忧大于烙印效应担忧

总体而言，在二选一形式和赞反形式的提问中，以现行首尔市方案为标准提问时，吴世勋市长的立场，即以收入后50%为对象进行选择性支援的方案，获得了舆论的普遍支持。这是为什么呢？

首先，最重要的是，与普遍福利论相关的共鸣度高于选择性福利论，这成为选择其中一个方案时选择性福利论占优的因素（图6）。对于“政府应向所有国民同等适用医疗、育儿、教育等福利服务”的普遍福利论立场，表示共鸣的受访者占65.6%，表示不共鸣的占32.5%。不清楚/未回答者仅为1.9%。然而，对于“政府应考虑国家财政，对紧急领域、对象进行选择性提供福利服务”的选择性福利论立场，表示共鸣的受访者高达85.6%，而表示不共鸣的占12.3%，不清楚/未回答者为2.1%。

图6 普遍福利论与选择性福利论各自的共鸣度（%）

此外，即使将范围缩小到免费午餐方案的立场，也比民主党提出的“污名化效应”（即选择受益对象时，受益学生可能被归类为低收入群体，在学校生活和同学关系中可能受到不利影响）的担忧，更像是首尔市所主张的，即如果向所有学生提供，可能会产生巨大的增税负担。

图7显示，“如果向所有学生实施免费午餐，将耗费巨额预算，可能导致税收增加”的说法，76.0%的受访者表示赞同，而表示不赞同的占22.8%。另一方面，对于“以收入后50%学生为对象实施免费午餐，接受免费午餐的学生可能被归类为贫困学生，受到不利影响”的污名化效应，58.0%的受访者表示赞同，39.0%表示不赞同。尽管对所谓污名化效应的担忧也超过了半数，但低于对增税的担忧。这种差异似乎是导致首尔市方案成为多数方案的因素。

图7 普遍供餐时增税担忧与选择性供餐时污名化效应担忧（%）

4. 首尔市民的免费午餐认知格局

在上述分析中，比普遍福利论立场共鸣度高于选择性福利论立场，以及担忧增税大于担忧污名化效应更值得关注的是，普遍福利论的共鸣度为65.6%，选择性福利论的共鸣度为85.6%，两种方案的共鸣度均大幅超过半数。这表明，可能存在对被理解为价值相反的两种立场都表示共鸣的兼具（ambivalent attitudes）的多数情况。

首尔市民免费供餐认知格局分析：新的分析框架

为了掌握首尔市民的福利认知格局，摆脱选择性福利论者、普遍性福利论的二元对立，并考虑到兼具的福利认知，本研究将通过交叉分析（2×2）普遍福利的共鸣与否以及选择性福利的共鸣与否，尝试将市民分为以下四种福利认知类型。

(1) 普遍福利论者：共鸣普遍福利论，但不共鸣选择性福利论的群体

(2) 选择性福利论者：共鸣选择性福利论，但不共鸣普遍福利论的群体

(3) 兼具福利论者：同时共鸣普遍福利论和选择性福利论的群体

(4) 反福利论者：普遍福利论和选择性福利论均不共鸣的群体

根据前面分析的普遍福利主张和选择性福利主张各自的调查数据，在本次500名首尔市民中，排除回答“不清楚”的17名受访者后，对剩余483名受访者进行分析，结果如[图8]所示，如预料的那样，兼具福利论者占多数。分析结果显示：(1) 普遍福利论者占10.8%，(2) 选择性福利论者占31.9%，(3) 同时共鸣两者（兼具福利论者）超过半数，占55.5%，(4) 两种均不共鸣（反福利论者）的群体仅占1.9%。

也就是说，与在选择性或普遍性二元认知格局下对峙的朝野政治圈不同，在选民层面，超过半数的人属于两种问题意识并存的兼具态度认知类型。在两种立场并存的国民占多数的情况下，要求选择其中一种立场的二选一投票，会让相当一部分国民感到困惑，而当询问其中一种立场的赞反时，根据提问方式的不同，很可能出现截然不同的回答。免费午餐相关居民投票问题框架导致回答不同的根本原因就在于此。

值得注意的是，在普遍福利和选择性福利两种价值在内心并存的兼具选民群体中，其对免费午餐的态度比普遍福利论者和选择性福利论者更为不稳定。在之后选择其中一种立场时，与选择一个明确立场相比，在后续竞选活动中，随着各方势力的竞选宣传和信息的增加，立场发生变化的可能相对较大。

图8 首尔市民福利认知类型（%）

谁是冲突性福利论者？

通过[表2]，我们将考察各认知类型在社会经济构成上的分布，即哪些阶层分布着哪些认知类型。

首先，从年龄来看，冲突性态度在20多岁、40多岁、50多岁和60岁以上人群中比例最高。在20多岁人群中，65.7%是冲突性福利论者，25.3%是选择性福利论者，而普遍性福利论者仅占8.1%。在30多岁人群中，冲突性福利论者占48.2%，比例有所下降，而选择性福利论者占32.8%，普遍性福利论者占17.3%。在40多岁人群中，冲突性福利论者占60.8%，选择性福利论者占25.5%，普遍性福利论者占12.7%。在50多岁人群中，56.3%是冲突性福利论者，选择性福利论者占33.3%，普遍性福利论者仅占6.9%。在60岁以上人群中，冲突性福利论者比例最低，为45.9%，选择性福利论者比例最高，为45.9%。普遍性福利论者仅占7.1%。福利论者的规模仅在1%至3.4%之间。

从学历来看，大学学历人群中冲突性福利论者比例最高，为58.5%，高中学历为51.4%，初中学历及以下为50.0%。相反，选择性福利论者在初中学历及以下人群中比例最高，为44.7%，高中学历和大学学历分别为31.2%和30.6%。而普遍性福利论者在初中学历及以下人群中比例最低，为2.6%，在高中学历人群中比例最高，为15.9%，在大学学历人群中为9.0%。

从意识形态倾向来看，尽管普遍性福利论似乎代表进步派，但实际上，首尔市民中大多数进步派的冲突性态度比例最高，为58.5%，选择性福利论者占25.5%，普遍性福利论者占14.9%。在中立派中，冲突性态度比例最高，为57.2%，选择性福利论者占28.3%，普遍性福利论者占11.8%。在保守派中，冲突性福利论者比例最高，为54.4%，选择性福利论者比例也相对较高，为37.8%。普遍性福利论者仅占6.7%。

从政党支持度来看，主张普遍性福利论的民主党支持者中冲突性福利论者比例最高，为64.0%，其他政党支持者为59.3%，大国家党支持者为51.9%，无党派人士为51.2%。相反，选择性福利论者在大国家党支持者中比例最高，达到40.3%，无党派人士中也占38.0%。民主党支持者中为21.9%，其他政党支持者中为11.9%。普遍性福利论者在包含多数进步政党在内的其他政党支持者中比例最高，为27.1%，民主党支持者中为13.2%，无党派人士中为8.5%，大国家党支持者中仅为5.5%。

[表2] 阶层别福利认知格局分析（%）

5. 冲突性福利论者的公投态度

冲突性福利论者：对投票关注度高，投票意愿高

从各福利认知类型对本次公投的态度来看，如预期，选择性福利论者在投票关注度（81.0%）、投票赞成率（64.9%）和投票参与意愿（65.9%）方面最高。相反，普遍性福利论者最为消极。关注度为68.6%，投票赞成率未过半，为46.2%，投票参与意愿也最低，为52.9%。冲突性福利论者虽然不及选择性福利论者，但相比普遍性福利论者，对公投表现出相当的积极性和好感。从实现选择性福利的立场来看，占首尔市民最大比例的冲突性福利论者的投票关注度可能成为有利因素（[图9]）。

[图9] 福利认知类型别公投态度（%）

冲突式福利论者：与对增税的担忧不相上下的是，对选择性供餐的污名化效应的担忧也日益加剧

然而，从他们对具体公投方案的态度来看，这可能成为一个相当不稳定的因素。冲突性福利论者对增税的担忧（81.7%）高于对污名化效应的担忧（40.6%），这与选择性福利论者不同；而与普遍性福利论者不同，他们对增税的担忧（76.9%）和对污名化效应的担忧（64.2%）并存。目前来看，增税的担忧似乎起着更大的作用，但这表明，在竞选过程中，哪一方面被更突出地强调，都可能导致比其他类型更大的立场变化（[图10]）。

[图10] 福利认知类型别对各方案的担忧（%）

冲突性福利论者对供餐方案的偏好：低收入50%供餐方案50.4% VS. 无收入区分供餐方案40.0%

从福利认知类型别投票行为来看，各立场偏好模式明显分歧。72.4%的选择性福利论者偏好2014年提出的针对低收入50%人群的方案，而仅有21.1%支持无收入区分的普遍性供餐方案。相反，83.3%的普遍性福利论者支持普遍性供餐方案，而仅有13.3%支持针对低收入50%人群的方案。然而，冲突性福利论者在两种方案上的偏好最为均等。支持低收入50%方案的占50.4%，支持无收入区分的普遍性供餐方案的占40.0%。不知道/未回答占9.6%。考虑到一个月左右的竞选期以及本调查的误差范围，考虑到占首尔市民一半以上的冲突性福利论者的回应分布，这似乎是难以预测选举结果的一个因素。

[图10] 福利认知类型别公投方案偏好（%）

6. 剩余变量

综合以上结果，首尔市民对市长吴世勋中断普遍性免费供餐并转向选择性供餐的尝试持赞成态度。那么，这种优势是否稳固呢？如前所述，占首尔市民55.5%的冲突性福利论者在后续投票中的立场变化，将是公投的最大变数。在此方面，剩余的几个变量如下。

变量1. 提供各方案预算费用信息后的变动可能性，选择性供餐方案从53.2%降至49.7%

最近有媒体报道称，按现行普遍性供餐方案实施需要花费4000亿韩元，而按选择性供餐方案实施需要花费3000亿韩元。从某种角度看，这种差距并不大。如前所述，对普遍性供餐方案的担忧很大程度上源于预算费用问题，因此，如果两种方案之间的预算差距不大，则可能出现舆论变动。

在本次调查中，在首尔市居民投票申请审查委员会决定投票文本后，再次询问各方案的预算费用，对以低收入50%学生为对象的方案的支持率从53.2%降至49.7%，而对不区分收入的所有学生实施的方案的支持率从38.1%降至37.4%，两种立场之间的差距略有缩小。取而代之的是，“不太清楚”的比例增至12.8%（[图11]）。

在冲突性福利论者中也观察到同样的现象，在提供信息前后的偏好变化显示，对低收入50%方案的支持率从50.4%降至46.6%，两种立场之间的差距从信息提供前的10.4个百分点缩小到6.3个百分点（[图12]）。考虑到这类人群的压倒性比重，如果竞选过程中围绕预算和选择性供餐的污名化效应的争论加剧，则不能排除立场变化的流动性。

[图11] 提供普遍性供餐4000亿韩元、选择性供餐3000亿韩元费用信息后的二选一变化（%）

[图12] 提供普遍性供餐4000亿韩元、选择性供餐3000亿韩元费用信息后的二选一变化（%）

变量2. 大国家党的支持幅度

与首尔市长吴世勋的一贯立场相比，大国家党对首尔市免费供餐的立场一直比较犹豫。最近党内有声音称免费供餐斗争是“圣战”，并试图给予支持，但正如金文洙知事和洪思德议员的批评性发言所示，党内反应不一，这将在今后的公投过程中成为一个重要变数。此外，其他总统候选人的反应也是一个变数。大国家党的主要候选人朴槿惠前代表提出了“韩式福利路线”，积极应对福利议题；在7月4日党代表选举中代表亲朴派获得第二名的最高委员柳承旼也承诺了大胆的福利路线。因此，大国家党方面难以提供全面支持，是因为在当前国民对现政府的审判和政权更迭的舆论超过半数的情况下，必须引导党内改革朝着更贴近国民需求和关注的方向发展（EAI舆论简报第100期）。

目前，关于缓解两极分化的关键福利议题的 접근법，如前所述，大国家党偏好的选择性供餐论确实优于普遍性福利论。然而，存在两种立场并存的冲突性态度选民，并且为了达到33.3%的投票率门槛，吴世勋市长或主张选择性供餐论的立场都需要大国家党的全面支持。但目前，大国家党当务之急是传递出致力于缓解两极分化的信息，在这种情况下，与在野党围绕福利争论展开正面冲突并非易事。事实上，大国家党及主要总统候选人需要展现出对福利问题和两极分化解决的真诚态度，而吴世勋市长则在福利哲学/方法论的舆论支持下与在野党展开正面较量，两者之间存在政治立场差异。今后在公投运动过程中，大国家党现任领导层及主要总统候选人的动向将成为重要变数。

变量3. 在野党的抵制运动会成功吗？“不认同”59.7%

其他变量是根据《居民投票法》，如果投票率未达到全体登记选民的三分之一以上，则禁止开启投票箱。也就是说，如果本次公投的投票率未能超过33.3%，则开票本身就无效。因此，在野党以超过180亿韩元的投票费用和居民投票签名程序上的瑕疵等为由，提出了不参加投票的意见。如前所述，有63.3%的舆论表示愿意参加本次投票，但投票相关调查往往倾向于给出理想的回答，因此实际投票率通常会高于此。因此，仅凭此回应难以判断投票是否会成功。

因此，为了考察在野党进行抵制运动时可能产生多大的影响，我们调查了目前不参加投票的意见。结果显示，33.4%的人认同抵制，59.7%的人不认同，不认同的比例超过半数。这表明，如果仓促展开不参加投票的运动而缺乏充分的共识，可能会面临舆论的反弹。

[图13] 关于“因投票费用180亿韩元/签名程序瑕疵而主张不参加居民投票”的意见态度（%）

变量4. 法律诉讼的结果

目前，首尔市议会民主党和参与连带等市民团体已向首尔行政法院提交了居民投票申请受理处分执行停止申请，理由是19日福利民粹主义驱逐国民运动本部提交的签名簿与居民投票法和条例规定的格式不同。

此外，市教育厅发表声明称，市教育厅去年8月17日确定的免费供餐计划与审议会确定的文本不同，主张“首尔市与区厅一起，在2011年扩大到小学，2012年扩大到小学和初中一年级，2013年扩大到小学和初中一年级、二年级，2014年扩大到小学和初中一年级至三年级阶段性扩大免费供餐”的方案违反了居民投票法规定。同时，据报道，正在考虑向宪法法院提起关于“首尔市无权处理免费供餐事务”的权限争议审判，并申请居民投票执行停止假处分。

特别是，如果市教育厅关于居民投票案与首尔市教育厅目前计划的方案不同的主张属实，或者如果法院判决认为免费供餐事项不属于居民投票事项，这将成为一个非常重大的变数，可能导致投票本身的效力问题。

结语

综上所述，政界在将居民投票视为普遍性福利=进步，选择性福利=保守的二元对立认知框架下，将其演变成你死我活的政治争论，但实际上大多数民众对两种立场都同时持有其必要性和担忧，表现出冲突性态度。因此，即使选择性供餐论通过，也必须考虑对普遍性供餐论的相当支持，并且必须为选择性供餐可能出现的污名化效应做好准备。反之，即使结论是普遍性供餐论，也需要考虑如何减轻预算负担的担忧。

目前整体舆论对普遍性福利论的增税担忧相对较高，显示出对吴世勋市长有利的舆论格局。然而，距离最终投票日仍有相当长的时间，而且占首尔市民多数的冲突性选民所持有的双重性问题意识和担忧，取决于谁能更有说服力地处理并提出解决方案，投票结果可能仍然不稳定。

在此背景下，笔者认为，无论胜败，朝野双方、首尔市与首尔市议会，首先要摆脱自我设定的政治二元框架，真正理解冲突性、复合性选民的认知框架，这将是本次居民投票的起点。为实现这一点，希望最终能超越非此即彼、赞成反对的简单一次方程，找到一个能够发挥双方优点、弥补缺点的一次复合方程的解决方案，成为免费供餐争论的最终归宿。目前，在免费供餐居民投票争论过程中，福利议题不应成为朝野之间你死我活的政治争论，而应成为朝野合作解决的共赢议题，是时候进行反思了。期待朝野双方都能展现出超越零和博弈，制定出双方都能共存的复合性对策的成熟政治能力。■