El Futuro de las Relaciones entre EE. UU. y la ROK

En los meses previos a la prueba de un arma nuclear por parte de Corea del Norte el 9 de octubre de 2006, hubo un gran debate político y académico sobre esta perspectiva, en medio de una retórica norcoreana estridente, un punto muerto diplomático y, especialmente, tras la provocadora prueba de siete misiles balísticos por parte del Norte en julio de ese año. Mientras algunos analistas creían que una prueba nuclear era la 'última carta' de Pyongyang que solo amenazaría con jugar, otros consideraban que una prueba era una eventualidad probable, tanto por razones técnicas como políticas. Los analistas temían que los efectos de tal prueba pudieran ser catastróficos: una capacidad nuclear norcoreana demostrada podría avivar una nueva carrera armamentista asiática, con Japón, Taiwán y quizás Corea del Sur renunciando a la disuasión extendida de EE. UU. en favor de su propio estatus nuclear. La sabiduría convencional, especialmente en los círculos políticos estadounidenses, sostenía que una prueba nuclear norcoreana era una supuesta 'línea roja' que provocaría una respuesta uniforme y punitiva de los socios de Washington en las conversaciones a seis bandas, un constructo diplomático que, al igual que la alianza EE. UU.-ROK, hasta entonces había estado plagado de diferencias en supuestos fundamentales sobre la combinación apropiada de presión y diálogo. Justo antes de la visita del presidente Roh a Washington el 14 de septiembre, The Economist hizo un balance de la alianza 'tensada' y afirmó, como si fuera un artículo de fe, que si el Norte realizaba una prueba, 'América y Corea del Sur sin duda se acercarían más'. Mientras estaba en Washington, Roh pareció reforzar esta percepción, diciendo a un grupo de expertos en Corea que una prueba nuclear sería 'mucho más devastadora' que las pruebas de misiles y 'ciertamente causaría una reevaluación importante de las relaciones [intercoreanas]', quizás llevando finalmente a Seúl a utilizar su supuesta influencia sobre el Norte.

El mismo día que el presidente Roh se reunió con el presidente Bush en la Casa Blanca, yo también me encontraba en Washington, donde mi centro organizó un seminario conjunto con la Brookings Institution titulado 'Corea del Norte: 2007 y más allá', basado en mi libro coeditado. Durante la sesión de preguntas y respuestas del seminario, me preguntaron sobre la probabilidad de una prueba nuclear y sus posibles efectos, particularmente el impacto que tal prueba podría tener en las opiniones surcoreanas sobre el Norte. ¿Podría una prueba devolver la alineación a las percepciones de amenaza de EE. UU. y Corea del Sur? En respuesta, dije que no me sorprendería si Corea del Norte realizara una prueba. Sin embargo, incluso ante un evento tan dramático como una prueba nuclear, no esperaría ningún cambio fundamental en las relaciones intercoreanas, ya que las percepciones surcoreanas sobre el Norte están íntimamente ligadas a la identidad, y la identidad no cambia muy rápidamente ni muy fácilmente. Estos pensamientos estaban en línea con mi argumento más amplio de ese día, un argumento también expuesto en este libro. Es decir, mientras que el Norte es un asunto político concebido de manera más limitada para los estadounidenses, es central para las cuestiones de identidad nacional para los surcoreanos, y la identidad nacionalista que sustentaba la cosmovisión del gobierno de Roh no cambiaría ni podría cambiar de la noche a la mañana.

Un mes después de ese seminario, el Norte, de hecho, sorprendió al mundo al probar un arma nuclear. Aunque con gran escepticismo, todavía albergaba cierta esperanza de que la sabiduría convencional fuera correcta, de que este evento sería lo suficientemente catastrófico como para acercar a EE. UU. y la ROK. En los primeros días posteriores a la prueba, los acontecimientos en Seúl parecieron indicar que esto podría ser posible. Los analistas observaron que la reacción del gobierno de la ROK fue 'más firme y rápida' que su respuesta a las pruebas de misiles en julio. Como se discute en el Capítulo 3, existía una creciente sensación dentro de Corea del Sur de que su política de compromiso, diseñada en gran parte para mejorar el comportamiento de Corea del Norte y atraerlo al sistema internacional, había fracasado en gran medida en lograr sus objetivos. El propio Roh declaró que se había vuelto 'difícil... apegarse a nuestra política de compromiso' y 'difícil argumentar que tal política es efectiva'. El Financial Times argumentó sin rodeos que con la prueba nuclear, se había vuelto 'patentemente claro que Corea del Sur no ha ganado prácticamente nada por sus esfuerzos [de compromiso]'.

Sin embargo, estas primeras señales de que la ROK podría reevaluar su política de compromiso y seguir un enfoque similar al de EE. UU. resultaron ser engañosas. Una serie de renuncias, disputas políticas y confusión dentro de la administración Roh demostraron una falta de acuerdo sobre cómo responder a la prueba nuclear. Para cuando la Secretaria de Estado de EE. UU., Rice, llegó a Seúl a mediados de octubre, la 'élite del poder surcoreana [aún] no había logrado un consenso entre ellos, y mucho menos había alcanzado un terreno común con la oposición'. Si bien Roh había insinuado inicialmente que los proyectos económicos intercoreanos podrían suspenderse tras la prueba, su administración pareció estar 'retrocediendo' rápidamente. La solicitud de Rice de que Corea del Sur se uniera a la Iniciativa de Seguridad contra la Proliferación fue rotundamente denegada. Mientras el partido conservador había llegado a culpar al gobierno de Roh y a la política de compromiso, los progresistas, incluido el expresidente Kim Dae Jung, culparon a la administración Bush y a su falta de voluntad para mantener conversaciones bilaterales con el Norte. En última instancia, la administración Roh decidió que no tenía otra opción que continuar con el compromiso y rechazar el enfoque punitivo de Washington. Para muchos, el desacuerdo EE. UU.-ROK tras la prueba nuclear pareció especialmente ominoso. Si estos dos experimentados socios de la alianza no podían coordinarse estrechamente ante un evento tan dramático y peligroso, ¿bajo qué circunstancias se podría restaurar una cooperación sólida? ¿Qué había pasado con esta alianza?

Identidad versus Política

En este libro, he argumentado que surgió una incongruencia en identidades e intereses entre EE. UU. y la ROK en la era posterior a la Guerra Fría y posautoritaria, y que esta incongruencia se exacerbó bajo la política del 'rayo de sol' y en la era posterior al 11 de septiembre. Aunque el período examinado en este estudio bien puede representar el apogeo de la política de identidad en Corea del Sur, la incongruencia en identidades e intereses que impregna las relaciones EE. UU.-ROK es más que un fenómeno temporal o pasajero. Más bien, presenta un desafío importante y persistente para la relación bilateral a largo plazo, a través de administraciones de cualquier tendencia política. Durante los años de la Guerra Fría, la identidad 'anticomunista' (incluso 'anti-Corea del Norte') del Sur era coherente con la cosmovisión de EE. UU. y los intereses estadounidenses en la península. Sin embargo, el fin de la Guerra Fría y el posterior compromiso de Corea del Sur con los países comunistas —primero China y Rusia, y luego el Norte— transformaron las visiones surcoreanas sobre su lugar en los órdenes globales y regionales emergentes. Esta revitalizada reflexión sobre la identidad nacional incluyó necesariamente reevaluaciones de las dos relaciones más importantes de Corea del Sur, las de los 'otros significativos' Corea del Norte y EE. UU. Cada vez más, la izquierda y el centro en la ROK comenzaron a concebir al Norte no como un enemigo acérrimo, sino como un socio con el que comprometerse. Estas circunscripciones se preocuparon y se centraron más en los peligros asociados con la debilidad de Corea del Norte, y la justificación de la alianza de seguridad con EE. UU. —incluida la presencia visible y onerosa de tropas estadounidenses en la ROK— se cuestionó cada vez más. Al mismo tiempo que las visiones surcoreanas sobre el Norte y la alianza evolucionaban significativamente, la visión de EE. UU. de Corea del Norte como una amenaza continuó sin mitigación. En la década de 1990, EE. UU. se preocupó cada vez más por la producción y proliferación de misiles balísticos por parte de Corea del Norte, y en la era posterior al 11 de septiembre, la renovada búsqueda de capacidades nucleares por parte del Norte aumentó significativamente las percepciones de amenaza estadounidenses, especialmente a la luz de las preocupaciones de la administración Bush sobre la proliferación nuclear regional y los posibles vínculos con el terrorismo global.

En Corea del Sur, la democratización proporcionó el contexto doméstico que facilitó la reconsideración de la identidad nacional. Durante los años autoritarios, el estado abogó implícitamente por la concepción anticomunista de la identidad y reprimió cualquier alternativa por motivos nacionalistas. En el proceso de democratización, la sociedad civil desafió la noción de identidad sancionada por el estado autoritario, abriendo un debate sobre la forma adecuada de la identidad coreana para una nación autogobernada que ingresaba a una nueva era. El intenso debate entre conservadores y progresistas sobre el Norte y las relaciones EE. UU.-ROK, como se documenta en este estudio, ofrece evidencia empírica de una contención sustancial y prolongada sobre la identidad nacional. Durante este tiempo crítico de contención sobre la identidad nacional, las elecciones de los gobiernos de Kim Dae Jung y Roh Moo Hyun institucionalizaron ideas progresistas sobre la identidad surcoreana frente al Norte y EE. UU., convirtiendo sus ideas en políticas estatales, especialmente la conocida política del 'rayo de sol'. Las concepciones progresistas de la identidad nacional y las políticas de los gobiernos liberales de Corea del Sur fueron incongruentes con una administración Bush conservadora que se centró en la guerra contra el terror y creyó que el compromiso de Corea del Sur y la administración Clinton con el Norte era ingenuo y había resultado ineficaz. Por lo tanto, para comprender la naturaleza cambiante de la relación EE. UU.-ROK y la disparidad de puntos de vista presentes durante los años del estudio, estamos obligados a considerar el peso del momento histórico y cómo los eventos en ambas naciones —el fin de la Guerra Fría, la democratización coreana, el 11 de septiembre y la segunda crisis nuclear— han sido internalizados y han alterado identidades e intereses.

Sin embargo, más allá de calcular el impacto de eventos significativos, este estudio muestra que EE. UU. y Corea del Sur utilizan diferentes marcos para abordar su relación. Para los surcoreanos, las relaciones EE. UU.-ROK son un tema central para su identidad nacional, mientras que para los estadounidenses, la relación de alianza se concibe como una de las muchas relaciones importantes que EE. UU. mantiene en línea con sus intereses y obligaciones de seguridad. En la sociedad surcoreana, las relaciones con los dos 'otros significativos' de la nación no solo son divisivas y propensas a la politización, sino que están entrelazadas. Como se muestra en los Capítulos 3 y 4, por ejemplo, durante el período de estudio, los medios de comunicación coreanos dedicaron una gran cantidad de atención noticiosa a EE. UU. y Corea del Norte y participaron intensamente en debates punto por punto (a través de editoriales y columnas) de forma regular, con una clara polarización a lo largo de líneas políticas e ideológicas bien definidas. Nuestros resultados también ilustran que a lo largo del período de estudio, especialmente desde la implementación de la política del 'rayo de sol', los puntos de vista opuestos sobre el problema de Corea del Norte y la alianza EE. UU.-ROK se han intensificado. Esto ciertamente es coherente con la tendencia general de una sociedad coreana contemporánea que está marcadamente dividida en sus puntos de vista sobre cuestiones críticas de política exterior, de acuerdo con líneas generacionales e ideología política.

No es sorprendente que estos debates internos sobre la identidad de la nación a menudo se volvieran amargos y emocionales, obstaculizando las discusiones racionales. Como han demostrado los expertos en asuntos coreanos, durante este período Corea del Sur quedó atrapada entre dos identidades en conflicto, que el politólogo Jae Jung Suh ha denominado la 'identidad conservadora', que adopta la visión tradicional de Estados Unidos como un aliado clave y socio en seguridad nacional, y la 'identidad nacionalista' progresista, que enfrenta la identidad coreana contra Estados Unidos. Como se presenta en los Capítulos 3 y 4, la brecha entre estas identidades en conflicto creció en los últimos años de este estudio. Incluso si la intensidad de la contención sobre la identidad nacional surcoreana no regresa a los niveles presenciados durante el período crucial examinado aquí, es probable que continúen las disputas sobre la identidad, ya que estos tipos de problemas son muy difíciles de resolver. Como he argumentado, la política de identidad coreana se remonta a hace un siglo y ha demostrado ser duradera: ni la democratización ni la globalización han desarraigado la política de identidad en tiempos más recientes. En cambio, la democratización hace que los procesos de contención sobre la identidad sean mucho más desordenados y complicados, especialmente cuando se combinan con la retórica del nacionalismo étnico. Si bien las administraciones particulares en Seúl pueden influir (es decir, atenuar o amplificar) en cómo se desarrolla la política de identidad, fundamentalmente, la contención social sobre la identidad nacional está conectada a fuerzas sociológicas más grandes que cualquier ocupante particular de la Casa Azul.

Pasando al caso de EE. UU., es evidente que las visiones estadounidenses de Corea del Norte y la alianza EE. UU.-ROK no jugaron un papel importante en la definición de la identidad estadounidense, sino que son asuntos concebidos dentro del contexto de la política estadounidense y los intereses de seguridad. Los periódicos estadounidenses no están inmersos en ningún tipo de debate amargo o emocional sobre la ROK, la relación bilateral o la alianza; más bien, la cobertura variada proviene de los diversos intereses de los periódicos en áreas temáticas particulares, como las finanzas o la diplomacia, no de la ideología. Para EE. UU., Corea del Sur no es un 'otro significativo' que informe las nociones estadounidenses de su identidad en el mundo. De hecho, un informe reciente de un grupo de expertos estadounidenses y coreanos declaró que 'una de las características clave que definen las relaciones bilaterales ROK-EE. UU. es una asimetría de atención'18 y los hallazgos de este estudio lo han demostrado. Si bien la alianza de seguridad nacional y las relaciones EE. UU.-ROK han producido debates fervientes en Corea del Sur, en EE. UU. la alianza genera relativamente poca cobertura. Corea del Norte se concibe casi en su totalidad como un asunto de seguridad, y la política hacia las Coreas es solo parte de una consideración más amplia de la política de EE. UU. hacia Asia Oriental.

Argumento que los diferentes marcos a través de los cuales EE. UU. y la ROK conciben su relación y el Norte (es decir, 'política' para EE. UU. e 'identidad' para Corea del Sur) se derivan del desequilibrio de poder, o asimetría. Los académicos de relaciones internacionales han debatido la prominencia e importancia de varios factores que dan forma a las relaciones internacionales en el mundo moderno. Los realistas han enfatizado la importancia del poder y su distribución entre los estados, mientras que los institucionalistas han enfatizado las instituciones internacionales o 'regímenes' (normas, reglas, principios y procedimientos explícitos e implícitos) como influencias clave en el comportamiento de los estados. Los constructivistas prestan atención a los procesos asociados con las identidades y los valores. Sin embargo, en gran medida, estas teorías tienden a tratar el poder y la identidad como conceptualmente separados, descuidando cómo pueden interactuar y estar relacionados. En argumentos que unen las nociones realistas y constructivistas del comportamiento de los estados, Henry Nau afirma que tanto el poder como la identidad nacional dan forma a las relaciones entre los estados, y que las concepciones de los estados sobre sus propias identidades nacionales son a menudo factores no reconocidos pero vitales en la formulación de la política exterior. Aunque aboga por una mayor consideración de la identidad nacional en las relaciones internacionales, Nau concibe la identidad nacional en términos en gran medida estáticos y estrechos —sosteniendo que las identidades de los estados convergen o divergen— en lugar de como una construcción en evolución influenciada con el tiempo por las relaciones de estado a estado y la estructura cambiante del sistema internacional. No es difícil imaginar que dos naciones en una relación o alianza caracterizada por una asimetría de poder o estatus puedan tener percepciones diferentes de la otra y, por lo tanto, abordarse e influenciarse mutuamente de manera diferente. Dependiendo de la disparidad de poder, la nación más fuerte bien podría convertirse en un 'otro significativo' para la nación más débil, mientras que lo contrario parecería poco probable. En otras palabras, la nación más poderosa, como un 'otro significativo', podría dar forma a la identidad colectiva de la nación más débil, mientras que la nación más fuerte podría concebir su relación con la nación más débil en términos más estrechos.

Para comprender la naturaleza y los cambios en la relación entre EE. UU. y la ROK, debemos considerar la importancia del desequilibrio de poder o asimetría que existe entre ambos. Aunque el grado de desequilibrio ha cambiado con el tiempo de acuerdo con los logros económicos espectaculares de Corea del Sur, el hecho básico de la disparidad de poder permanece. Como se discute en capítulos anteriores, la relación EE. UU.-ROK está ligada a cuestiones de identidad nacional para los coreanos (ya que EE. UU. es visto como un otro significativo), y por lo tanto, desde la perspectiva coreana, la tensión evidente durante los últimos años del estudio puede percibirse como proveniente de una nueva identidad coreana que desafía la alianza (la tesis de la identidad). Por otro lado, Corea no es lo suficientemente grande o importante como para dar forma a la identidad nacional de EE. UU. como un otro significativo (de hecho, en este punto, ninguna nación parece ocupar este papel), y por lo tanto, la tensión en las relaciones puede explicarse por preferencias políticas divergentes (la tesis de la brecha política), sustentadas por percepciones divergentes de las circunstancias esenciales y los métodos efectivos para inducir el cambio. La perspectiva progresista coreana sobre las diferencias EE. UU.-ROK fue capturada sucintamente en las declaraciones que Roh Moo Hyun hizo poco después de su trascendental victoria electoral: 'El éxito o el fracaso de una política de EE. UU. hacia Corea del Norte no es un gran problema para el pueblo estadounidense, pero es una cuestión de vida o muerte para los surcoreanos'. Esta declaración subraya simultáneamente la posición precaria, incluso injusta, en la que muchos surcoreanos creen estar frente a Estados Unidos y da fe de la creciente discordia dentro de la alianza sobre las percepciones de amenaza de Corea del Norte, la misma amenaza que llevó a la creación de la alianza EE. UU.-ROK hace más de cincuenta años.

Sentimiento Anti-estadounidense y Anti-alianza

Este estudio demuestra, a través de evidencia empírica, que ha habido un aumento en la cobertura antiestadounidense tanto en periódicos conservadores como progresistas coreanos después del año 2000. Aunque la ROK había experimentado oleadas de sentimiento antiestadounidense en el pasado, instancias anteriores habían estado estrechamente ligadas a cuestiones específicas, como el plan de la administración Carter de retirar las tropas estadounidenses de la península o el presunto apoyo estadounidense a regímenes coreanos autoritarios. Más como una función de los temores al abandono de Corea por parte de EE. UU., estas oleadas de sentimiento antiestadounidense no cuestionaron la justificación de la alianza EE. UU.-ROK. A este respecto, el sentimiento antiestadounidense y anti-alianza de 2000 a 2003 examinado aquí puede ser único. Durante este tiempo, un número creciente de coreanos cuestionó explícitamente la justificación de la alianza y expresó un profundo resentimiento hacia los EE. UU., acusando que los EE. UU. y la alianza se interponían en las relaciones intercoreanas y la eventual unificación. Creyendo que los EE. UU. representaban una mayor amenaza para la paz en la península que Corea del Norte, estos críticos afirmaron que la alianza en realidad iba en contra de los intereses coreanos. A medida que el electorado de Corea del Sur instalaba gobiernos liberales, los temas antiestadounidenses entraron en la política institucional y las "críticas a la política de Estados Unidos pasaron a ser convencionales", según un informe del Congressional Research Service. Sin embargo, la evaluación de este informe sobre el sentimiento antiestadounidense como "menos ideológico y más específico de cada tema" es engañosa y no logra apreciar la profundidad de la política de identidad. En mi opinión, el antiestadounidense coreano en ese momento reflejaba la política de identidad y estaba, de hecho, impulsado ideológicamente. Este trasfondo ideológico y la conexión con la identidad nacional explican por qué una variedad de cuestiones políticas de ámbitos aparentemente diferentes —desde el escándalo Lone Star y el TLC KORUS hasta la realineación de las tropas de la USFK y la Iniciativa de Seguridad contra la Proliferación— se conectan con narrativas progresistas y conservadoras más amplias sobre los EE. UU. y Corea del Norte, así como por qué incluso cuestiones complejas o accidentes aparentemente sencillos tienen el potencial de ser inmediatamente polarizadores en líneas predecibles, una categoría de fenómenos que antes denominé eventos que invocan la identidad.

Algunos expertos creen que esta última marea de antiestadounidense fue una expresión del aumento del orgullo nacional de los surcoreanos.26 Esta tesis se centra en la disminución de la disparidad en la brecha de poder material entre la ROK y EE. UU. de acuerdo con el impresionante desarrollo económico de Corea del Sur desde el inicio de la alianza. En 1953, el ingreso per cápita de la ROK era inferior a $100, pero hoy esta cifra ha aumentado a más de $20,000, y la ROK cuenta con la decimotercera economía más grande del mundo. Habiendo experimentado un cambio drástico en el estatus nacional, muchos coreanos han buscado el reconocimiento y el respeto de su antiguo patrón, Estados Unidos. Dicho de otra manera, la mejora de la posición económica de Corea, junto con su estatus de democracia, ha llevado a nuevas expectativas sobre cómo EE. UU. debería relacionarse con este aliado del tratado.

Esta línea de argumentación sostiene que EE. UU. se ha quedado atrás en reconocer adecuadamente el nuevo estatus de Corea del Sur, y esto ha generado antipatía hacia la alianza 'desigual'. ¿Reconoce Estados Unidos la creciente importancia económica de la ROK para los intereses estadounidenses? En este estudio, los temas económicos y comerciales son, con mucho, la categoría más representada en la cobertura de los medios estadounidenses sobre Corea del Sur y la relación bilateral. Pero, ¿cómo se compara la cobertura de Corea del Sur con la de otras naciones? Como se muestra en el Capítulo 5, aunque naciones como Francia, Israel e India tienen un volumen comercial menor con EE. UU. que la ROK, reciben más cobertura en los medios estadounidenses. La cobertura de noticias se basa en una variedad de factores, y los volúmenes comerciales constituyen solo uno de muchos impulsores. Dada la naturaleza de las noticias, es difícil afirmar que una nación deba recibir una cierta cantidad de cobertura en relación con otras naciones. Sin embargo, más allá de los datos empíricos sobre noticias, es importante reconocer que, a los ojos de muchos coreanos, su nación, especialmente durante el período de estudio, no recibió el reconocimiento adecuado y el debido respeto de EE. UU., lo que generó un sentimiento de injusticia y resentimiento contra EE. UU. Si tales percepciones son válidas es difícil de juzgar y también es otro asunto, pero la existencia de estas percepciones fuertemente sentidas ayuda a explicar el crecimiento del nacionalismo antiestadounidense en Corea del Sur desde finales de la década de 1990. Como muestran los académicos de la política de identidad, la percepción puede fomentar 'una realidad propia, porque rara vez lo que es tiene importancia política, sino lo que la gente piensa que es'.

Al evaluar el antiestadounidense en Corea, debo enfatizar que no debemos confundir el sentimiento anti-EE. UU. con el sentimiento anti-alianza. El Capítulo 4 demuestra claramente que no son sinónimos y no siempre siguen la misma tendencia. Si bien tanto los periódicos progresistas como los conservadores se han vuelto más críticos con EE. UU. desde la era de Kim Dae Jung, Chosun Ilbo, por ejemplo, evaluó las relaciones EE. UU.-ROK de manera más positiva año tras año durante el mismo período. Esto se debe probablemente a las preocupaciones de los conservadores de que un gobierno liberal y la voz progresista cada vez más fuerte en la sociedad coreana podrían socavar la alianza. Motivados a responder ante el creciente volumen retórico progresista sobre la alianza, Chosun aumentó su número de editoriales y columnas que enfatizaban la importancia de la alianza, que hemos visto que fueron significativamente más positivas que las publicadas por Hankyoreh. Esto refleja, como argumenta Daniel Sneider, el temor de los conservadores al 'abandono estratégico' por parte de EE. UU., ostensiblemente como resultado del descontento por las críticas liberales a EE. UU. y la alianza. Es lamentable que la mayoría del discurso sobre este tema, incluida la tesis antiestadounidense presentada en el capítulo introductorio, confunda el sentimiento anti-EE. UU. y anti-alianza, oscureciendo valiosas ideas sobre la composición completa del sentimiento coreano y cómo, con el tiempo, tal sentimiento ha influido en la identidad coreana. Esto también implica que el regreso de los conservadores coreanos al poder no excluye el cuestionamiento continuo del enfoque de Estados Unidos hacia el mundo y hacia Asia. Los responsables políticos y analistas estadounidenses de asuntos coreanos no deben pasar por alto las complejidades de los sentimientos coreanos, que pueden tener importantes implicaciones políticas.

Como hemos visto, no existe un anti-coreanismo o sentimiento anti-alianza comparable en EE. UU. Para ser precisos, varios responsables políticos y medios de comunicación estadounidenses han expresado su descontento con la política surcoreana hacia el Norte y las actitudes coreanas hacia la alianza. Sin embargo, los Capítulos 5 y 6 demuestran que su expresión está relacionada con cuestiones políticas específicas y apenas es ideológica. Los estadounidenses comunes, en particular, pueden no estar bien informados sobre los asuntos coreanos; Corea del Sur puede no ser lo suficientemente importante como para estar en su mapa mental (y está lejos de ser el único país o incluso aliado que encaja en esta descripción). Según el embajador Michael Armacost, 'la política interna de nuestras alianzas asiáticas es como la historia del perro que no ladró... El valor de estas alianzas rara vez se disputa en nuestra política nacional'.

Los medios de comunicación, la diplomacia pública y las relaciones internacionales

Este estudio ha examinado las relaciones EE. UU.-ROK a través del prisma de los medios de comunicación. Según el académico de medios estadounidense Stephen Hess, 'Hasta que la Guerra de Vietnam provocó el comienzo de una reevaluación, los académicos generalmente estaban de acuerdo en que la formulación de la política exterior del país rara vez se veía afectada por la opinión pública'. En ese momento, la noción de que la política exterior era exclusivamente dominio de las élites se modificó para permitir la idea de influencia popular, particularmente que 'un público energizado tenía el poder de acotar el rango de opciones de los responsables políticos'. Este estudio confirma el papel de los medios de comunicación en ese proceso al moldear el discurso público y la opinión sobre cuestiones de política exterior. Además, nuestro estudio de la prensa coreana demuestra que los medios de comunicación pueden ser un medio importante en el proceso de forjar la identidad nacional, un hallazgo en línea con un creciente cuerpo de pensamiento que se arraiga en las ciencias sociales de que la identidad es 'algo creado activa y públicamente a través del discurso'. Incrustada en el concepto de poder estatal, la identidad nacional afecta el curso de la estrategia y la política de una nación en asuntos internacionales. Como han señalado los constructivistas, la identidad puede proporcionar un marco cognitivo para dar forma a intereses, preferencias, cosmovisiones y, en consecuencia, a acciones de política exterior.

Sin embargo, cómo se desarrolla la identidad de una manera que afecta las relaciones internacionales ha sido menos investigado. La investigación en otros campos ha demostrado la importancia de los medios de comunicación en la formación de la identidad, y creo que esto se puede aplicar fácilmente al campo de las relaciones internacionales. Por ejemplo, los académicos del nacionalismo han argumentado que el 'capitalismo de imprenta' fue instrumental para el surgimiento de la nación como 'comunidad imaginada' en la era moderna. Del mismo modo, la erudición coreana ha señalado la importancia de los medios de comunicación masivos en el surgimiento y desarrollo de la identidad coreana en la década de 1920 bajo el dominio japonés. Mi análisis presentado aquí sugiere que la profunda división y los acalorados debates en los medios de comunicación coreanos reflejan más que solo la política interna; la división parece estar relacionada con diferentes identidades frente al Norte y EE. UU., que pueden ser forjadas y reforzadas a través de intensos debates en los medios nacionales. Esto también explica por qué los debates públicos en los medios de comunicación coreanos han sido tan cargados emocionalmente y difíciles de alcanzar un consenso, reminiscentes del conflicto étnico en sociedades multiétnicas.35 En resumen, es necesario prestar más atención al papel de los medios de comunicación en la formación de la identidad, ya que la identidad nacional es una construcción poderosa capaz de influir en el comportamiento, la estrategia y la política de los estados.

Los hallazgos de este estudio también tienen implicaciones para los esfuerzos de diplomacia pública estadounidenses y surcoreanas. En la era posterior al 11 de septiembre, el gobierno de EE. UU. intensificó las actividades destinadas a difundir el 'verdadero' mensaje de Estados Unidos al mundo, dando prioridad a la diplomacia pública. Apenas un mes después de los ataques terroristas, una ex ejecutiva de publicidad con más de cuarenta años de experiencia, Charlotte Beers, se convirtió en Subsecretaria de Estado de Asuntos Públicos y Diplomacia Pública, y el Congreso inyectó $497 millones anuales en el presupuesto de diplomacia pública con la aprobación de la Ley de Promoción de la Libertad de 2002. A nivel operativo, el Departamento de Estado de EE. UU. realiza regularmente encuestas en países extranjeros para evaluar el sentimiento popular y medir las percepciones de EE. UU. Todos estos son elementos importantes de los esfuerzos de diplomacia pública de EE. UU. diseñados para ganar los 'corazones y mentes' de las personas en otras naciones.

Sin embargo, además de los límites más generales de la diplomacia pública, EE. UU. ha encontrado que tales esfuerzos son particularmente desafiantes en los últimos años en Corea del Sur. Según el ex diplomático David Straub, a finales de la década de 1990 y en el año 2000, los medios de comunicación coreanos habían llegado a retratar 'al gobierno de EE. UU., especialmente a USFK, [como si] hubieran faltado al respeto al pueblo coreano hasta el punto de no preocuparse por su seguridad o incluso por sus propias vidas... Se informaron artículos que encajaban en la narrativa del 'feo estadounidense'; los que no, no, y a medida que la ira popular crecía, también lo hacía el apetito por historias aún más negativas sobre EE. UU.' Si bien algunos abogaron por una mejor diplomacia pública en respuesta a la situación, los diplomáticos estadounidenses sintieron que estaban librando una batalla perdida, ya que los medios de comunicación surcoreanos se habían vuelto 'tan tendenciosos que las declaraciones y explicaciones de EE. UU. eran casi uniformemente recibidas con incredulidad y enojo, empeorando aún más la situación. Los medios de comunicación surcoreanos informaron, y el público estuvo de acuerdo, que EE. UU. no tenía sentido de la vergüenza. Sentían que EE. UU. estaba tratando de defender lo indefendible.'38 Estos años coinciden con el auge de la política de identidad en Corea del Sur y la creación de poderosas narrativas sobre EE. UU. y las relaciones EE. UU.-ROK que agruparon muchos eventos aparentemente dispares. En tales circunstancias, es difícil que la explicación oficial de EE. UU. de las estadísticas de criminalidad de USFK (como cita Straub, las tasas de criminalidad en realidad disminuyeron durante este período) tenga mucho impacto frente a la emoción intensificada y el fuerte impulso de las narrativas impulsadas por grupos cívicos y los medios de comunicación.

De hecho, el análisis de los medios de comunicación coreanos presentado en este libro muestra que durante el actual enfrentamiento nuclear, a medida que se intensificó el conflicto entre EE. UU. y Corea del Norte, la prensa liberal elevó su tono editorial antiestadounidense, culpando a EE. UU. por la escalada de tensión en la península. Estos patrones en la cobertura de noticias coinciden con fluctuaciones temporales similares en las percepciones públicas surcoreanas sobre el problema de Corea del Norte y las actitudes hacia EE. UU. A corto plazo, los diferentes enfoques de estos socios de la alianza sobre la cuestión nuclear representaron un problema de coordinación política, uno que las administraciones Roh y Bush trabajaron arduamente para reducir. La elección de Lee Myung Bak bien podría significar mayores mejoras en la coordinación política EE. UU.-ROK. A largo plazo, sin embargo, EE. UU. debe reconocer que los cambiantes puntos de vista surcoreanos sobre EE. UU. y Corea del Norte requieren una reflexión sobre una tendencia más amplia en la sociedad surcoreana, la reevaluación de la identidad nacional, y que los medios liberales, que ganaron una influencia sustancial en la formulación de políticas durante los años del estudio, han sido un foro para e incluso han liderado tales esfuerzos. Incluso bajo una Casa Azul conservadora, los medios liberales continuarán presionando sus mensajes, manteniendo viva la llama de una oposición activa. Como señala el embajador Michael Armacost, 'una clave para el problema de la diplomacia pública de Estados Unidos depende de si puede persuadir a elementos del campo progresista en Corea del Sur de que Washington está en el camino correcto, sin alienar a los conservadores en el proceso. Eso será un truco'.

El gobierno surcoreano también ha buscado mejorar su imagen nacional en el mundo, incluido en EE. UU. El gobierno coreano ha estado utilizando 'Dynamic Korea' como lema para mejorar la imagen del país en el extranjero, y la Embajada de Corea en Washington, D.C., alberga el Foro KORUS House, invitando a expertos coreanos a hablar sobre diversos temas relacionados con Corea y la alianza. Sin embargo, incluso con estos esfuerzos mejorados, todavía existe la sensación de que 'un cierto grado de oscuridad internacional continuada... mantiene a Corea en el ámbito de lo no recordado'. En términos de cultura popular, la 'ola coreana' no ha llegado a las audiencias estadounidenses de la misma manera que a las de Asia. Según un grupo de expertos estadounidenses y coreanos, para abordar la 'asimetría de atención' en las relaciones EE. UU.-ROK, 'Corea del Sur necesita promover activamente su imagen nacional ante los funcionarios y formadores de opinión de EE. UU. y ante un público estadounidense más amplio'. Este grupo recomienda intercambios legislativos, diversificar los canales de comunicación para que sean bipartidistas y contratar una firma de relaciones públicas astuta en K Street. Según los expertos de este grupo, 'Corea del Sur tiene una gran historia que contar... pero lamentablemente, ha estado actuando muy por debajo de su peso en términos de transmitir sus logros y su importancia'. Estos expertos citan el despliegue de tropas de la ROK en Irak como uno de los ejemplos más flagrantes de la sub-publicidad de Corea. Pero al mismo tiempo, el desafío de la alianza por parte de los medios liberales le ha ofrecido una ventaja quizás contraintuitiva. Como señala David Straub, la asimetría de atención combinada con la perspectiva coreana (particularmente liberal) produce la voz más fuerte dentro de la política de la alianza EE. UU.-ROK — 'el resultado es que Corea del Sur enmarca los problemas y establece la agenda para la relación bilateral en una medida significativa, a pesar de la asimetría en el poder bruto a favor de EE. UU.'

La variación en el tono de las noticias por tema presentada en los capítulos anteriores nos permite discernir el grado relativo en que cada área temática plantea desafíos a la imagen pública de las dos Coreas en Estados Unidos y la imagen de EE. UU. en Corea, proporcionando un índice que podría ser útil para los profesionales de la diplomacia pública en ambas naciones. Por ejemplo, la cobertura de prensa en Corea del Sur y EE. UU. muestra claramente que la seguridad es persistentemente uno de los temas más problemáticos para ambas naciones, en gran parte debido a la búsqueda de armas nucleares por parte de la RPDC, así como a la proliferación de misiles balísticos. Por otro lado, tonos más positivos (y menos negativos) en otros temas como la economía pueden implicar que EE. UU. y la ROK tienen bases sobre las cuales construir una relación más robusta y fortalecida, incluso aparte de su asociación para contrarrestar la amenaza presentada por la RPDC, y es a este respecto que el TLC KORUS ha sido defendido por los gobiernos de Bush, Roh y Lee. Aunque la diplomacia pública es un ejercicio complejo que no puede considerarse aparte de la sustancia de la política —fundamentalmente 'la diplomacia pública no puede ser efectiva a menos que la política exterior que apoya sea previsora y razonable'—, creo que estos hallazgos deben tenerse en cuenta mientras Seúl y Washington buscan mejorar su imagen en el otro país. Por otro lado, Pyongyang se enfrenta a un desafío verdaderamente monumental al intentar contrarrestar la negatividad profundamente arraigada de los estadounidenses hacia el Norte, como se detalla en el Capítulo 6. En la prensa estadounidense, las naciones a menudo tienen 'roles preasignados', y esto es en gran medida cierto en el caso de Corea del Norte, una nación que, según algunos críticos de los medios, ha sufrido una notable falta de cobertura imparcial, matizada y bien investigada. Para cambiar una cobertura tan monolítica del país, la RPDC puede necesitar otorgar un mejor acceso a los corresponsales extranjeros que visitan el país. Como señaló Caroline Gluck, una ex corresponsal de la BBC con sede en Seúl, que ha realizado siete viajes de reportaje al país, Pyongyang 'debería aprovechar la oportunidad de las visitas de los medios extranjeros para contar al mundo su punto de vista, para mostrarnos un lado del país que rara vez se cuenta, ya que a menudo se quejaban de la cobertura negativa por parte de los reporteros visitantes'.

El Futuro de las Relaciones entre EE. UU. y la ROK

Aunque la identidad nacional evoluciona con el tiempo, las nociones arraigadas de identidad pueden resultar bastante duraderas, cambiando solo lentamente. Según Peter Hays Gries, 'Dado que el conflicto de identidad a menudo puede volverse existencial... no es fácilmente susceptible de solución racional o incluso de compromiso... el conflicto [de identidad] existencial es apasionado y explosivo por su propia naturaleza'. Fuimos testigos de tales dinámicas durante los años de este estudio, a medida que la política de identidad se intensificó a finales de la década de 1990 y principios de la de 2000, un momento en que los coreanos, liderados por los progresistas, reevaluaron el papel de su nación en una era posautoritaria y de posguerra fría. Aunque este período bien puede representar el apogeo de la política de identidad en la historia reciente de Corea del Sur, es importante enfatizar que la cuestión de una nueva identidad coreana no se ha resuelto de ninguna manera. La elección del gobierno de Lee Myung Bak, que se espera que implemente políticas más alineadas con la identidad de 'alianza', no pone fin al debate de identidad, sino que lo hereda. La elección de 2007 se produjo en un momento en que los votantes estaban centrados en cuestiones de bolsillo y fatigados por la ideología. Lee ganó no por sus credenciales conservadoras, sino por su promesa de rechazar la ideología y restaurar pragmáticamente la prosperidad, y por lo tanto sería incorrecto ver esta elección como un indicio de que una noción de identidad nacional ganara terreno sobre la otra (la retórica de campaña de Lee sobre Corea del Norte y la alianza jugó un papel relativamente menor en su elección). Sin embargo, la política 'pragmática' de Lee hacia el Norte y la alianza parece ser tan ideológica como la de sus predecesores, y la política de identidad probablemente seguirá siendo relevante en el futuro previsible. EE. UU. no debe pasar por alto el papel y la importancia de la política de identidad coreana —y su impacto en la política— en la relación bilateral.

También es crucial que EE. UU. reconozca que la elección de Lee Myung Bak no presagia el regreso automático a una 'era dorada' de la alianza. Su presidencia se desarrolla en un contexto transformado, moldeado significativamente por la reciente disputa sobre la identidad coreana. En este sentido, los eventos del período de estudio ilustran las complejidades de las relaciones EE. UU.-ROK. Si bien las nociones progresistas o nacionalistas de identidad y preferencias políticas plantean claramente un desafío más fundamental para la alianza, es importante reconocer que no existe necesariamente una relación directa entre las preferencias políticas asociadas con la identidad de 'alianza' y aquellas preferibles para EE. UU. Por ejemplo, a lo largo de la campaña presidencial de 2007, el GNP indicó su deseo de renegociar la fecha acordada para la transferencia del control operativo en tiempos de guerra de los comandantes militares estadounidenses a los coreanos. Sin embargo, el Departamento de Defensa de EE. UU. ha señalado repetidamente que esto (y otros temas) ya se había resuelto mutuamente a satisfacción a través de extensas negociaciones bilaterales y no estaban abiertos a la renegociación. A los ojos de los profesionales de la defensa de EE. UU., la alianza avanza y una mayor responsabilidad surcoreana es un reflejo de las excelentes y capaces fuerzas de la nación. Del mismo modo, los responsables políticos asociados con la identidad 'nacionalista' pueden perseguir iniciativas en línea con los intereses de EE. UU. El apoyo de la administración Roh al TLC KORUS, así como el despliegue de tropas de la ROK en Irak (incluso si no fue motivado por intereses compartidos en Irak, sino por ansiedad ante una posible acción militar de EE. UU. en Corea del Norte), son casos de este tipo. De hecho, los funcionarios de la administración Roh se consideraban a sí mismos como habiendo trabajado duro y de buena fe para resolver algunos de los problemas pendientes en la relación, haciéndola una asociación más 'igualitaria' que se mantendría fuerte en el futuro.

El teórico de relaciones internacionales Stephen Walt especifica ciertas condiciones bajo las cuales las alianzas son menos propensas a perdurar. Incluyen casos en los que el estado que representa la amenaza original se debilita, un miembro de la alianza se 'convence de que sus adversarios no son tan belicosos como temían antes', las 'experiencias históricas compartidas' se vuelven menos relevantes con el paso del tiempo, y las élites buscan mejorar su posición política interna a través de ataques a una alianza, especialmente cuando las cuestiones de soberanía están en juego. A pesar de que se pueden hacer argumentos razonables de que todas estas condiciones se han cumplido durante nuestro período de estudio, la alianza EE. UU.-ROK ha perdurado. Según una encuesta de World Gallup de junio de 2006, aunque menos de la mitad (43%) de los coreanos se sienten seriamente amenazados por las armas nucleares de Corea del Norte, dos tercios (66%) de los coreanos creen que una retirada de EE. UU. de su país afectaría gravemente la estabilidad de Asia Oriental. De hecho, más del 70% de los coreanos prefieren mantener la presencia de EE. UU. Estas opiniones aparentemente contradictorias sugieren el imperativo mutuamente reconocido para Washington y Seúl de trabajar juntos para desarrollar una justificación más amplia para la alianza que refleje las nuevas realidades. Más allá de la defensa de Corea del Sur y Japón, las alianzas de EE. UU. con estas naciones han contribuido significativamente a la estabilidad regional en Asia Oriental. De hecho, el Tratado de Defensa Mutua compromete a las dos naciones a trabajar juntas para 'fortalecer el tejido de la paz en el área del Pacífico'.50 Un mayor enfoque en este imperativo consagrado desde hace mucho tiempo implicaría necesariamente voluntad política de Seúl, dado que EE. UU. probablemente enfatizaría una mayor cooperación ROK-Japón e iniciativas multilaterales como la PSI en la búsqueda de este objetivo. Enfatizar la paz y la estabilidad regional, o incluso global, como principio organizador también representaría un reconocimiento significativo por parte de EE. UU. de la estatura y la identidad económica y diplomática de Corea.

Victor Cha ha sugerido que la ampliación de la justificación de la alianza podría verse fortalecida por los esfuerzos para reforzar una identidad compartida dentro de la alianza, es decir, enfatizar 'normas, valores, creencias y concepciones comúnmente compartidas sobre cómo se logra mejor la seguridad'. Cha argumenta que 'un determinante clave de la resiliencia de la alianza es el grado en que las identidades compartidas sustentan la interacción', ya que este tipo de compromiso permite que las alianzas sobrevivan y se extiendan más allá de sus justificaciones originales.51 En su primera reunión, en Camp David en abril de 2008, los presidentes Bush y Lee Myung Bak enfatizaron los valores comunes y los desafíos compartidos de los aliados en el siglo XXI, pidiendo una 'alianza estratégica' de base amplia que, sobre la base de 'la libertad, la democracia, los derechos humanos y el principio de la economía de mercado... contribuirá a la paz y la seguridad mundiales'.52 Muchos analistas destacados, incluidos los pertenecientes al grupo Korea Society-Shorenstein APARC New Beginnings, creen que este es un desarrollo muy positivo,53 acorde con la posición de Corea del Sur en el mundo, aunque enfatizan la importancia de un acuerdo bilateral temprano sobre la sustancia y los detalles de tal propuesta.

Existen altas expectativas en ambos lados del Pacífico de que la nueva administración Lee representa una oportunidad para mejorar las relaciones EE. UU.-ROK. Esto parece ser especialmente cierto a la luz de los últimos cinco años que presentan la superposición del presidente Roh y los '386ers' con el presidente Bush y los neoconservadores, que fue —al menos en los primeros años— posiblemente la combinación de liderazgo menos workable para la alianza. La nueva esperanza está justificada y ambas partes tienen motivos para ser optimistas. El presidente Lee ha prometido enfatizar la importancia de la alianza EE. UU.-ROK y también intentará restaurar la colaboración trilateral entre Corea del Sur, EE. UU. y Japón. El presidente Lee también ha prometido que, a diferencia de su predecesor, adoptará un enfoque 'pragmático' basado en intereses hacia los asuntos de política exterior y seguridad nacional, y este mensaje fue muy bien recibido tanto en Washington como en Tokio en el primer viaje presidencial de Lee al extranjero.

Aún así, EE. UU. debe ser cauteloso al crear expectativas de un cambio drástico en Corea del Sur como resultado de este cambio de poder. Como se muestra en este libro, el panorama político coreano ha evolucionado significativamente desde la democratización, con el desarrollo de una izquierda y una sociedad civil vibrantes, incluso institucionalizadas. Estos grupos y sus ideas, particularmente sobre el Norte y EE. UU., persisten, y la política de identidad podría resurgir muy rápidamente en línea con los acontecimientos, como en los casos de la reclamación de China sobre Koguryo y el accidente de USFK de 2002. De hecho, el acuerdo para comenzar la importación de carne de res de EE. UU. a Corea puede ser el primer caso de este tipo bajo la nueva administración Lee: el presidente ha considerado la propagación de la ansiedad pública por la carne de res de EE. UU. como políticamente motivada, y Chosun Ilbo ha comparado el desbordamiento de emoción y las vigilias con velas con la reacción antiestadounidense generalizada ante el incidente de la niña de escuela de 2002. 59 Aunque en general la intensidad de la política de identidad parece haber disminuido en los últimos años, el panorama político dividido no es probable que cambie en el futuro cercano, y esta dinámica puede obstaculizar la capacidad de los gobiernos de la ROK para pensar y actuar estratégicamente. De hecho, como se mostró claramente durante su primera visita a Washington en abril de 2008, la política ostensiblemente 'pragmática' de Lee está firmemente arraigada en la identidad de 'alianza', provocando fuertes reacciones de las fuerzas progresistas que han promovido la identidad nacionalista. La nueva administración coreana tendrá que trabajar dentro de este contexto político transformado, y EE. UU. y otros actores deben comprender que las políticas de Lee no representan un retorno total a tiempos pasados ​​recordados con cariño. Las dinámicas sociales y políticas construidas durante estos años de estudio señalan que, aunque una administración conservadora ha asumido el poder, este es un terreno político nuevo. La alianza EE. UU.-ROK debe evolucionar en una nueva era.

Para asegurar mejor los intereses a largo plazo y la cooperación continua, EE. UU. debe considerar los intereses asociados con ambas identidades y comprometerse constructivamente con ambos lados, teniendo cuidado de no alienar a los conservadores en el proceso de tender la mano a los progresistas. Además, EE. UU. debe reconocer las limitaciones que un sistema político dividido en cuanto a la identidad nacional impone a un gobierno coreano de cualquier orientación ideológica. Aunque la voz de los progresistas coreanos se debilitó por la derrota en las recientes elecciones, siguen siendo importantes en la sociedad coreana y EE. UU. no debe pasar por alto estas fuerzas ni sus ideas. Este es particularmente el caso ante la posibilidad de que el establecimiento de una administración conservadora en Corea del Sur pueda galvanizar a la oposición para desafiar la agenda política del gobierno, incluido —y quizás sobre todo— su enfoque hacia el Norte (especialmente si los intentos de la administración Lee de imponer una mayor condicionalidad solo producen un peor comportamiento norcoreano y/o la cooperación intercoreana se estanca). En cierto sentido, los progresistas fueron cooptados por los gobiernos liberales de Kim Dae Jung y Roh Moo Hyun, ya que aceptaron a regañadientes ciertas políticas como el envío de tropas a Irak. Sin embargo, ante una administración conservadora, podrían volverse más agresivos en la promoción de su agenda. Esto podría significar una intensificación de la política de identidad, y EE. UU. podría verse fácilmente atrapado entre una Casa Azul conservadora y activistas progresistas. Para evitar esta dificultad, Estados Unidos debe tratar a la República de Corea como es, no como fue, o como desearíamos que fuera.