[EAI Opinion Review] ソウル市民の無償給食に対する認識構造と住民投票の見通し

普遍給食論と選択給食論は和解できないのか？

1. はじめに：選択的福祉対普遍的福祉、両立は不可能か？

昨年12月1日、ソウル市議会が2011年から全ての小学生に給食費を支援する「環境に優しい無償給食支援条例」を可決させたことに対し、呉世勲（オ・セフン）市長は福祉ポピュリズムだと反発し、無償給食論争が予定通りであれば8月23日から25日の間に実施される住民投票の結果によって決定される見通しである。ソウル市は7月20日、住民投票請求審議会を開き、福祉ポピュリズム追放国民運動本部（以下、国民運動本部）が提出した無償給食反対住民投票署名者に対する異議申請を審議した結果、41万8000件を超える52万件余りの有効署名を確認し、25日前後に正式発議公告を出す予定である。

また、住民投票請求審議会は同日、これまで論争となってきた住民投票の文案を、「所得下位50%の学生を対象とした2014年までの段階的無償給食実施案（以下、国民運動本部案）」と「所得区分なく全ての学生を対象とした小学校（2011年）、中学校（2012年）の全面無償給食実施（現行ソウル市教育庁案）」のいずれかを選択する方式で確定した。

これまで無償給食案を巡ってソウル市とソウル市教育庁・市議会が対立してきたのは、この無償給食イシューが単なる政策イシューではなく、現在の与野党が立脚している福祉哲学・福祉方法論が正面から衝突する事案であったからだ。民主党が多数議席を占めているソウル市議会と現在の野党寄りの市・道教育庁で実施している無償給食案が、全ての学生の普遍的権利（人権）の実現という次元で福祉的恩恵を提供する普遍的福祉論の立場に立っているとすれば、呉世勲市長、ハンナラ党が推進・提示した無償給食案は、受給対象を選択して支援する選択的福祉論の立場に立っている。

これまで福祉の重要性を強調しながらも、韓国社会においてこれといった福祉哲学、方法論はもちろん、具体的な福祉政策に関してこれといった議論や実践が不足していた点を考慮すれば、このような住民投票論争が有意義であることは否定できない。しかし、現在のソウル市とソウル市議会、与野党の論争構図が2010年地方選挙で無償給食イシューが浮上して以来、「普遍的福祉論＝進歩＝民主党案」、「選択的福祉論＝保守＝ハンナラ党案」という二分法的な論争構図の下で、さらに深化・発展することなく非生産的な政治争点に成り下がっているように見える。

両者の立場が両立不可能な平行線を辿っている根本的な理由は、政界で事案ごとに柔軟に福祉哲学を適用することなく、ハンナラ党は普遍的福祉論自体を福祉ポピュリズムとして不当視し、全ての事案を選択的福祉論の観点からアプローチし、民主党は事案によって選択的福祉論が不可避な状況を度外視し、全ての事案を普遍的福祉論の立場から見ようとする硬直した態度から生じると考える。さらに大きな問題は、これらの論争過程の中心にいなければならない有権者たちが、政界の論争を受動的に見守るだけの傍観者に成り下がっているという点だ。これまで政界の論争過程を見ると、自分たちの論理やマクロ統計指標は動員するものの、肝心の有権者の利益や選好に関する体系的な研究は不足していた。

本研究は、与野党間の福祉哲学が衝突する無償給食住民投票全般に対するソウル市民500人の世論調査結果に基づき、ソウル市民が無償給食をどのような視点で見ているのか、その視点の違いによって住民投票に対する態度がどう変わるのかを考察する。これを基に、今後の住民投票の行方を展望し、与野党政界が現在の論争で見落としている問題点を提起する。

結論として、政界が無償給食問題を普遍的福祉、選択的福祉の二分法的な構図で認識しているのとは異なり、多数の有権者は両者の問題意識を共有する両義的な態度（ambivalent attitude）をとっていることを強調する。多数の有権者の目には、普遍的福祉と選択的福祉論は必ずしもどちらか一方を選択しなければならない問題とは映っていない。むしろ両案が持つ固有の問題意識に同時に共感しており、逆に各案が引き起こしうる問題点に対する懸念も同時に抱いている。一面的なものではなく、多次的かつ複合的な態度である（Martinez et al. 2005; キム・ジャンス 2005; ユ・ソンジン 2008; チョン・ハヌル 2011）。

住民投票が実施される場合、両義的な有権者たちもどちらか一方を選択するだろうし、どちらか一方の案が選択されるだろうが、政界では選択されなかったもう一方の案が持つ価値と長所をどう生かし、同時に選択された案に対して有権者が抱いている懸念をどう補完するのかを共に考えることが優先されるべきだろう。データは7月23日、東アジア研究院・YTN・中央日報・韓国リサーチがソウル市民500人を対象に実施した企画世論調査の結果である。

2. 無償給食住民投票論争に対する世論

住民投票への関心：「関心がある」77.1%、「関心がない」22.3%、「不明／無回答」0.5%

与野党間の鋭い福祉論争の争点であるだけでなく、初のソウル市住民投票であることから、ソウル市民の住民投票に対する関心と参加意思は過半数を大きく超えている。ソウル市民500人を対象に実施した世論調査の結果、回答者の77.1%は今回の住民投票に関心があると（非常に興味がある29.3%、やや興味がある47.8%）答えた一方、22.3%のみが関心がないと（あまり興味がない15.9%、全く興味がない6.4%）答えた（[図1]）。

[図1] 無償給食住民投票への関心：ソウル市民500人

[表1]で階層別に見てみると、全階層で過半数以上の高い関心が示されているが、世代や支持政党によって投票への関心度に差が見られる。ただし、イデオロギー的傾向では特に差が見られなかった。世代別に見ると、20代が65.8%で最も低い一方、無償給食の直接的な受給層である30代（83.0%）、40代（81.2%）で投票への関心が最も高いことが分かった。50代は78.2%、60代以上は77.0%が投票に関心があると答えた。政党支持別に見ても、ハンナラ党支持層の82.5%が関心があると答えた一方、民主党支持層では74.0%、少数政党支持層では74.3%、無党派層では73.7%と相対的に低かった。一方、イデオロギー集団別では大きな差がなく、進歩・保守陣営の最大の争点であることを示している。進歩層で74.9%、中間層で77.7%、保守層で78.0%が住民投票に高い関心を示している。

[表1] 階層別住民投票態度（%）

「住民投票実施に賛成」60.9%、「投票に参加する」63.3%

現在、野党が住民投票過程における瑕疵（無効署名）や180億ウォン余りの選挙費用などを根拠に住民投票実施の妥当性に疑問を呈しているが、ソウル市民の10人中6人以上（60.9%）が住民投票の実施に賛成していることが分かった（[図2]）。反対は27.7%、分からないという回答も11.4%に達した。

世代別に見ると、20代で67.2%、30代で59.0%、40代で55.1%、50代で60.9%、60代以上で62.5%となった。20代で住民投票賛成世論が高いのが特徴である。政党支持別では、ハンナラ党支持層の71.1%が住民投票実施に賛成した一方、民主党支持層は56.4%、少数政党支持層は55.0%、無党派層は53.2%が賛成し、ハンナラ党支持層に比べて強度は弱かった。住民投票実施の有無については、イデオロギー的傾向別に態度の差が確認された。保守層は67.3%、中間層と進歩層ではそれぞれ57.9%、55.0%が賛成していることが分かった（[表1]）。

[図2] 住民投票実施賛否（%）：ソウル市民500人

一方、今回の住民投票への参加意向を尋ねた結果、投票に参加するという回答も63.3%で、参加しないという回答25.3%よりも多かった（[図3]）。11.3%はまだ分からないと答えた。投票が予定通り8月24日前後に実施される場合、1ヶ月前の調査で投票率を予測することは容易ではなく、一般的な投票参加意思調査の場合、「社会的に望ましい回答（socially desirable response）」をする傾向があるため、実際の投票の有無を推し量ることは難しいが、成立の可能性を排除できない数値である。

住民投票参加意向については、一般的な投票参加率と比例して20代で最も低く、60代以上で最も高かった。20代54.8%、30代59.7%、40代53.8%となった一方、50代では70.0%、60代以上では70.1%が投票に参加するという意思を表明した。住民投票参加意向においても、ハンナラ党支持層は73.8%が投票に参加すると答えた一方、民主党支持層は52.3%、少数政党支持層は58.5%、無党派層は60.3%となった。保守層では69.2%が投票に参加すると答えた一方、中間層では61.2%、進歩層では56.7%が投票に参加すると答えており、保守層に比べて相対的に低かった。

[図3] 無償給食住民投票への関心および投票参加意向：ソウル市民500人

3. 住民投票フレーム論争とソウル市民の無償給食選好

住民投票フレーム論争

現行住民投票法第2章第15条（住民投票の形式）を見ると、「住民投票は、特定の事項について賛成または反対の意思を表示するか、または二つの事項のうち一つを選択する形式で実施しなければならない」と規定されている。これは、住民投票の内容が住民の意思全体を包括しつつも、多義的に解釈されることを防ぐために、賛否投票または二者択一型の質問フレームを使用するよう規定したものと見ることができる。このような規定から見ると、福祉ポピュリズム追放国民運動本部の署名案は、形式的には賛否投票質問フレームではなく、「現在推進されている全面無償給食案反対、所得下位50%対象2014年まで段階的に無償給食を実施する案賛成」として構成された二者択一型の署名である。現在、ソウル市は二者択一型を、市議会は賛否型質問を好むと伝えられている（韓国日報 2011/07/17）。

問題となる理由は、EAI世論ブリーフィング第98号（2011年5月30日付）で既に指摘したように、質問形式（フレーム）によって回答分布が変わる効果が発生するためである。「全面無償給食案」と「選択的無償給食論」の二者択一型質問フレームでは、選択的制限給食論に対する賛成世論が高いが（54.7%）、現在進行中の無償給食案に対する賛否型質問フレームでは、無償給食の中止に反対することにより、全面無償給食を擁護するフレーミング効果（framing effect）が指摘されている。去るEAI5月調査と6月調査の結果によると、ソウル市民を対象に二者択一型（選択的給食論対普遍的給食論）で質問した場合、選択的給食論の支持が55.0%で過半数を超えるが（6月調査結果）、賛否型（ソウル市の無償給食中止案に対する賛否型）で質問すると、無償給食中止に反対する世論が過半数（54.2%）を超えた（5月調査結果）。

ただし、これらの調査は最終決定された文案ではなく、本研究チームが任意に作成した文案であり、審議委員会の最終案と差異があること、そして同じ対象で実施された調査ではないことから、比較の妥当性が低い。そのため、今回のソウル市民500人調査では、住民投票審議委員会が決定した最終案（二者択一型）と賛否型を同時に質問した。賛否型の場合も、最終案を構成する「50%下位所得対象2014年まで段階的推進案」と「所得区分なく全ての学生を対象とした小学校（2011年）、中学校（2012年）の全面実施案」それぞれに対する賛否形式の質問を同時に行った。

筆者は、現在の政界やメディアが国民運動本部の立場を「段階的施行案」、現在の市議会で可決された案を「全面施行案」と呼ぶことに同意しない。両立場間の差の本質は、所得基準で恩恵対象を選択するか、全ての対象に一括して提供するかという点にあり、施行の手続き、すなわち段階的か否かが両案を分ける核心的な違いではないからだ。実際の調査過程では、論争を避けるために略語ではなく、審議委員会が定めた用語をそのまま使用した。

しかし、実際の変数となりうる要因は、昨年8月17日に確定した無償給食計画が、審議会が確定した文案とは異なり、「ソウル市、区庁と共に2011年には小学校、2012年には小学校と中学校1年生、2013年には小学校と中学校1、2年生、2014年には小学校と中学校1～3年生まで段階的に無償給食を拡大」するという案である点で、住民投票法規定に違反したと主張されている状況である。このような主張が受け入れられれば、現在の住民投票請求審議会が確定した案と内容上の違いにより、投票成立自体が不透明になる可能性がある。しかし、本研究はまだ最終結論が出ていない状況で、住民投票請求審議会が定めた文案を使用する。

二者択一型：選択的給食論が優勢

ソウル市住民投票請求審議会が20日に定めた「所得下位50%の学生を対象とした2014年までの段階的無償給食実施」と「所得区分なく全ての学生を対象とした小学校（2011年）、中学校（2012年）の全面無償給食実施」のいずれかを選択させる文案を基準に調査してみると、先に言及した東アジア研究院の5月調査結果や2月調査結果と同様に、選択的給食案に対する支持が過半数を超えていることが分かった。

去るEAI6月調査結果と同様に、「下位所得50%学生を対象に2014年まで段階的に施行する案（以下、下位所得50%施行案）」を選択した回答が53.2%、「所得区分なく小学校（2011年）、中学校（2012年）無償給食を全面的に施行する案（以下、所得区分なし施行案）」を選択した回答は38.1%、「分からない」という回答が8.7%となった。二者択一型で質問した場合、無償給食案に対する支持がやや優勢であることが分かった。

今回の調査とほぼ類似した文句を使用した6月調査では、ソウル地域168人の回答を見ると、「所得区分なく全ての学生を対象に今年小学校、来年中学校に無償給食を実施する案」に37.4%、「所得下位50%を対象に2014年まで段階的に無償給食を実施する案」が55.0%で、今回の調査結果と類似していた。去る2月調査では、ソウル市民168人の調査結果「所得を区分せず全ての学生を対象に実施すべきだ」27.1%、「所得を区分して一部学生を対象にのみ実施すべきだ」58.9%、「無償給食を実施すべきでない」13.5%、「不明／無回答」0.5%となった。調査文案に違いはあるが、二者択一型で質問した場合、選択的給食案に対する支持が過半数を超えるという点で一貫した流れを示している。

賛否型の場合、賛否対象によって回答が分かれる

しかし、両立案のうち一つを選択して賛否型で質問すると、異なる調査結果を示す。審議委員会が定めた野党側の立場、すなわち「所得区分なく小学校（2011年）、中学校（2012年）無償給食を全面的に施行する案」を基準に賛否を問うと、賛成44.3%対反対46.5%で賛否が拮抗している。去るEAI5月調査で「ソウル市の全面無償給食中止案に対する賛否」で質問したのとは異なる形式だが、二者択一型に比べて現行の所得区分なく全ての学生に無償給食を提供すべきだという案が相対的に高く出てくる点は同じである。

今回の調査では逆に、ソウル市案、福祉ポピュリズム反対国民運動本部の案である「所得下位50%学生を対象に2014年まで段階的に推進する」案を基準に賛否質問をすると、このソウル市案に対する支持が62.8%、反対が27.1%で、現行の野党案に対する賛否質問フレームはもちろん、二者択一型質問フレームに比べても、呉世勲市長および福祉ポピュリズム反対国民運動本部の立場に有利な結果である。

整理すると、呉世勲市長と国民運動本部の立場からは、二者択一型、あるいは賛否型であっても、所得下位50%を対象に2014年まで段階的に実施する案に対する賛否で質問すれば有利である。賛否型の中で、所得区分なく全ての学生を対象に実施する案に対する賛否で質問すると、与野党間の拮抗した接戦が予想される局面である。普遍的給食案に対する賛否フレームで相対的に普遍的無償給食に対する支持がより高く出てくる理由は、何よりもそれに対する代替案が提示されていないため、普遍的無償給食の代替案として選択的無償給食が代替案として考慮されず、無償給食自体の全面中止と理解されうるためと解釈される。

[図4] ソウル市住民投票請求審議委員会の無償給食住民投票案調査結果（%）

[図5] 普遍的給食案および選択的給食案それぞれに対する賛否（%）

選択的給食論の優勢な理由：スティグマ効果の懸念より増税懸念が大きい

全体的に見て、二者択一型、賛否型質問で現ソウル市案を基準に質問すると、呉世勲市長の立場、すなわち所得下位50%を選択的に支援する案に対する世論の支持が優勢であると見ることができる。なぜだろうか？

まず、何よりも両給食案が依拠している福祉哲学と方法論に関連する普遍的福祉論に対する共感よりも、選択的福祉論に対する共感が相対的に高いことが、どちらか一方を選択することになる場合、選択的福祉論が優勢になる要因となっている（[図6]）。「政府は医療、保育、教育などの福祉サービスを全ての国民に同一に適用すべきだ」という普遍的福祉論の立場に対して共感するという回答が65.6%、共感しないという回答は32.5%となった。不明／無回答は1.9%に留まった。しかし、「政府は国家財政を考慮し、緊急な分野、対象を選択して福祉サービスを提供すべきだ」という選択的福祉論の立場については、共感するという回答がなんと85.6%にも達した一方、共感しないという回答は12.3%、不明／無回答は2.1%に留まった。

[図6] 普遍的福祉論と選択的福祉論それぞれに対する共感度（%）

また、無償給食案に対する立場に絞って見ても、野党が提起する「スティグマ効果」、すなわち受給対象を選択した場合、受給する学生が低所得層に分類され、学校生活や友人関係で不利益を受ける可能性があるという懸念よりも、ソウル市の主張のように全ての学生を対象に支援した場合に発生しうる増税負担が大きいと考えられる。

[図7]で、「全ての学生を対象に無償給食を実施する場合、莫大な予算が必要となるため税金が増加する可能性がある」という主張に対して76.0%が共感すると答えた一方、共感しないという回答は22.8%に留まった。反面、「所得下位50%学生を対象に無償給食をすれば、無償給食を受ける学生が貧しい学生に分類され不利益を受ける可能性がある」というスティグマ効果については、58.0%が共感を、39.0%が共感しないと答えた。いわゆるスティグマ効果に対する懸念も過半数を大きく超えたが、増税に対する懸念よりは少なかった。このような差が、ソウル市案を多数案にする要因となっていると見られる。

[図7] 普遍的給食時の増税懸念と選択的給食時のスティグマ効果懸念（%）

4. ソウル市民の無償給食に対する認識構造

上記の分析で、普遍的福祉論の立場に共感する立場よりも選択的福祉論に共感する割合が高いこと、スティグマ効果に対する懸念よりも増税に対する懸念が大きいことよりも注目すべき点は、普遍的福祉論に対する共感が65.6%、選択的福祉論に対する共感が85.6%で、両案に対する共感が共に過半数を大きく上回っているという点である。これは、相反する価値として理解される両立場に共に共感する両義的な（ambivalent attitudes）態度が多数存在しうることを示唆している。

ソウル市民の無償給食認識構造分析：新たな分析枠組み

このように、選択的福祉論者、普遍的福祉論者の二分法から脱却し、両義的な福祉認識まで考慮したソウル市民の福祉認識構造を把握するために、本研究では普遍的福祉に対する共感の有無および選択的福祉に対する共感の有無をクロス集計（2×2）し、以下の4つの福祉認識タイプに分類して考察したい。

(1) 普遍的福祉論者：普遍的福祉論には共感するが、選択的福祉論には共感しない層

(2) 選択的福祉論者：選択的福祉論には共感するが、普遍的福祉論には共感しない層

(3) 両義的福祉論者：普遍的福祉論と選択的福祉論の両方に共感する層

(4) 反（アンチ）福祉論者：普遍的福祉論と選択的福祉論のいずれにも共感しない層

先に検討した普遍的福祉主張と選択的福祉主張それぞれに対する調査データを用いて、今回のソウル市民500人の中からそれぞれについて「分からない」と回答した回答者17名を除いた483人の回答を分析してみると、予想通り両義的福祉論者が多数を占めていることが分かった。分析結果は[図8]で確認できる。(1) 普遍的福祉論者は10.8%、(2) 選択的福祉論者は31.9%、(3) 両方に共感する両義的福祉論者が過半数を超え55.5%、(4) いずれにも共感しない反福祉論者タイプに属する回答者は1.9%に過ぎなかった。

すなわち、選択か普遍かという二分法的な認識構図で対立している与野党政界とは異なり、有権者レベルでは両者の問題意識が共存する両義的な態度の認識タイプに半数以上が属していることが分かる。このような両立場が共存する国民が多数を占める状況で、どちらか一方の立場を選択するよう求める二者択一で、相当数の国民が混乱せざるを得ず、どちらか一方の立場を選択して賛否を問うと、質問の仕方によって異なる回答が出てくる可能性が大きくなる。無償給食に関連して住民投票質問フレームによって回答が変わる根本原因はここにあると言える。

注目すべき点は、普遍的福祉、選択的福祉という両価値が内的に共存する両義的有権者の場合、無償給食に対する態度が普遍的福祉論者、選択的福祉論者に比べて相対的に流動的にならざるを得ないという点だ。今後、両価値のうち明確に一方の立場を選択するよりも、その後の選挙運動過程でそれぞれの勢力による選挙運動や情報が追加される場合、立場変化の可能性が相対的に大きいと言える。

[図8] ソウル市民の福祉認識タイプ（%）

誰が対立的福祉論者なのか？

「表2」を通して、各認識タイプ別の社会経済的構成により、どの階層にどの認識タイプが分布しているのかを見ていくことにする。

まず世代別に見ると、対立的な態度が最も多い階層は20代、40代、50代、60代以上という順で現れた。20代の場合、65.7%が対立的福祉論者、25.3%が選択的福祉論者、普遍的福祉論者は8.1%に過ぎなかった。30代では対立的福祉論者が48.2%と少ない代わりに選択的福祉論者は32.8%、普遍的福祉論者は17.3%であった。40代の場合、対立的福祉論者が60.8%、選択的福祉論者25.5%、普遍的福祉論者12.7%であった。50代では56.3%が対立的福祉論者、選択的福祉論者が33.3%、普遍的福祉論者は6.9%に過ぎなかった。60代以上では対立的福祉論者が最も少ない45.9%、選択的福祉論者が他の世代で最も多い45.9%であった。普遍的福祉論者は7.1%に留まった。福祉論者の規模は1～3.4%に過ぎなかった。

学歴別に見ると、大卒層で対立的福祉論者が最も多く58.5%、高卒で51.4%、中卒以下が50.0%であった。逆に選択的給食論者は中卒以下で44.7%と最も多く、高卒、大卒ではそれぞれ31.2%、30.6%であった。一方、普遍的福祉論者は中卒以下で2.6%と最も少なく、高卒で最も多い15.9%、大卒層では9.0%であった。

イデオロギー的指向別に見ると、普遍的福祉論がリベラルを代弁する様相だが、実際のソウル市民のリベラル層の大多数はむしろ対立的な態度が最も多い58.5%であり、選択的福祉論者25.5%、普遍的福祉論者は14.9%であった。中道層では対立的な態度が57.2%と最も高く、選択的福祉論者が28.3%、普遍的福祉論者は11.8%であった。保守層でも対立的福祉論者が54.4%と最も多く、選択的福祉論者も37.8%と他のイデオロギー集団に比べて相対的に高かった。普遍的福祉論者は6.7%に留まった。

政党支持別に見ると、普遍的福祉論を主張する民主党支持層で対立的福祉論者が最も多く64.0%、他の政党59.3%、ハンナラ党支持層51.9%、無党派51.2%が対立的な態度を持っていることが分かった。一方、選択的福祉論者の場合、ハンナラ党支持層で最も多く40.3%に達し、無党派層でも38.0%であった。民主党支持層の21.9%、他の政党支持層では11.9%であった。普遍的福祉論者の場合、リベラル政党が多く含まれる他の政党支持層で27.1%と最も高く、民主党支持層では13.2%、無党派層では8.5%、ハンナラ党支持層では5.5%に留まった。

「表2」階層別福祉認識地形分析(%)

5. 対立的福祉論者の住民投票態度

対立的福祉論者：投票関心、投票意思が高い

福祉認識タイプ別の今回の住民投票に対する態度を見ると、予想通り選択的福祉論者が住民投票関心度(81.0%)、住民投票賛成率(64.9%)、投票参加意思(65.9%)で最も高かった。逆に普遍的福祉論者は最も消極的である。関心度では68.6%であり、住民投票賛成率が46.2%で過半数に満たず、投票参加意思も52.9%と最も低かった。対立的福祉論者の場合、選択的福祉論者には及ばないものの、普遍的福祉論者に比べると住民投票に対して相当な積極性と好意を持っている。選択的給食論を貫徹しようとする立場から見れば、ソウル市民の最も多い割合を占める対立的福祉論者の投票関心は有利な要因として作用しうる（「図9」）。

「図9」福祉認識タイプ別住民投票態度 (%)

対立的福祉論者：普遍的給食への増税懸念と同様に、選別的給食のスティグマ効果への懸念も大きい

しかし、彼らの態度、具体的な住民投票案に対する態度を見ると、相当な流動的要因となりうる。対立的福祉論者の場合、選択的福祉論者のようにスティグマ効果に対する懸念(40.6%)より増税懸念(81.7%)が大きい、あるいは普遍的福祉論者のように増税懸念(52.9%)よりスティグマ効果に対する懸念(76.9%)が著しく高いわけではなく、増税懸念(76.9%)とスティグマ効果に対する懸念(64.2%)が相当部分共存している。現状では増税に対する懸念がより大きく作用しているように見えるが、選挙運動過程でどちらの側面がより大きく浮き彫りにされるかによって、他のどのタイプよりも立場変化の可能性が大きいことを示唆する結果である（「図10」）。

「図10」福祉認識タイプ別各案に対する懸念 (%)

対立的福祉論者の給食案選好：下位50%所得給食案50.4% VS. 所得区分なし給食案40.0%

福祉認識タイプ別の投票行動を見ると、各立場の選好パターンが明確に分かれる。選択的福祉論者の72.4%が所得下位50%対象2014年推進案を好んだ一方、所得区分なく支援する普遍的給食案に対しては21.1%しか支持しなかった。これに対し普遍的福祉論者の場合、逆に83.3%が普遍的給食案に支持を表明し、所得下位50%選択的給食案の支持は13.3%に過ぎなかった。しかし、対立的福祉論者の場合、両立場の選好が最も拮抗した。下位所得50%支援案が50.4%、所得区分なしの普遍的給食案の支持も40.0%であった。不明/無回答9.6%。約1ヶ月の選挙運動期間、本調査の誤差範囲まで考慮すると、ソウル市民の過半数を占める対立的福祉論者の回答分布を考慮したとき、選挙結果を容易に予測し難くする要因となるだろう。

「図10」福祉認識タイプ別住民投票案選好 (%)

6. 残された変数

以上の結果を総合すると、呉世勲（オ・セフン）市長の普遍的無償給食中断と選択的給食への転換を試みる動きに対するソウル市民の世論は友好的な状況である。では、この優勢は盤石なのだろうか？先に見たように、ソウル市民の55.5%を占める対立的福祉論者の今後の投票先の変化が、住民投票が実施される場合の最大の変数となる見込みである。これに関連して、残されたいくつかの変数を見ていくことにする。

変数1. 各案の予算費用情報提供時の変動可能性、選択的給食案53.2%→49.7%に減少

最近、現行の普遍的給食案通り推進する場合4000億ウォン、選択的給食案で推進する場合3000億ウォンの予算が所要されるという報道が出ている。見方によってはその差は大きくないと見なせる状況である。先に見たように、普遍的給食論に対する懸念は予算費用の問題から生じた側面が大きいため、両案間の予算差が大きくない場合、世論変動の可能性を占うことができる。

今回の調査で、ソウル市住民投票請求審査委員会で決定案の投票文案調査後、各案の予算費用を改めて尋ねたところ、所得下位50%学生を対象とした案に対する支持が53.2%から49.7%に減少した一方、所得区分なく全ての学生を対象に施行する案に対する支持は38.1%から37.4%に変化し、両立場間の差がやや縮まった。代わりに「分からない」が12.8%とやや増加した（「図11」）。

対立的福祉論者の場合も同様の現象が確認できるが、情報提供前の選好と予算情報を提供した後の立場の変化を見ると、下位所得50%案に対する支持が50.4%から46.6%に減少し、両立場間の差が情報提供前の10.4%ポイントから6.3%ポイント差に縮まった（「図12」）。これらのタイプの圧倒的な比重を考慮すると、今後の選挙運動過程で予算関連の論争と選択的給食時のスティグマ効果に関する論争が深化する場合、立場変化の流動性を排除できない状況である。

「図11」普遍的給食時4000億、選択的給食時3000億の費用発生情報を与えた場合の二者択一の変化 (%)

「図12」普遍的給食時4000億、選択的給食時3000億の費用発生情報を与えた場合の二者択一の変化 (%)

変数2. ハンナラ党の支援の幅

呉世勲（オ・セフン）ソウル市長の一貫した立場に比べ、ハンナラ党はまだソウル市の無償給食に対する支援が消極的である。最近党内で無償給食を聖戦と称して力を与えようとする動きもあるが、金文洙（キム・ムンス）知事や洪思徳（ホン・サドク）議員の批判的な発言などに見られるように、党内の反応が分かれている点は、今後の住民投票進行過程で重要な変数となるだろう。また、他の大統領候補の反応も変数である。当面のハンナラ党トップ候補である朴槿恵（パク・クネ）元代表でさえ韓国型福祉路線を提起し、積極的に福祉アジェンダに対応しており、去る7.4党代表選挙で親朴系を代表して2位となった柳成珉（ユ・ソンミン）最高委員でさえ大胆な福祉路線を約束したことがある。したがって、ハンナラ党の立場から全幅的な支援が容易でないのは、次期総選挙、大統領選挙と関連し、現政権に対する審判及び政権交代世論が過半数を超えている状況で、より国民の要求と関心事に密着する方向へ党改革を導いていかなければならない状況であるためである（EAI世論ブリーフィング100号）。

現在の二極化緩和の鍵となる福祉アジェンダへのアプローチについては、先に見たようにハンナラ党が好む選択的給食論が福祉給食論に比べて優勢である。しかし、両立場が共存する対立的な態度の有権者が存在し、投票率33.3%の基準を満たすためにも、呉世勲（オ・セフン）市長や選択的給食論を貫徹しようとする立場からはハンナラ党の全幅的な支援が必要な状況と言える。しかし、現時点ではハンナラ党が二極化緩和に専念しているというメッセージを与えることが急務である状況で、野党と福祉論争を巡る政治的対立を正面から展開することは容易ではない状況である。福祉問題及び二極化解消に対する真摯さを示さなければならないハンナラ党及び有力大統領候補たちの立場と、福祉哲学/方法論に対する世論の支持を基盤に、野党と正面対決を繰り広げる呉世勲（オ・セフン）市長との政治的立場差が存在するのは事実である。今後の住民投票運動過程でハンナラ党現指導部及び有力大統領候補たちの動向が重要な変数となるだろう。

変数3. 野党のボイコットの動きは成功するか？「共感しない」59.7%

他の変数としては、住民投票法によれば、全登録有権者の1/3以上の投票率を記録できない場合、投票箱の開封を禁止する条項である。つまり、今回の住民投票の投票率が33.3%を超えられない場合、開票自体が無산となる。これに伴い、野党から180億ウォンを超える投票費用や住民投票署名手続き上の瑕疵などを根拠に住民投票不参加を促す意見が提起されている。先に見たように、今回の投票に参加するという世論が63.3%に達しているが、投票関連調査の場合、望ましい回答をする傾向があるため、実際の投票率より高く出る傾向がある。したがって、この回答だけをもって投票成立の成否を判断するのは難しい。

これに対し、実際に野党がボイコット運動を行った場合、どの程度の影響力を持つかを見るために、現在の住民投票不参加という意見について調べてみた結果、ボイコットに共感するという回答が33.4%、共感しないという回答が59.7%で、共感しないという回答が過半数を超えている。不用意に十分な共感なしに投票不参加運動が展開された場合、世論の反発に直面しうることを示す結果である。

「図13」住民投票費用180億/署名手続きの瑕疵により住民投票不参加を促す主張に対する態度 (%)

変数4. 法的攻防の結果

現在、ソウル市議会民主党及び参与連帯などの市民団体は19日、福祉ポピュリズム追放国民運動本部が提出した署名簿が住民投票法と条例で定めた書式と異なるという理由などで、ソウル行政法院に住民投票請求受理処分執行停止申請を提出した。

また、市教育庁は声明を出し、市教育庁が昨年8月17日に確定した無償給食計画は、審議会が確定した文案と異なり、「ソウル市、区庁と共に2011年には小学校、2012年には小学校と中学校1年生、2013年には小学校と中学校1、2年生、2014年には小学校と中学校1～3年生まで段階的に無償給食を拡大」するという案である点で住民投票法規定に違反していると主張している状況である。これと共に、「ソウル市は無償給食事務について決定する権限がない」という趣旨の権限争議審判を憲法裁判所に請求し、住民投票執行停止仮処分申請を出す案も検討中であると伝えられた。

特に、住民投票案が現在のソウル市教育庁で計画した案と異なるという市教育庁の主張が事実であるか、あるいは住民投票法上、本無償給食事案が住民投票の事案に該当しないという主張が司法府の判断として出される場合、実際の投票自体の効力の問題を引き起こす非常に重大な変数となりうるだろう。

結び

以上で、政界では住民投票を普遍的福祉＝リベラル、選択的福祉＝保守という二分法的な認識枠で接近し、死活をかけた政治的争点化しているが、当の国民の大多数は両方の立場の必要性と懸念を同時に持っている対立的な態度を見せている。したがって、選択的給食論が通過されたとしても、普遍的給食論に対する少なくない支持を考慮しなければならず、選択的給食時に発生しうるスティグマ効果に対する備えが必ず必要である。逆に普遍的給食論で結論が出たとしても、予算負担に対する懸念を和らげるための配慮が必要である。

現時点までの全般的な世論は、普遍的福祉論に対する増税懸念が相対的に高く、呉世勲（オ・セフン）市長に友好的な世論地形を示している。しかし、最終投票日までにはまだ少なくない時間が残っているだけでなく、ソウル市民の過半数を超える対立的有権者が抱える両面的な問題意識と懸念について、誰がより説得力 있게扱い、その代案を提示するかにかかわらず、投票結果は流動的でありうる状況である。

このような文脈で、筆者は勝敗を離れ、与野党、ソウル市とソウル市議会の双方が自ら閉じ込めた政治的二分法フレームから抜け出し、対立的であり、複合的な有権者の認識フレームを正しく理解することが、今回の住民投票の最初の出発点となるだろう。これを実現するために、二者択一、賛否という単純一次方程式を超え、両立場の長所を活かしつつ短所を補完できる二次複合方程式の解決策を 마련することが無償給食論争の究極的な終着点となることを願う。現在の無償給食住民投票論争過程で見られたように、福祉アジェンダが与野党間の決着をつける政治的争点ではなく、与野党が協力して解決すべき共生のアジェンダとなりうるのかを悩むべき時期である。ゼロサムを超え、両者が両立可能な複合的な対策を講じる成熟した政治力を与野党双方に期待する。■